周青山 俞 玲

(1.2.湖北師范大學(xué)，湖北 黃石 435002)

人民政協(xié)理論研究

人民政協(xié)界別設(shè)置及其作用發(fā)揮研究(一)
——人民政協(xié)界別設(shè)置的歷史特點及當(dāng)前存在的主要問題

周青山1俞 玲2

(1.2.湖北師范大學(xué)，湖北 黃石 435002)

加強界別建設(shè)是提高政協(xié)履職實效的重要基礎(chǔ)，對人民政協(xié)事業(yè)乃至整個中國特色社會主義民主建設(shè)具有極其重要的作用。如何科學(xué)設(shè)置界別并充分發(fā)揮界別作用，必須從政協(xié)界別的歷史發(fā)展中揭示出其內(nèi)在特點，以把握政協(xié)界別設(shè)置和調(diào)整的規(guī)律性，并根據(jù)新的形勢正確認識目前政協(xié)界別工作中存在的突出問題。

人民政協(xié) 界別設(shè)置 界別作用

一、引言

各政黨、各人民團體、無黨派人士和其他各有關(guān)方面所組成的界別，是政協(xié)產(chǎn)生、存在和發(fā)展的基礎(chǔ)，也是它履行職能、發(fā)揮作用的特色和優(yōu)勢所在。自人民政協(xié)誕生起，界別問題就與之緊密伴隨，只不過在全國政協(xié)成立之初稱為“組成單位”， 第八屆全國政協(xié)會議召開時，在換屆有關(guān)文件及領(lǐng)導(dǎo)講話中開始使用“界別”這一術(shù)語，2004年十屆全國政協(xié)二次會議通過的《中國人民政治協(xié)商會議章程》首次寫入了政協(xié)組織“設(shè)若干界別”的內(nèi)容。從此“界別”作為政協(xié)的一個專用語被廣泛使用，并成為政協(xié)自身建設(shè)的重要內(nèi)容。

中國共產(chǎn)黨在探索中國特色社會主義民主道路過程中對加強政協(xié)界別工作給予了高度重視，這在中共中央一系列文件和領(lǐng)導(dǎo)講話中得到充分體現(xiàn)。2006年《中共中央關(guān)于加強人民政協(xié)工作的意見》明確指出：要根據(jù)界別的特點和要求開展活動，認真探索發(fā)揮界別作用的方法和途徑，要適應(yīng)改革開放和經(jīng)濟社會發(fā)展的實際情況，研究并合理設(shè)置界別。2009年胡錦濤同志在慶祝政協(xié)成立60周年大會上的講話中指出：要注重發(fā)揮人民政協(xié)界別優(yōu)勢，積極探索開展界別活動的新方法、新途徑。2012年黨的十八大提出健全社會主義協(xié)商民主制度，強調(diào)了人民政協(xié)在協(xié)商民主中的“重要渠道”作用，并將界別協(xié)商作為政協(xié)四種主要協(xié)商形式之一予以突出。2014年值政協(xié)成立65周年之際，習(xí)近平總書記進一步指出，“要適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展和統(tǒng)一戰(zhàn)線內(nèi)部結(jié)構(gòu)變化，深入研究更好發(fā)揮政協(xié)界別作用的思路和辦法”。2015年印發(fā)的《關(guān)于加強社會主義協(xié)商民主建設(shè)的意見》中又一次明確提出，“深入開展調(diào)查研究，在條件成熟時對政協(xié)界別適當(dāng)進行調(diào)整”。所有這些精神，不僅僅反映著黨和國家領(lǐng)導(dǎo)層對政協(xié)界別問題的日益關(guān)注，更重要的是，表明了政協(xié)界別工作在整個中國政協(xié)事業(yè)乃至整個中國特色社會主義民主建設(shè)中的重要性和緊迫性。

原全國政協(xié)主席李瑞環(huán)曾指出：“人民政協(xié)只有突出界別的特色，發(fā)揮界別的作用，才能更好地履行職能，使各項工作生動活潑、富有成效?！盵1]正因為界別是人民政協(xié)建立和發(fā)展的組織基礎(chǔ)，是提高政協(xié)履職實效的重要前提，是保障人民政治參與的有效途徑，界別問題自然成為政協(xié)理論研究的關(guān)鍵問題而為廣大理論和實踐工作者共同關(guān)注。至今為止，這方面的研究成果不少，既有理論上的思考，也有實踐工作中的探索，初步提出了一些很好的思路和對策，積累了一些好的經(jīng)驗和做法，為推進政協(xié)界別工作作出了貢獻。但在新的形勢下如何提高界別設(shè)置科學(xué)化水平、充分發(fā)揮界別作用仍有很多問題需要明晰，有必要作進一步的分析與探討，以推進政協(xié)事業(yè)的發(fā)展。

二、政協(xié)界別發(fā)展變化的歷史特點

發(fā)揮界別作用的基礎(chǔ)和前提在于科學(xué)設(shè)置界別，而現(xiàn)有界別設(shè)置亟待調(diào)整和改進，幾乎成為當(dāng)下人們的共識。但界別設(shè)置與調(diào)整絕非隨心所欲，也不能顧此失彼，必須遵循其自身的特點和規(guī)律。自第二屆全國政協(xié)以來，全國政協(xié)界別經(jīng)歷了不斷的調(diào)整優(yōu)化，發(fā)展到今天的包括黨派、團體、職業(yè)和特邀等四類共34個界別。沿著政協(xié)界別設(shè)置及其發(fā)展變化的歷史脈絡(luò)，我們不難發(fā)現(xiàn)界別演變中的與時俱進特性，且伴隨其內(nèi)在規(guī)定性呈現(xiàn)出的帶規(guī)律性的特點。

(一)角色規(guī)定——界別發(fā)展變化體現(xiàn)政協(xié)性質(zhì)定位要求

人民政協(xié)是中國人民愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線的組織，是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商的重要機構(gòu)，是我國政治生活中發(fā)揚社會主義民主的一種重要形式。人民政協(xié)統(tǒng)戰(zhàn)性、黨派性和民主性的性質(zhì)定位，要求人民政協(xié)圍繞團結(jié)和民主兩大主題，遵循大團結(jié)大聯(lián)合原則，表現(xiàn)在界別設(shè)置上理當(dāng)要充分彰顯組織上的廣泛代表性和政治上的巨大包容性。

人民政協(xié)是中國共產(chǎn)黨堅持統(tǒng)一戰(zhàn)線的產(chǎn)物，因而以建立“各革命階級聯(lián)合專政的共和國”為目標(biāo)的第一屆政協(xié)，其46個參加單位(含特邀人士)代表了一切反帝反封建的階級、階層、黨派和團體，體現(xiàn)了革命統(tǒng)一戰(zhàn)線的內(nèi)在要求和人民民主特色。進入改革開放新時期以來，統(tǒng)一戰(zhàn)線性質(zhì)不斷變化發(fā)展，今天已經(jīng)成為全體社會主義勞動者、社會主義事業(yè)的建設(shè)者、擁護社會主義的愛國者、擁護祖國統(tǒng)一的愛國者的最廣泛聯(lián)盟。新的變化必然要求作為統(tǒng)一戰(zhàn)線組織的人民政協(xié)在界別設(shè)置上及時進行調(diào)整，以囊括不斷擴大的統(tǒng)戰(zhàn)對象。同時伴隨人民內(nèi)涵的擴大及其內(nèi)部結(jié)構(gòu)的變化，作為人民有序政治參與的重要渠道和發(fā)揚社會主義民主的平臺，也必然要求通過界別調(diào)整，確保廣大人民群眾的權(quán)利得到最大限度的實現(xiàn)。基于此，第五屆全國政協(xié)增加了“體育界”，第六屆全國政協(xié)增加了“中華全國臺灣同胞聯(lián)誼會”和“港澳同胞”兩個界別，第八屆全國政協(xié)增加了“經(jīng)濟界”和“中國科學(xué)技術(shù)協(xié)會”，并且將原來的“港澳同胞”分成了“香港同胞”和“澳門同胞”兩個界別，使政協(xié)界別構(gòu)成由第二屆全國政協(xié)的29個變?yōu)?4個，反映出愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線對象不斷擴大的形勢及人民內(nèi)部結(jié)構(gòu)變化帶來的政治參與要求。就黨派界別內(nèi)部的發(fā)展情況來看，呈現(xiàn)出“中國共產(chǎn)黨所占比例下降，各民主黨派所占的比例上升，并且民主黨派之間的差距越來越小”[2]的變化趨勢，說明民主黨派的作用日益受到重視，多黨合作和政治協(xié)商機構(gòu)的功能更加得到凸顯。無疑，人民政協(xié)性質(zhì)的內(nèi)在規(guī)定性正是界別設(shè)置與調(diào)整不可忽視的重要依據(jù)。

(二)社會發(fā)展——界別發(fā)展變化適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展需要

不同的社會發(fā)展階段，有不同的經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)和社會階層結(jié)構(gòu)。界別作為中國經(jīng)濟社會發(fā)展的產(chǎn)物，其設(shè)置與調(diào)整始終回應(yīng)著經(jīng)濟社會發(fā)展以及社會階層的重大變化，以順應(yīng)時代進步和各社會階層群體利益的訴求。

新中國成立后，經(jīng)過沒收官僚資本和土地改革，基本消滅了官僚資產(chǎn)階級和地主階級，國內(nèi)主要存在五種經(jīng)濟成分及其對應(yīng)的階級階層。社會主義改造基本完成且建立起社會主義制度后，民族資產(chǎn)階級和城市小資產(chǎn)階級不復(fù)存在，我國的社會階級階層結(jié)構(gòu)變成了工人階級、農(nóng)民階級和知識分子階層。直到第五屆全國政協(xié)召開前，在計劃經(jīng)濟條件下，較為單一的社會經(jīng)濟結(jié)構(gòu)及相對簡單的階級階層結(jié)構(gòu)決定了政協(xié)界別變化很小。合作社界別在第二屆全國政協(xié)增設(shè)，經(jīng)歷三屆后在第五屆全國政協(xié)予以取締，也正是這一時期經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)的反映。

十一屆三中全會以來，隨著改革開放的不斷深入和社會主義市場經(jīng)濟體制的建立與完善，我國社會經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和社會階層結(jié)構(gòu)發(fā)生了深刻變化。社會分工越來越細，新的行業(yè)層出不窮，經(jīng)濟形式、經(jīng)營方式日益多樣，原有的社會階層也不斷分化，出現(xiàn)了眾多新的社會階層和利益群體，對政協(xié)已有界別設(shè)置的代表性和包容性構(gòu)成了新的沖擊，迫切需要通過界別調(diào)整，最大限度地吸納不同社會階層的代表，反映各行各業(yè)各方面的利益訴求。新時期政協(xié)界別的發(fā)展變化適應(yīng)了這一新的形勢，自第六屆全國政協(xié)開始，職業(yè)界別委員人數(shù)及所占比例大幅提高(見表一)，第八屆全國政協(xié)開始增設(shè)的經(jīng)濟界別，更呈不斷擴大的趨勢(見表二)。這一現(xiàn)象充分揭示出經(jīng)濟社會發(fā)展對界別設(shè)置和調(diào)整的決定作用。

表一：第二至十二屆全國政協(xié)中職業(yè)界別人數(shù)及所占比例

屆別人數(shù)比例屆別人數(shù)比例二屆18332．7三屆34031．7四屆33828．2五屆46423．2六屆115356．5七屆108252．0八屆109152．1九屆122956．0

屆別人數(shù)比例屆別人數(shù)比例十屆122854．9十一屆120253．7十二屆120754．0

說明：按通常做法，除十個黨派界別(含無黨派人士)、八個團體界別和特別邀請人士外，其他界別均列入職業(yè)界別。

表二：第八至十二屆全國政協(xié)中經(jīng)濟界別人數(shù)及所占比例

屆別八屆九屆十屆十一屆十二屆人數(shù)83120130145151比例4．05．55．86．56．8

表一、表二資料來源: 依據(jù)全國政協(xié)研究室編《中國人民政協(xié)全書》,中國文史出版社1999年版資料，并結(jié)合第十一、十二屆全國政協(xié)委員統(tǒng)計數(shù)據(jù)整理而成。

(三)政策導(dǎo)向——界別發(fā)展變化反映黨和國家工作中心

鄧小平曾指出，新時期人民政協(xié)的任務(wù)就是要調(diào)動一切積極因素，團結(jié)一切可以團結(jié)的力量，為把我國建設(shè)成為現(xiàn)代化的社會主義強國而奮斗。習(xí)近平也強調(diào)，中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)是“人民政協(xié)事業(yè)發(fā)展進步的根本保證”，人民政協(xié)要“堅持緊扣改革發(fā)展獻計出力”[3]。人民政協(xié)必須在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下，始終圍繞黨的中心任務(wù)開展工作?！皣@中心、服務(wù)大局”，正是人民政協(xié)長期堅持的基本原則?？v觀政協(xié)界別變遷歷程，其設(shè)置與調(diào)整無不體現(xiàn)這一精神。

土地改革完成后，中國共產(chǎn)黨的中心任務(wù)是進行社會主義改造。合作化道路是改造個體經(jīng)濟的必然選擇，因此大力發(fā)展合作社成為共產(chǎn)黨實施“三大改造”的重要工作。新增合作社界別恰好反映了中國共產(chǎn)黨推進改造的客觀形勢。十一屆三中全會后，中國共產(chǎn)黨調(diào)整對臺政策，由原來的武力解放、和平解放改為“和平統(tǒng)一、一國兩制”。與黨的統(tǒng)戰(zhàn)政策相適應(yīng)，1983年第六屆全國政協(xié)增加了 “中華全國臺灣同胞聯(lián)誼會”和“港澳同胞”兩個界別。黨的十四大確立了建立社會主義市場經(jīng)濟體制，推進了市場經(jīng)濟的迅速發(fā)展。1993年全國政協(xié)緊隨其后，適時地增加經(jīng)濟界別，以呼應(yīng)中國共產(chǎn)黨發(fā)展市場經(jīng)濟帶來的重大變化。2002年黨的十六大提出了堅持效率優(yōu)先、兼顧公平，初次分配注重效率，再分配注重公平的重大政策，強調(diào)“建立健全同經(jīng)濟發(fā)展水平相適應(yīng)的社會保障體系”，次年第十屆全國政協(xié)即將原來的“社會福利界”調(diào)整為“社會福利和社會保障界”，突出了社會保障的重要地位。另外，中國科學(xué)技術(shù)協(xié)會的增設(shè)和文化知識界別委員的不斷增加并占絕對優(yōu)勢，反映出中國共產(chǎn)黨實施科教興國戰(zhàn)略、提高我國軟實力的任務(wù)要求?？傊?，圍繞黨和國家工作中心以優(yōu)化界別結(jié)構(gòu)，是政協(xié)歷史發(fā)展的一種常態(tài)，突出了中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的根本原則，也是我國民主政治建設(shè)的一大特色。

政協(xié)界別發(fā)展演變的特點，昭示了界別建設(shè)的內(nèi)在規(guī)定性，不僅為我們提供了評價界別建設(shè)的重要依據(jù)，而且也為進一步優(yōu)化界別結(jié)構(gòu)、發(fā)揮界別作用提供了應(yīng)該遵循的基本原則。

三、當(dāng)前政協(xié)界別工作存在的突出問題

經(jīng)過60多年的不斷改革，政協(xié)界別工作取得了很大成績，這是不爭的事實。但是，隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，界別工作中的問題也日漸突出，嚴重影響了界別作用的發(fā)揮，也制約著人民政協(xié)事業(yè)的發(fā)展。

(一)與時俱進——政協(xié)界別設(shè)置需要適當(dāng)調(diào)整

新世紀以來，隨著我國經(jīng)濟體制改革的不斷深入，利益格局深刻調(diào)整，社會結(jié)構(gòu)深層變動，思想觀念深刻變化，人民群眾的利益訴求日益復(fù)雜。然而，自第八屆全國政協(xié)設(shè)置34個界別以來，政協(xié)界別基本上沒有實質(zhì)性變動，明顯地滯后于發(fā)展著的實際需要。這突出地表現(xiàn)在以下幾個方面：

第一，政協(xié)界別的代表性不足。大量的新興社會階層并沒有及時地被界別所吸納。如，一些新興的社會從業(yè)人員：金融界人士、法律界人士、中介機構(gòu)的從業(yè)人員等，在經(jīng)濟社會中的影響力越來越大，成為一支不可忽視的利益群體。在政協(xié)中并沒有設(shè)置相應(yīng)的界別，或者界別中缺乏相應(yīng)的代表，不能夠很好地表達其利益訴求。這無疑會大大降低政協(xié)界別的廣泛代表性。

第二，政協(xié)界別設(shè)置交叉重疊。目前的政協(xié)界別設(shè)置存在著比較嚴重的交叉重疊現(xiàn)象。如黨派界別與職業(yè)界別之間的交叉現(xiàn)象，民建的成員多為經(jīng)濟界人士，民盟、民進的成員多為教育界人士，農(nóng)工民主黨的成員多為醫(yī)藥衛(wèi)生界人士，但人民政協(xié)在界別設(shè)置中又專門設(shè)置了經(jīng)濟界、教育界、醫(yī)藥衛(wèi)生界，這就使得這三個行業(yè)擁有的委員比例明顯偏高。再如，團體界別之間以及團體界別與職業(yè)界別之間的交叉現(xiàn)象。共青團界和青聯(lián)界、科協(xié)界和科技界、工商聯(lián)界與經(jīng)濟界等就有著十分明顯的包含與被包含的關(guān)系。界別設(shè)置的這種交叉重疊現(xiàn)象很容易造成政協(xié)內(nèi)部委員間數(shù)量的比例嚴重失衡。

第三，界別委員的構(gòu)成不盡合理。一方面，來自各單位、各個行業(yè)中的領(lǐng)導(dǎo)職位的委員占了較大的比重，存在“既當(dāng)運動員又當(dāng)裁判員”的現(xiàn)象；另一方面，學(xué)術(shù)性方面的人才較多，例如大學(xué)及科研機構(gòu)的教授、研究人員數(shù)量很多。在政協(xié)委員中較少有從事基層一線工作的普通勞動者，例如農(nóng)業(yè)界的委員中缺少真正的農(nóng)民，教育界少見身為中小學(xué)教師的委員，工會界別中真正出身于生產(chǎn)一線的工人也是寥寥無幾等等。

(二)聚攏效應(yīng)——政協(xié)界別凝聚力需要不斷增強

各級政協(xié)專門以界別作為平臺開展活動的頻度偏低，常常是臨近政協(xié)開會時才按照界別小組來進行小組討論和開展活動。由于時間倉促，往往難以很好地集中各個界別群眾的、具有代表性的意見和建議，從而使界別活動容易流于形式。各界別的委員在參加會議、參與視察調(diào)研、反映社情民意等活動中，“多以個人名義出現(xiàn)，缺少整體的身份意識”[4]，不能形成一種政協(xié)界別工作應(yīng)有的“聚攏效應(yīng)”。

較為常見的是，界別工作的開展往往依靠召集人的個人能力與精力，而不是依靠規(guī)范化的規(guī)章制度。如果政協(xié)委員個人的社會影響力較大，會議就有可能開得比較成功。這種僅僅依靠政協(xié)委員的個人魅力來召集人員開會的方式，沒有真正地發(fā)揮出界別的整體優(yōu)勢。另外，界別中還缺乏評比考核機制。雖然各界別劃分成了若干個小組，但是，并沒有對這些小組進行量化評比，也沒有制定相應(yīng)的獎懲制度，不能充分地調(diào)動各個界別委員工作的整體積極性、主動性和創(chuàng)造性，由此也影響到以界別突出人才為核心的政協(xié)“聚攏效應(yīng)”的產(chǎn)生。

(三)多維輻射——政協(xié)界別影響力需要繼續(xù)擴大

我國政協(xié)組織中的界別活動多以專委會為主要形式，但往往在同一個專委會有來自不同界別的委員，結(jié)果本應(yīng)由各個界別來表達的本界別群眾利益訴求卻演變成了由專委會代替行使，淡化了界別的作用。而且，在委員履行職責(zé)的過程之中，缺少界別應(yīng)有的聲音，大多表現(xiàn)為委員個人行為。如在政協(xié)提案中，以界別名義提交的提案很少，絕大多數(shù)都是個人提案。據(jù)統(tǒng)計，全國政協(xié)十二屆四次會議審查立案4248件，其中包括民主黨派、工商聯(lián)、人民團體、界別和小組、專委會在內(nèi)的集體提案共389件，只占立案提案總數(shù)的9.2%。[5]雖與前三次會議集體提案分別為7%、7.7%和9%相比在不斷提高，但并未從根本上改變90%以上都是委員提案的狀況。此外，各界別的政協(xié)委員大多是經(jīng)過相關(guān)部門協(xié)商產(chǎn)生，沒有經(jīng)過各界別群眾的充分醞釀，使得委員的界別群眾代表性不夠，難以真正做到服務(wù)于本界別的群眾，甚至有的界別的政協(xié)委員根本就沒有提過代表自身界別利益和訴求的相關(guān)提案，也難以得到界別群眾的認同。這樣，就必然影響到政協(xié)界別影響力輻射的范圍、層次和維度，其潛能也就不能得到更為充分的釋放。

(四)豐富載體——政協(xié)界別工作活力需要切實加強

當(dāng)前我國正處在改革的攻堅期，社會矛盾凸顯，尤其要重視政協(xié)界別這一重要平臺，運用多種載體，有效開展形式多樣的界別活動，促進各界群眾具體利益的有序表達，增強與黨政部門的聯(lián)系與溝通，充分發(fā)揮政協(xié)發(fā)現(xiàn)問題、化解矛盾、穩(wěn)定人心、凝聚力量的積極作用。

界別工作載體直接關(guān)聯(lián)界別工作的活力，界別工作載體存在的問題主要體現(xiàn)在以下三個方面：一是傳統(tǒng)載體吸引力不足。傳統(tǒng)界別工作載體比較注重規(guī)范化、程序化，不能很好的體現(xiàn)出界別組織的靈活性、創(chuàng)新性；有的界別協(xié)商議題理論性太強，難以體現(xiàn)出界別工作的針對性。二是現(xiàn)有的載體不能很好地凸顯出界別的特征。隨著時代的發(fā)展，新興媒體不斷涌現(xiàn)，已有的載體不能滿足現(xiàn)實工作的需要。目前參政議政主要有開展調(diào)查研究、協(xié)商討論、提交調(diào)研報告、提案、建議案、反映社情民意等形式，而這些形式?jīng)]有很好地體現(xiàn)出界別工作應(yīng)有的特征。雖然相當(dāng)一部分協(xié)商議政活動是以界別形式開展的，但是在實際工作中，普遍存在政協(xié)委員代替界別、專委會代替界別的現(xiàn)象。三是創(chuàng)新性載體不多。各級政協(xié)一直在努力開展一些具有地方特色、能產(chǎn)生較大社會影響力的界別活動，也取得了一些成效，然而真正富有創(chuàng)新性、吸引力和影響力的載體的確還很有限，有待繼續(xù)探索。

[1]本書編寫組.政協(xié)章程和政協(xié)章程修正案學(xué)習(xí)讀本[M].北京：人民出版社,2004.

[2]高秉雄，張江濤.人民政協(xié)界別：變遷與改革[J].社會主義研究，2009,(06).

[3]習(xí)近平.在慶祝中國人民政治協(xié)商會議成立65周年大會上的講話[N].人民日報，2014-09-22.

[4]石紹斌.人民政協(xié)界別性歷史變遷的反思[J].社會主義研究，2012,(06).

[5]新華社.關(guān)于政協(xié)十二屆四次會議提案審查情況的報告[EB/OL].http://www.whb.cn/2016qglhwzxw/52067.htm，2016-03-15.

責(zé)任編輯：賀俊春

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A

1671-2803(2016)06-0024-05

2016-11-14

1.周青山(1962—)，男，湖北仙桃人，湖北師范大學(xué)馬克思主義學(xué)院院長、教授，政協(xié)理論研究中心主任；2.俞玲(1970—)，女，江蘇南通人，湖北師范大學(xué)馬克思主義學(xué)院、政協(xié)理論研究中心副教授。