中共中央國務(wù)院《關(guān)于劃定并嚴守生態(tài)保護紅線的若干意見》

生態(tài)空間是指具有自然屬性、以提供生態(tài)服務(wù)或生態(tài)產(chǎn)品為主體功能的國土空間，包括森林、草原、濕地、河流、湖泊、灘涂、岸線、海洋、荒地、荒漠、戈壁、冰川、高山凍原、無居民海島等。生態(tài)保護紅線是指在生態(tài)空間范圍內(nèi)具有特殊重要生態(tài)功能、必須強制性嚴格保護的區(qū)域，是保障和維護國家生態(tài)安全的底線和生命線，通常包括具有重要水源涵養(yǎng)、生物多樣性維護、水土保持、防風(fēng)固沙、海岸生態(tài)穩(wěn)定等功能的生態(tài)功能重要區(qū)域，以及水土流失、土地沙化、石漠化、鹽漬化等生態(tài)環(huán)境敏感脆弱區(qū)域。黨中央、國務(wù)院高度重視生態(tài)環(huán)境保護，作出一系列重大決策部署，推動生態(tài)環(huán)境保護工作取得明顯進展。但是，我國生態(tài)環(huán)境總體仍比較脆弱，生態(tài)安全形勢十分嚴峻。劃定并嚴守生態(tài)保護紅線，是貫徹落實主體功能區(qū)制度、實施生態(tài)空間用途管制的重要舉措，是提高生態(tài)產(chǎn)品供給能力和生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能、構(gòu)建國家生態(tài)安全格局的有效手段，是健全生態(tài)文明制度體系、推動綠色發(fā)展的有力保障?，F(xiàn)就劃定并嚴守生態(tài)保護紅線提出以下意見。

一、總體要求

(一)指導(dǎo)思想。全面貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中、五中、六中全會精神，深入貫徹習(xí)近平總書記系列重要講話精神和治國理政新理念新思想新戰(zhàn)略，緊緊圍繞統(tǒng)籌推進“五位一體”總體布局和協(xié)調(diào)推進“四個全面”戰(zhàn)略布局，牢固樹立新發(fā)展理念，認真落實黨中央、國務(wù)院決策部署，以改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量為核心，以保障和維護生態(tài)功能為主線，按照山水林田湖系統(tǒng)保護的要求，劃定并嚴守生態(tài)保護紅線，實現(xiàn)一條紅線管控重要生態(tài)空間，確保生態(tài)功能不降低、面積不減少、性質(zhì)不改變，維護國家生態(tài)安全，促進經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展。

(二)基本原則。①科學(xué)劃定，切實落地。落實環(huán)境保護法等相關(guān)法律法規(guī)，統(tǒng)籌考慮自然生態(tài)整體性和系統(tǒng)性，開展科學(xué)評估，按生態(tài)功能重要性、生態(tài)環(huán)境敏感性與脆弱性劃定生態(tài)保護紅線，并落實到國土空間，系統(tǒng)構(gòu)建國家生態(tài)安全格局。②堅守底線，嚴格保護。牢固樹立底線意識，將生態(tài)保護紅線作為編制空間規(guī)劃的基礎(chǔ)。強化用途管制，嚴禁任意改變用途，杜絕不合理開發(fā)建設(shè)活動對生態(tài)保護紅線的破壞。③部門協(xié)調(diào)，上下聯(lián)動。加強部門間溝通協(xié)調(diào)，國家層面做好頂層設(shè)計，出臺技術(shù)規(guī)范和政策措施，地方黨委和政府落實劃定并嚴守生態(tài)保護紅線的主體責(zé)任，上下聯(lián)動、形成合力，確保劃得實、守得住。

(三)總體目標。2017年年底前，京津冀區(qū)域、長江經(jīng)濟帶沿線各省(直轄市)劃定生態(tài)保護紅線；2018年年底前，其他省(自治區(qū)、直轄市)劃定生態(tài)保護紅線；2020年年底前，全面完成全國生態(tài)保護紅線劃定，勘界定標，基本建立生態(tài)保護紅線制度，國土生態(tài)空間得到優(yōu)化和有效保護，生態(tài)功能保持穩(wěn)定，國家生態(tài)安全格局更加完善。到2030年，生態(tài)保護紅線布局進一步優(yōu)化，生態(tài)保護紅線制度有效實施，生態(tài)功能顯著提升，國家生態(tài)安全得到全面保障。

二、劃定生態(tài)保護紅線

依托“兩屏三帶”為主體的陸地生態(tài)安全格局和“一帶一鏈多點”的海洋生態(tài)安全格局，采取國家指導(dǎo)、地方組織，自上而下和自下而上相結(jié)合，科學(xué)劃定生態(tài)保護紅線。

(四)明確劃定范圍。環(huán)境保護部、國家發(fā)展改革委會同有關(guān)部門，于2017年6月底前制定并發(fā)布生態(tài)保護紅線劃定技術(shù)規(guī)范，明確水源涵養(yǎng)、生物多樣性維護、水土保持、防風(fēng)固沙等生態(tài)功能重要區(qū)域，以及水土流失、土地沙化、石漠化、鹽漬化等生態(tài)環(huán)境敏感脆弱區(qū)域的評價方法，識別生態(tài)功能重要區(qū)域和生態(tài)環(huán)境敏感脆弱區(qū)域的空間分布。將上述兩類區(qū)域進行空間疊加，劃入生態(tài)保護紅線，涵蓋所有國家級、省級禁止開發(fā)區(qū)域，以及有必要嚴格保護的其他各類保護地等。

(五)落實生態(tài)保護紅線邊界。按照保護需要和開發(fā)利用現(xiàn)狀，主要結(jié)合以下幾類界線將生態(tài)保護紅線邊界落地：自然邊界，主要是依據(jù)地形地貌或生態(tài)系統(tǒng)完整性確定的邊界，如林線、雪線、流域分界線，以及生態(tài)系統(tǒng)分布界線等；自然保護區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)等各類保護地邊界；江河、湖庫，以及海岸等向陸域(或向海)延伸一定距離的邊界；全國土地調(diào)查、地理國情普查等明確的地塊邊界。將生態(tài)保護紅線落實到地塊，明確生態(tài)系統(tǒng)類型、主要生態(tài)功能，通過自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記明確用地性質(zhì)與土地權(quán)屬，形成生態(tài)保護紅線全國“一張圖”。在勘界基礎(chǔ)上設(shè)立統(tǒng)一規(guī)范的標識標牌，確保生態(tài)保護紅線落地準確、邊界清晰。

(六)有序推進劃定工作。環(huán)境保護部、國家發(fā)展改革委會同有關(guān)部門提出各省(自治區(qū)、直轄市)生態(tài)保護紅線空間格局和分布意見，做好跨省域的銜接與協(xié)調(diào)，指導(dǎo)各地劃定生態(tài)保護紅線；明確生態(tài)保護紅線可保護的濕地、草原、森林等生態(tài)系統(tǒng)數(shù)量，并與生態(tài)安全預(yù)警監(jiān)測體系做好銜接。各省(自治區(qū)、直轄市)要按照相關(guān)要求，建立劃定生態(tài)保護紅線責(zé)任制和協(xié)調(diào)機制，明確責(zé)任部門，組織專門力量，制定工作方案，全面論證、廣泛征求意見，有序推進劃定工作，形成生態(tài)保護紅線。環(huán)境保護部、國家發(fā)展改革委會同有關(guān)部門組織對各省(自治區(qū)、直轄市)生態(tài)保護紅線進行技術(shù)審核并提出意見，報國務(wù)院批準后由各省(自治區(qū)、直轄市)政府發(fā)布實施。在各省(自治區(qū)、直轄市)生態(tài)保護紅線基礎(chǔ)上，環(huán)境保護部、國家發(fā)展改革委會同有關(guān)部門進行銜接、匯總，形成全國生態(tài)保護紅線，并向社會發(fā)布。鑒于海洋國土空間的特殊性，國家海洋局根據(jù)本意見制定相關(guān)技術(shù)規(guī)范，組織劃定并審核海洋國土空間的生態(tài)保護紅線，納入全國生態(tài)保護紅線。

三、嚴守生態(tài)保護紅線

落實地方各級黨委和政府主體責(zé)任，強化生態(tài)保護紅線剛性約束，形成一整套生態(tài)保護紅線管控和激勵措施。

(七)明確屬地管理責(zé)任。地方各級黨委和政府是嚴守生態(tài)保護紅線的責(zé)任主體，要將生態(tài)保護紅線作為相關(guān)綜合決策的重要依據(jù)和前提條件，履行好保護責(zé)任。各有關(guān)部門要按照職責(zé)分工，加強監(jiān)督管理，做好指導(dǎo)協(xié)調(diào)、日常巡護和執(zhí)法監(jiān)督，共守生態(tài)保護紅線。建立目標責(zé)任制，把保護目標、任務(wù)和要求層層分解，落到實處。創(chuàng)新激勵約束機制，對生態(tài)保護紅線保護成效突出的單位和個人予以獎勵；對造成破壞的，依法依規(guī)予以嚴肅處理。根據(jù)需要設(shè)置生態(tài)保護紅線管護崗位，提高居民參與生態(tài)保護積極性。

(八)確立生態(tài)保護紅線優(yōu)先地位。生態(tài)保護紅線劃定后，相關(guān)規(guī)劃要符合生態(tài)保護紅線空間管控要求，不符合的要及時進行調(diào)整。空間規(guī)劃編制要將生態(tài)保護紅線作為重要基礎(chǔ)，發(fā)揮生態(tài)保護紅線對于國土空間開發(fā)的底線作用。

(九)實行嚴格管控。生態(tài)保護紅線原則上按禁止開發(fā)區(qū)域的要求進行管理。嚴禁不符合主體功能定位的各類開發(fā)活動，嚴禁任意改變用途。生態(tài)保護紅線劃定后，只能增加、不能減少，因國家重大基礎(chǔ)設(shè)施、重大民生保障項目建設(shè)等需要調(diào)整的，由省級政府組織論證，提出調(diào)整方案，經(jīng)環(huán)境保護部、國家發(fā)展改革委會同有關(guān)部門提出審核意見后，報國務(wù)院批準。因國家重大戰(zhàn)略資源勘查需要，在不影響主體功能定位的前提下，經(jīng)依法批準后予以安排勘查項目。

(十)加大生態(tài)保護補償力度。財政部會同有關(guān)部門加大對生態(tài)保護紅線的支持力度，加快健全生態(tài)保護補償制度，完善國家重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付政策。推動生態(tài)保護紅線所在地區(qū)和受益地區(qū)探索建立橫向生態(tài)保護補償機制，共同分擔(dān)生態(tài)保護任務(wù)。

(十一)加強生態(tài)保護與修復(fù)。實施生態(tài)保護紅線保護與修復(fù)，作為山水林田湖生態(tài)保護和修復(fù)工程的重要內(nèi)容。以縣級行政區(qū)為基本單元建立生態(tài)保護紅線臺賬系統(tǒng)，制定實施生態(tài)系統(tǒng)保護與修復(fù)方案。優(yōu)先保護良好生態(tài)系統(tǒng)和重要物種棲息地，建立和完善生態(tài)廊道，提高生態(tài)系統(tǒng)完整性和連通性。分區(qū)分類開展受損生態(tài)系統(tǒng)修復(fù)，采取以封禁為主的自然恢復(fù)措施，輔以人工修復(fù)，改善和提升生態(tài)功能。選擇水源涵養(yǎng)和生物多樣性維護為主導(dǎo)生態(tài)功能的生態(tài)保護紅線，開展保護與修復(fù)示范。有條件的地區(qū)，可逐步推進生態(tài)移民，有序推動人口適度集中安置，降低人類活動強度，減小生態(tài)壓力。按照陸海統(tǒng)籌、綜合治理的原則，開展海洋國土空間生態(tài)保護紅線的生態(tài)整治修復(fù)，切實強化生態(tài)保護紅線及周邊區(qū)域污染聯(lián)防聯(lián)治，重點加強生態(tài)保護紅線內(nèi)入海河流綜合整治。

(十二)建立監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)和監(jiān)管平臺。環(huán)境保護部、國家發(fā)展改革委、國土資源部會同有關(guān)部門建設(shè)和完善生態(tài)保護紅線綜合監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)體系，充分發(fā)揮地面生態(tài)系統(tǒng)、環(huán)境、氣象、水文水資源、水土保持、海洋等監(jiān)測站點和衛(wèi)星的生態(tài)監(jiān)測能力，布設(shè)相對固定的生態(tài)保護紅線監(jiān)控點位，及時獲取生態(tài)保護紅線監(jiān)測數(shù)據(jù)。建立國家生態(tài)保護紅線監(jiān)管平臺。依托國務(wù)院有關(guān)部門生態(tài)環(huán)境監(jiān)管平臺和大數(shù)據(jù)，運用云計算、物聯(lián)網(wǎng)等信息化手段，加強監(jiān)測數(shù)據(jù)集成分析和綜合應(yīng)用，強化生態(tài)氣象災(zāi)害監(jiān)測預(yù)警能力建設(shè)，全面掌握生態(tài)系統(tǒng)構(gòu)成、分布與動態(tài)變化，及時評估和預(yù)警生態(tài)風(fēng)險，提高生態(tài)保護紅線管理決策科學(xué)化水平。實時監(jiān)控人類干擾活動，及時發(fā)現(xiàn)破壞生態(tài)保護紅線的行為，對監(jiān)控發(fā)現(xiàn)的問題，通報當(dāng)?shù)卣捎嘘P(guān)部門依據(jù)各自職能組織開展現(xiàn)場核查，依法依規(guī)進行處理。2017年年底前完成國家生態(tài)保護紅線監(jiān)管平臺試運行。各省(自治區(qū)、直轄市)應(yīng)依托國家生態(tài)保護紅線監(jiān)管平臺，加強能力建設(shè)，建立本行政區(qū)監(jiān)管體系，實施分層級監(jiān)管，及時接收和反饋信息，核查和處理違法行為。

(十三)開展定期評價。環(huán)境保護部、國家發(fā)展改革委會同有關(guān)部門建立生態(tài)保護紅線評價機制。從生態(tài)系統(tǒng)格局、質(zhì)量和功能等方面，建立生態(tài)保護紅線生態(tài)功能評價指標體系和方法。定期組織開展評價，及時掌握全國、重點區(qū)域、縣域生態(tài)保護紅線生態(tài)功能狀況及動態(tài)變化，評價結(jié)果作為優(yōu)化生態(tài)保護紅線布局、安排縣域生態(tài)保護補償資金和實行領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究的依據(jù)，并向社會公布。

(十四)強化執(zhí)法監(jiān)督。各級環(huán)境保護部門和有關(guān)部門要按照職責(zé)分工加強生態(tài)保護紅線執(zhí)法監(jiān)督。建立生態(tài)保護紅線常態(tài)化執(zhí)法機制，定期開展執(zhí)法督查，不斷提高執(zhí)法規(guī)范化水平。及時發(fā)現(xiàn)和依法處罰破壞生態(tài)保護紅線的違法行為，切實做到有案必查、違法必究。有關(guān)部門要加強與司法機關(guān)的溝通協(xié)調(diào)，健全行政執(zhí)法與刑事司法聯(lián)動機制。

(十五)建立考核機制。環(huán)境保護部、國家發(fā)展改革委會同有關(guān)部門，根據(jù)評價結(jié)果和目標任務(wù)完成情況，對各省(自治區(qū)、直轄市)黨委和政府開展生態(tài)保護紅線保護成效考核，并將考核結(jié)果納入生態(tài)文明建設(shè)目標評價考核體系，作為黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部綜合評價及責(zé)任追究、離任審計的重要參考。

(十六)嚴格責(zé)任追究。對違反生態(tài)保護紅線管控要求、造成生態(tài)破壞的部門、地方、單位和有關(guān)責(zé)任人員，按照有關(guān)法律法規(guī)和《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法(試行)》等規(guī)定實行責(zé)任追究。對推動生態(tài)保護紅線工作不力的，區(qū)分情節(jié)輕重，予以誡勉、責(zé)令公開道歉、組織處理或黨紀政紀處分，構(gòu)成犯罪的依法追究刑事責(zé)任。對造成生態(tài)環(huán)境和資源嚴重破壞的，要實行終身追責(zé)，責(zé)任人不論是否已調(diào)離、提拔或者退休，都必須嚴格追責(zé)。

四、強化組織保障

(十七)加強組織協(xié)調(diào)。建立由環(huán)境保護部、國家發(fā)展改革委牽頭的生態(tài)保護紅線管理協(xié)調(diào)機制，明確地方和部門責(zé)任。各地要加強組織協(xié)調(diào)，強化監(jiān)督執(zhí)行，形成加快劃定并嚴守生態(tài)保護紅線的工作格局。

(十八)完善政策機制。加快制定有利于提升和保障生態(tài)功能的土地、產(chǎn)業(yè)、投資等配套政策。推動生態(tài)保護紅線有關(guān)立法，各地要因地制宜，出臺相應(yīng)的生態(tài)保護紅線管理地方性法規(guī)。研究市場化、社會化投融資機制，多渠道籌集保護資金，發(fā)揮資金合力。

(十九)促進共同保護。環(huán)境保護部、國家發(fā)展改革委會同有關(guān)部門定期發(fā)布生態(tài)保護紅線監(jiān)控、評價、處罰和考核信息，各地及時準確發(fā)布生態(tài)保護紅線分布、調(diào)整、保護狀況等信息，保障公眾知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。加大政策宣傳力度，發(fā)揮媒體、公益組織和志愿者作用，暢通監(jiān)督舉報渠道。

本意見實施后，其他有關(guān)生態(tài)保護紅線的政策規(guī)定要按照本意見要求進行調(diào)整或廢止。各地要抓緊制定實施方案，明確目標任務(wù)、責(zé)任分工和時間要求，確保各項要求落到實處。

(新華社2017年2月7日公布)