卷首語(yǔ)

丁伯根法則與環(huán)境政策

規(guī)制工具使用數(shù)量多少，使用時(shí)間長(zhǎng)短，適用對(duì)象選擇是影響環(huán)境政策實(shí)施效果的重要因素，也是能否解決經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)辯證統(tǒng)一關(guān)系的重要原因。那么，到底應(yīng)該選擇怎樣的環(huán)境規(guī)制工具組合？丁伯根法則很好地回答了這個(gè)問(wèn)題。根據(jù)丁伯根法則，政策工具的數(shù)量至少要等于目標(biāo)變量的數(shù)量，而且這些政策工具必須是相互獨(dú)立的。據(jù)此，在使用明晰產(chǎn)權(quán)、創(chuàng)建市場(chǎng)、稅收手段、收費(fèi)制度、財(cái)政手段、責(zé)任制度等多種環(huán)境工具時(shí)，需明確環(huán)境目標(biāo)，選擇個(gè)數(shù)合理的環(huán)境政策工具。然而，我國(guó)現(xiàn)有環(huán)境政策工具使用并不符合丁伯根法則。

從數(shù)量看，政策工具單一、數(shù)量過(guò)少，政策工具數(shù)量少于目標(biāo)變量數(shù)量。許多情況下，我們都期望任意一個(gè)環(huán)境政策都能一箭雙雕，甚至一箭多雕，然而往往非但不能魚(yú)與熊掌二者兼得，有時(shí)甚至“按下葫蘆起了瓢”。線性的污染治理基本上以先污染后治理模式來(lái)配置，而污染標(biāo)準(zhǔn)是以工業(yè)企業(yè)特征污染物為標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定。以某造紙廠為例，我們的目標(biāo)是降低造紙廠的污染排放，事實(shí)上這個(gè)目標(biāo)按照生產(chǎn)全過(guò)程可以分解為若干個(gè)小目標(biāo)，包括在源頭上優(yōu)化造紙廠的能源使用結(jié)構(gòu)，在過(guò)程中降低造紙廠的能源消耗總量，在末端處減少造紙廠單位能耗的污染排放量。目標(biāo)有三個(gè)，而政策工具只有廢水污染物監(jiān)測(cè)一個(gè)。政策工具個(gè)數(shù)小于目標(biāo)個(gè)數(shù)，導(dǎo)致的結(jié)果就是企業(yè)將清水、污水混合，污染排放強(qiáng)度下降了，但污染總量并沒(méi)有減少，更嚴(yán)重的是，水資源消耗也隨之上升，引發(fā)社會(huì)福利凈損失。

從獨(dú)立性看，政策工具相互不獨(dú)立，甚至存在激勵(lì)不相容的問(wèn)題。有時(shí)，我們意識(shí)到政策工具多樣性的重要，進(jìn)而采取多個(gè)政策工具來(lái)實(shí)現(xiàn)目標(biāo)。然而，這些政策工具之間相互不獨(dú)立。例如，地方政府缺少治理污染的能力。在以省、市縣為單位組織污染治理的制度安排下，地方政府由于三個(gè)方面的原因缺少治理污染的激勵(lì)：

一是環(huán)保投入激勵(lì)不相容。地方政府積極治污減排，就要求環(huán)保投資力度加大，而在政府為主導(dǎo)的環(huán)境保護(hù)體系中，環(huán)保投資來(lái)源于政府財(cái)政收益，財(cái)政收入的主體往往由重化工業(yè)、黑色金屬冶煉業(yè)等高耗能、高污染產(chǎn)業(yè)貢獻(xiàn)，地方政府就缺乏加大環(huán)保投資力度的動(dòng)力。

二是跨界治理激勵(lì)不相容。在現(xiàn)有行政區(qū)劃范圍下，上游地方政府治理污染，本地的GDP和稅收會(huì)減少，但受益的卻是下游。這種“有成本、無(wú)收益”的結(jié)果使跨境治理成為一種非理性選擇。

三是環(huán)境規(guī)制的激勵(lì)不相容。中央有統(tǒng)一的環(huán)境規(guī)制標(biāo)準(zhǔn)，但執(zhí)法尺度卻由地方政府把握。如果一個(gè)地方政府提升了執(zhí)法尺度，別的地方政府卻不提升，則本地企業(yè)的成本就會(huì)大大上升。在一個(gè)全國(guó)性市場(chǎng)下，環(huán)保成本的上升，會(huì)對(duì)本地企業(yè)的銷售額，進(jìn)而本地的GDP和財(cái)稅收入產(chǎn)生嚴(yán)重的沖擊。因此，提高環(huán)境規(guī)制也由于激勵(lì)不相容成為地方政府的非理性選擇。