文/盧敬春

簡(jiǎn)政放權(quán)亟須解決的法律問(wèn)題
——專訪中國(guó)行政法學(xué)研究會(huì)名譽(yù)會(huì)長(zhǎng)、中國(guó)政法大學(xué)終身教授 應(yīng)松年

文/盧敬春

“以敬民之心，行簡(jiǎn)政之道?！?016年“兩會(huì)”期間，國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)提到的這句話成為諸多媒體醒目的標(biāo)題。有專家認(rèn)為，“以敬民之心，行簡(jiǎn)政之道”已成為本屆政府的施政要義。這句話的核心在于，推動(dòng)簡(jiǎn)政放權(quán)，使人民有更平等機(jī)會(huì)、更大創(chuàng)造空間。對(duì)于2016年的具體工作來(lái)說(shuō)，主要有兩點(diǎn)：一是大力削減行政審批事項(xiàng)；二是全面公布地方政府權(quán)力和責(zé)任清單，在部分地區(qū)試行市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單制度。

簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合一直是本屆政府改革的重頭戲。目前，本屆政府的簡(jiǎn)政放權(quán)仍“在路上”。然而，“簡(jiǎn)政”和“放權(quán)”改革，既是深化行政體制改革的“深水區(qū)”，也是碰觸既得利益者的“禁區(qū)”。在依法治國(guó)建設(shè)法治政府的大背景下，我們不能單靠政府部門改革的主動(dòng)、自覺(jué)，更需要強(qiáng)化相關(guān)改革的法治保障和剛性約束，以法治思維和法治方式去推動(dòng)政府的簡(jiǎn)權(quán)放權(quán)。那么，如何以法治思維推動(dòng)政府放權(quán)？行政許可行政審批以及權(quán)力清單的來(lái)源是什么？我國(guó)組織法不完善造成了哪些問(wèn)題？下一步我國(guó)該如何完善組織法？針對(duì)這些問(wèn)題，《中國(guó)法治文化》編輯部訪談了中國(guó)法學(xué)會(huì)行政法學(xué)研究會(huì)名譽(yù)會(huì)長(zhǎng)、中國(guó)政法大學(xué)終身教授應(yīng)松年。

《中國(guó)法治文化》：請(qǐng)您談?wù)労?jiǎn)政放權(quán)與我國(guó)法治政府建設(shè)的關(guān)系。

應(yīng)松年：法治政府的任務(wù)是明確的，要求在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，保護(hù)公民的權(quán)利，防止侵害，促進(jìn)發(fā)展。簡(jiǎn)政放權(quán)是政府的任務(wù)，法治政府要依法完成職責(zé)。

2015年李克強(qiáng)總理力推的一件事就是簡(jiǎn)政放權(quán)，在作政府工作報(bào)告時(shí)他提出“大道至簡(jiǎn)，有權(quán)不可任性”，引起大家的共鳴。在這方面2016年又有了新提法，3月5日，李克強(qiáng)總理在作政府工作報(bào)告時(shí)提出，大力推行“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”，實(shí)現(xiàn)部門間數(shù)據(jù)共享，讓居民和企業(yè)少跑腿、好辦事、不添堵。簡(jiǎn)除煩苛，禁察非法，使人民群眾有更平等的機(jī)會(huì)和更大的創(chuàng)造空間。

這句話是李克強(qiáng)總理親自加上去的?！昂?jiǎn)除煩苛，禁察非法”源自《后漢書》。意思是，要去掉影響老百姓辦事的那些煩瑣的規(guī)章制度；特別是，政府官員不要輕易去擾民。

從目前的情況來(lái)看，政府的權(quán)限有些是多余的、有些是擾民的，還有一些影響了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行，在法治政府建設(shè)過(guò)程中，需要減掉。

對(duì)于已經(jīng)實(shí)施的權(quán)力，不管是行政許可審批，還是權(quán)力清單，都需要作進(jìn)一步檢查梳理，重新作一個(gè)審視。比如，一個(gè)機(jī)構(gòu)應(yīng)該有多少權(quán)力，現(xiàn)在行使的權(quán)限有法律依據(jù)嗎？是否符合法律、行政法規(guī)的規(guī)定？權(quán)力清單中有沒(méi)有規(guī)章規(guī)定的權(quán)限？部門和地方政府制定的一些規(guī)章必須要有法律依據(jù)，否則就不得設(shè)定減損公民、法人和其他組織的權(quán)利，增加公民義務(wù)。對(duì)行政許可審批制度做一個(gè)什么樣的全面審查？在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，做什么事要經(jīng)過(guò)政府同意，哪些是不需要的？是不是把應(yīng)該減的都減完了？或者是否應(yīng)該建立新的審批制度？現(xiàn)在行政審批已經(jīng)減少了很多事項(xiàng)，但總的來(lái)說(shuō)“減”仍然是今后的趨勢(shì)。

《中國(guó)法治文化》：行政許可行政審批和權(quán)力清單的來(lái)源，或者說(shuō)依據(jù)是什么？

應(yīng)松年：無(wú)論是行政審批還是權(quán)力清單，最終的根子都是組織法。組織法最主要的作用之一，就是實(shí)現(xiàn)職權(quán)法定原則。組織法確定國(guó)家機(jī)關(guān)成立的緣由、權(quán)力來(lái)源、法定權(quán)限，進(jìn)而規(guī)定該國(guó)家機(jī)關(guān)的機(jī)構(gòu)設(shè)置與人員配備。簡(jiǎn)單說(shuō)，部門有哪些權(quán)力，其依據(jù)應(yīng)該是部門組織法的設(shè)定，以及根據(jù)組織法的設(shè)定再由單行法律具體規(guī)定的清單，這是權(quán)力行使是否合法的依據(jù)。當(dāng)然，在此基礎(chǔ)上，還有是否合理、適當(dāng)?shù)膯?wèn)題。可以說(shuō)，完善組織法是實(shí)現(xiàn)簡(jiǎn)政放權(quán)的根本。

新中國(guó)最早的組織法是《中央人民政府組織法》（1949 年9 月27 日中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議第一屆全體會(huì)議通過(guò)），其中第三章政務(wù)院，是專門規(guī)定最高行政機(jī)關(guān)——政務(wù)院的組成、職責(zé)權(quán)限、機(jī)構(gòu)設(shè)置（并一一列舉）和活動(dòng)原則的行政機(jī)關(guān)組織法規(guī)范。由于體制的改變，原在《中央人民政府組織法》中規(guī)定的政務(wù)院組織，現(xiàn)需單獨(dú)制定《國(guó)務(wù)院組織法》。1954 年，根據(jù)《憲法》，通過(guò)了《國(guó)務(wù)院組織法》與《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民委員會(huì)組織法》。此后，《國(guó)務(wù)院組織法》和《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民委員會(huì)組織法》曾作過(guò)幾次修改。

在《國(guó)務(wù)院組織法》修改過(guò)以后，到現(xiàn)在已經(jīng)經(jīng)歷了幾次機(jī)構(gòu)改革，但是《國(guó)務(wù)院組織法》卻沒(méi)有相應(yīng)的變動(dòng)，修改落后于現(xiàn)實(shí)。部門的職責(zé)權(quán)限、機(jī)構(gòu)設(shè)置、編制，都要有法定的方式規(guī)定下來(lái)。

黨的十七大、十八大以及十八屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》）都強(qiáng)調(diào)，完善組織法制和程序規(guī)則?！稕Q定》指出，“完善國(guó)家機(jī)構(gòu)組織法”，“任何組織和個(gè)人都必須尊重憲法法律權(quán)威……都必須依照憲法法律行使權(quán)力或權(quán)利、履行職責(zé)或義務(wù)”。

《中國(guó)法治文化》：目前來(lái)看，我國(guó)組織法不完善造成了哪些問(wèn)題？

應(yīng)松年：我國(guó)基本還沒(méi)有部門組織法，目前中央部委的職權(quán)，是由國(guó)務(wù)院制定的“三定”規(guī)定授予。

“三定”規(guī)定是中央機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)辦公室（簡(jiǎn)稱中央編辦）為深化行政管理體制改革而對(duì)國(guó)務(wù)院所屬各部門的主要職責(zé)、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制等所作規(guī)定的簡(jiǎn)稱。該規(guī)定是國(guó)務(wù)院規(guī)范性的基礎(chǔ)，是各職能部門履行職責(zé)的重要依據(jù)?！叭ā敝饕付ú块T職責(zé)、定內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、定人員編制。職權(quán)是“三定”規(guī)定的主要內(nèi)容之一。而中央各部門的職權(quán)的設(shè)定，又受到很多因素的影響。

一是部門設(shè)置的影響。我國(guó)中央政府各部門設(shè)置，改革開放前是從蘇聯(lián)學(xué)來(lái)的一事一部模式。能源，有煤炭、石油、水利等，各成一部；交通，有航空、水路、公路、鐵路等，也各成一部，或者說(shuō)實(shí)際上是一事數(shù)部。這樣，職權(quán)就非常分散且交叉或重復(fù)。改革開放后，不斷變革，所謂大部制就是把一事數(shù)部合并為一部。但大部制改革尚未完成。比如，在機(jī)構(gòu)設(shè)置方面，國(guó)務(wù)院應(yīng)該有多少部門？各個(gè)部委應(yīng)該有多少個(gè)司局？部里頭有幾十個(gè)司局，是不是多了？司局長(zhǎng)多少，有沒(méi)有相對(duì)的控制？司局下應(yīng)該設(shè)有多少處？常見的，有的部里司局非常多，有的司局處很少，有的沒(méi)有處；有時(shí)出現(xiàn)了一個(gè)處里三個(gè)處長(zhǎng)一個(gè)兵，這說(shuō)明處劃分得太小了。組織法應(yīng)該有規(guī)定。

二是職權(quán)設(shè)置尚未跟上經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的要求，也就是上層建筑不能完全適應(yīng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的要求。最重要的是不能適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和要求，有些部門還在行使阻礙市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的權(quán)力。此外，已合并的部門在職權(quán)上有時(shí)也是各行其是。一件事情由幾個(gè)部門管理的情況也還沒(méi)有完全解決。職權(quán)分散、交叉、重復(fù)的現(xiàn)象仍然存在。

三是職權(quán)設(shè)置沒(méi)有適應(yīng)建立國(guó)家治理體系的要求，缺乏社會(huì)協(xié)同和公眾參與，行政機(jī)關(guān)什么都管。社會(huì)組織、行業(yè)組織、中介機(jī)構(gòu)等大都是行政機(jī)關(guān)的一部分或是變相的一部分，沒(méi)有行使自律的權(quán)力。

四是將許多不該管、管不好的事情，把公民、法人或其他組織自己可以決定的事情也都納入管理范圍。

就我國(guó)的體制特點(diǎn)而言，組織法關(guān)于職權(quán)的設(shè)定，重點(diǎn)是在中央各部門的職權(quán)。地方各級(jí)政府可能略有不同，但還是以中央各部門的職權(quán)為根據(jù)和基礎(chǔ)。各級(jí)政府、各個(gè)部門都應(yīng)該有組織法，但目前我國(guó)在這方面還沒(méi)有建立起來(lái)。關(guān)于地方各級(jí)政府組織法，1949 年曾制定了大區(qū)、省、市、縣、區(qū)、鄉(xiāng)等組織通則，1954年合并統(tǒng)一為《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民委員會(huì)組織法》。經(jīng)幾次修改，沿用至今。將各個(gè)不同層級(jí)的政府組織合并在半個(gè)法律中規(guī)范，雖然簡(jiǎn)潔，但肯定非常原則，線條很粗。該法關(guān)于地方各級(jí)政府的職權(quán)規(guī)定都相當(dāng)簡(jiǎn)略，且沒(méi)有各層級(jí)政府職權(quán)的區(qū)分。法律的生命在于實(shí)施，要實(shí)施，就必須規(guī)定明確，過(guò)于原則的規(guī)范，甚至很多方面都沒(méi)有規(guī)定，自由裁量權(quán)過(guò)大，就很難起到規(guī)范政府組織和行為的作用。

《中國(guó)法治文化》：您認(rèn)為，下一步我國(guó)該如何完善組織法？

應(yīng)松年：要有一個(gè)共同的組織法，規(guī)定共同性的問(wèn)題。在有了國(guó)務(wù)院組織法后，還需要有國(guó)務(wù)院所屬各行政機(jī)構(gòu)的組織法，因?yàn)閲?guó)務(wù)院所屬各行政機(jī)構(gòu)很多，對(duì)內(nèi)，代表國(guó)務(wù)院在全國(guó)對(duì)某一領(lǐng)域的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化事務(wù)進(jìn)行管理；對(duì)外，代表國(guó)家行使行政權(quán)力。因此，必須通過(guò)法律授予權(quán)力，職權(quán)法定。這是國(guó)務(wù)院行政機(jī)構(gòu)得以成立并行使權(quán)力的法律基礎(chǔ)。

另外，還要有地方政府組織法，即省政府、市政府、縣政府、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府組織法?，F(xiàn)在省一級(jí)政府沒(méi)有問(wèn)題，直轄市和省屬于同一個(gè)級(jí)別，但很顯然，直轄市和省完全不一樣。省下有市、縣、鄉(xiāng)，直轄市的設(shè)置就不一樣了。比如，北京市下設(shè)區(qū)，區(qū)下就沒(méi)有了，區(qū)相當(dāng)于地市級(jí)，這樣很多事情都?jí)旱搅私值擂k事處。街道辦事處是一個(gè)派出機(jī)構(gòu)，很難承擔(dān)這樣的任務(wù)，這也涉及到憲法問(wèn)題。如果有直轄市、省級(jí)政府組織法，就能說(shuō)清不同的機(jī)制。

省級(jí)政府下設(shè)機(jī)構(gòu)也有問(wèn)題，省下是市，市下有的有區(qū)，有的沒(méi)有區(qū)，設(shè)區(qū)的市有立法權(quán)。還有縣的問(wèn)題，以后試行“省縣直管”，縣和市之間的區(qū)別是什么？縣和市是兩級(jí)還是一級(jí)？也需要說(shuō)清楚。

還有一個(gè)重要的問(wèn)題是，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，中央和地方政府事權(quán)的劃分也發(fā)生了變化，中央和地方之間的關(guān)系是什么樣的？哪些是中央，哪些是地方的權(quán)限？哪些是共有的權(quán)限？地方管的，中央該如何管理，如何盡到監(jiān)督職責(zé)？應(yīng)該有一部中央和地方關(guān)系法。

此外，單行法律法規(guī)在規(guī)定部門的具體職權(quán)時(shí)，不同層級(jí)的法律規(guī)范在作出規(guī)定時(shí)是否有區(qū)別、有限制，是否具有同樣的效力？我國(guó)已制定了《立法法》，對(duì)此已作了規(guī)定，但還須進(jìn)一步細(xì)化。非法律規(guī)范的其他規(guī)范性文件，在實(shí)踐中起的作用很大，但缺乏具體規(guī)范。這是在規(guī)范政府職權(quán)方面要解決的也是目前現(xiàn)實(shí)存在的重大問(wèn)題之一。

各級(jí)政府、各個(gè)部門都應(yīng)有組織法，對(duì)于各個(gè)部委的建制、權(quán)限和職責(zé)，組織法都要寫清楚。權(quán)力清單，是各部門、各級(jí)政府按照不同層級(jí)法規(guī)范關(guān)于其職權(quán)列舉出來(lái)的可以行使的權(quán)力。用組織法審查權(quán)力清單的合法性，一方面審查權(quán)力清單是不是有根據(jù)；另一方面也可以檢查組織法是否存在缺陷，涉及到具體問(wèn)題要通過(guò)單行的法律法規(guī)來(lái)檢查。規(guī)章規(guī)定的，要用立法法的要求來(lái)審查。

簡(jiǎn)政放權(quán)首先涉及的是組織法關(guān)于職權(quán)的設(shè)定，而職權(quán)設(shè)定又與機(jī)構(gòu)設(shè)置相連。這一改革的影響就很大。建議從調(diào)查研究著手，根據(jù)實(shí)際情況，確定基本原則和改革進(jìn)程。

《中國(guó)法治文化》：下一步，我國(guó)該如何以法治思維深入推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)？

應(yīng)松年：法治思維就是將法治的諸種要求運(yùn)用于認(rèn)識(shí)、分析、處理問(wèn)題的思維方式，是一種以法律規(guī)范為基準(zhǔn)的邏輯化的理性思考方式。簡(jiǎn)言之，就是要有法律意識(shí)，做事前首先要想這事有法律依據(jù)嗎？合法嗎？進(jìn)行中要時(shí)刻注意是否合法，重大問(wèn)題做完后還要按法律要求作評(píng)估。當(dāng)然，有時(shí)候領(lǐng)導(dǎo)干部可能對(duì)具體的法的規(guī)定不一定非常清楚，自己確定不了的，可以咨詢法制辦、法律顧問(wèn)等專業(yè)人員。相關(guān)部門做任何事都應(yīng)該有這樣的意識(shí)，就像遵守交通規(guī)則一樣，不能違反。同時(shí)，還要進(jìn)一步考慮這樣規(guī)定合適嗎？即要研究不僅要合法，而且還要合理，要在每件事情中貫徹公平正義原則。