■ 曹艷林

健康中國法制保障探討

■ 曹艷林①

健康中國 健康法制 法制保障

依法治國是中國的根本治國方略，法制是健康中國戰(zhàn)略順利實施的重要保障。目前，國內(nèi)健康相關(guān)的法制建設(shè)還相對滯后。建議加強健康領(lǐng)域基本法立法，加快制定醫(yī)療法，盡快制定健康城市健康村鎮(zhèn)條例和基本醫(yī)療保險條例，為健康中國建設(shè)提供法制保障。

沒有全民健康，就沒有全面小康。國家把人民健康放在優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略地位，加快推進健康中國建設(shè)。2016年全國衛(wèi)生與健康大會明確指出，要把人民健康放在優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略地位，以普及健康生活、優(yōu)化健康服務(wù)、完善健康保障、建設(shè)健康環(huán)境、發(fā)展健康產(chǎn)業(yè)為重點，加快推進健康中國建設(shè)，努力全方位、全周期保障人民健康，為實現(xiàn)“兩個一百年”奮斗目標、實現(xiàn)中華民族偉大復興的中國夢打下堅實健康基礎(chǔ)[1]。依法治國是我國的根本治國方略，是“四個全面”戰(zhàn)略布局的內(nèi)容之一。法律作為國家權(quán)力機關(guān)對社會關(guān)系規(guī)律性的確認，是對行為規(guī)則的抽象，對制度正當性和價值觀的肯定，既能保障“健康中國”戰(zhàn)略實施的正確路線和方向，也為“健康中國”戰(zhàn)略的順利實施保駕護航。2009年新一輪醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革實施以來，我國的衛(wèi)生和健康事業(yè)取得了快速發(fā)展，成績有目共睹，但與衛(wèi)生、健康相關(guān)的法制建設(shè)還相對滯后。

1 我國健康法制建設(shè)現(xiàn)狀與問題

立法是法制建設(shè)的源頭，如果法律規(guī)范體系不完善，依法行政和司法公正就無從談起。目前，我國有《國境衛(wèi)生檢疫法》《傳染病防治法》《藥品管理法》《紅十字會法》《母嬰保健法》《食品安全法》《獻血法》《執(zhí)業(yè)醫(yī)師法》《職業(yè)病防治法》《精神衛(wèi)生法》等10部衛(wèi)生方面的法律；《醫(yī)療機構(gòu)管理條例》《護士條例》《中醫(yī)藥條例》《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急條例》等30多部衛(wèi)生行政法規(guī)；除此之外，《殘疾人保障法》《婦女權(quán)益保障法》《老年人權(quán)益保障法》《未成年人保護法》等對特殊人群的健康權(quán)做出了專門的規(guī)定。健康中國建設(shè)包括普及健康生活、優(yōu)化健康服務(wù)、完善健康保障、建設(shè)健康環(huán)境、發(fā)展健康產(chǎn)業(yè)等5個方面的重點內(nèi)容，涉及健康促進、公共衛(wèi)生、醫(yī)療服務(wù)、醫(yī)療保障、環(huán)境保護、健康相關(guān)產(chǎn)品等方面法律。從我國現(xiàn)有的法律規(guī)范體系來看，這5個方面的法律制度參差不齊，有待進一步完善。

1.1 傳染病防治和突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急處理方面的法律制度較為完善

傳染病防治與突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急處理方面法律制度的完善源于2003年突發(fā)的“非典”事件。由于“非典”事件的影響，2003年我國制定了《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急條例》，從預防與應急準備、報告與信息發(fā)布、應急處理、法律責任等方面就我國政府和社會該如何預防和應對各種可能發(fā)生的傳染病疫情進行了明確的規(guī)定。2004年我國又對《傳染病防治法》進行了修訂，進一步強化了政府在傳染病防治中疾病預防控制、醫(yī)療救治和監(jiān)督管理方面的責任，將地方各級人民政府作為傳染病防治的首要責任人，要求國家建立傳染病監(jiān)測預警制度，增加了醫(yī)療救濟內(nèi)容，醫(yī)院不得拒收傳染病病人，并要求醫(yī)療機構(gòu)應當按照國務(wù)院衛(wèi)生行政部門規(guī)定的傳染病診斷標準和治療要求，采取相應措施，提高傳染病醫(yī)療救治能力，嚴格控制傳染病在醫(yī)療機構(gòu)中的傳播，要求建立疫情報告、通報和公布制度，隱瞞、謊報、緩報者將受懲處，增加了強制治療規(guī)定，對拒絕隔離治療或者隔離期未滿擅自脫離隔離治療的，可以由公安機關(guān)協(xié)助醫(yī)療機構(gòu)采取強制隔離治療措施。這些規(guī)定極大地提高了我國應對傳染病突發(fā)疫情的能力。這些法律、法規(guī)和與之配套的部門規(guī)章和技術(shù)規(guī)范在2008年突發(fā)的汶川大地震中發(fā)揮了重要作用，為實現(xiàn)大災之后無大疫提供了有力支撐，也是墳川大地震沒有發(fā)生重大傳染病疫情和突發(fā)公共衛(wèi)生事件的重要原因[2]。

1.2 健康相關(guān)產(chǎn)品法律制度已經(jīng)得到及時修訂

國家高度重視食品、藥品等健康相關(guān)產(chǎn)品安全工作，2013年組建了食品藥品監(jiān)督管理總局，負責藥品、醫(yī)療器械、化妝品、保健食品和餐飲環(huán)節(jié)食品安全監(jiān)督管理工作。2014、2015年先后對《醫(yī)療器械監(jiān)督管理條例》《藥品管理法》《食品安全法》進行了修訂，將最新的立法理念、監(jiān)管實踐經(jīng)驗納入法律規(guī)范體系中，將為健康相關(guān)產(chǎn)品的健康發(fā)展和科學、合法監(jiān)管打下了基礎(chǔ)。

1.3 醫(yī)療保障法律有待完善

2011年實施的《社會保險法》是我國社會保障方面的基本法，也是我國社會保障事業(yè)的里程碑?！渡鐣ｋU法》規(guī)定了基本養(yǎng)老保險、基本醫(yī)療保險、工傷保險、失業(yè)保險、生育保險5大社會保險。《社會保險法》將基本醫(yī)療保險分為城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險、城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險、新型農(nóng)村合作醫(yī)療3類。對上述3類醫(yī)療保險制度只是簡單地進行了規(guī)定，相關(guān)的權(quán)利義務(wù)規(guī)定不夠詳細，操作性不強。隨著我國城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，大量的農(nóng)村人口轉(zhuǎn)入城鎮(zhèn)工作和生活，如何實現(xiàn)新型農(nóng)村合作醫(yī)療和城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險的統(tǒng)籌或合并，需要醫(yī)療保障立法盡快予以解決。

1.4 健康環(huán)境法律制度有待加強

隨著我國經(jīng)濟社會的發(fā)展，對健康環(huán)境提出了更高要求，1989年頒布實施的《環(huán)境保護法》已不能適應環(huán)境保護的要求。為保護和改善環(huán)境，防治污染和其他公害，保障公眾健康，推進生態(tài)文明建設(shè)，促進經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展，2014年對《環(huán)境保護法》進行了修訂，2015年實施。修訂后的《環(huán)境保護法》被稱為史上最嚴環(huán)境保護方面的法律，但《環(huán)境保護法》的立法目標要實現(xiàn)的生態(tài)保護與健康環(huán)境之間還有較大區(qū)別。健康環(huán)境是在生態(tài)保護的基礎(chǔ)，還要去對城鎮(zhèn)和村鎮(zhèn)進行必要的優(yōu)化和改造，使之更適合人類居住。2016年全國愛國衛(wèi)生運動委員會發(fā)布了《關(guān)于開展健康城市健康村鎮(zhèn)建設(shè)的指導意見》，分別就健康城鎮(zhèn)建設(shè)和健康村鎮(zhèn)建設(shè)提出了5個方面的重點任務(wù)[3]?！吨笇б庖姟纷鳛樾姓?guī)范性文件，強制力有限，有必要制定健康城鎮(zhèn)健康村鎮(zhèn)建設(shè)方面法律或行政法規(guī)，提高健康環(huán)境建設(shè)法律規(guī)范的法律位階，為整合更多政府、社會力量進行健康環(huán)境建設(shè)提供法制保障。

1.5 醫(yī)療服務(wù)方面法律制度亟待完善

醫(yī)療服務(wù)體系建設(shè)是健康中國戰(zhàn)略的核心內(nèi)容之一，主要法律有《執(zhí)業(yè)醫(yī)師法》《醫(yī)療機構(gòu)管理條例》《護士條例》等。其中《醫(yī)療機構(gòu)管理條例》是國務(wù)院1994年頒布實施，《執(zhí)業(yè)醫(yī)師法》于1998年頒布1999年實施。由于我國的醫(yī)務(wù)人員主要是在醫(yī)療機構(gòu)提供醫(yī)療服務(wù)，《醫(yī)療機構(gòu)管理條例》是決定醫(yī)療資源配置和醫(yī)療服務(wù)提供的基本法規(guī)。《條例》制定時還我國還沒明確提出依法治國目標，主要是從管理角度就醫(yī)療機構(gòu)的規(guī)劃布局和設(shè)置審批、登記、執(zhí)業(yè)、監(jiān)管等方面進行規(guī)定。1994年至今，我國已經(jīng)進行了2輪醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革，許多醫(yī)療服務(wù)管理政策已經(jīng)變化，而這期間《醫(yī)療機構(gòu)管理條例》一直沒有進行修訂，無論是在法律位階還是在醫(yī)療機構(gòu)分類管理、政府醫(yī)療責任、區(qū)域醫(yī)療機構(gòu)設(shè)置規(guī)劃、社會資本舉辦醫(yī)療機構(gòu)、醫(yī)療法人制度、醫(yī)療安全保障、醫(yī)療風險分擔等方面都已經(jīng)不能適應社會和醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)的發(fā)展需要。

2 完善健康中國戰(zhàn)略法律制度建議

2.1 盡快制定健康領(lǐng)域基本法

健康中國戰(zhàn)略涉及健康生活、健康服務(wù)、健康保障、健康環(huán)境、健康產(chǎn)業(yè)等方面重點內(nèi)容。這些內(nèi)容之間既有內(nèi)在的一致性，也有各自的特異性，依據(jù)不同的法律法規(guī)由不同的政府部門負責監(jiān)督管理和實施。為了保障健康中國戰(zhàn)略的順利實施，切實保障廣大公民的健康權(quán)益，有必要制定健康領(lǐng)域的基本法，統(tǒng)領(lǐng)整個衛(wèi)生與健康工作。本屆全國人大常委會已將《基本醫(yī)療衛(wèi)生法》列入五年立法規(guī)劃，并將積極推動該法的立法工作。國家衛(wèi)生計生委將《基本醫(yī)療衛(wèi)生法》立法工作作為全委工作的重中之重，加快其立法步伐。但這部法律立法過程中也存在不少爭議，到底是基本醫(yī)療衛(wèi)生方面的法律還是醫(yī)療衛(wèi)生方面的基本法。從擬立法的法律名稱來看，應該是基本醫(yī)療衛(wèi)生方面的法律。如果只是基本醫(yī)療衛(wèi)生的法律，就難以統(tǒng)領(lǐng)整個衛(wèi)生和健康工作全局；如果是醫(yī)療衛(wèi)生的基本法，則有必要對法律的名稱進行調(diào)整。在進行《基本醫(yī)療衛(wèi)生法》立法的同時，也可以借鑒韓國經(jīng)驗，開展《醫(yī)療保健基本法》立法，或者是制定《健康促進法》，將健康相關(guān)的國民權(quán)利義務(wù)與國家及地方自治團體的責任，以及保健醫(yī)療供求的基本事項統(tǒng)一作出規(guī)定，以促進保健醫(yī)療的發(fā)展與國民健康權(quán)益的保障。

2.2 制定醫(yī)療法

《醫(yī)療機構(gòu)管理條例》已經(jīng)不能適應健康中國法制建設(shè)的需求，有必要制定統(tǒng)領(lǐng)醫(yī)療服務(wù)全局的《醫(yī)療法》。日本《醫(yī)療法》于1948年制定，并經(jīng)過了多次修改和完善，對日本醫(yī)療法律關(guān)系的調(diào)整起到了重要作用[4]。日本《醫(yī)療法》共8章、77條，由總則、醫(yī)療選擇的幫助、醫(yī)療安全的確保、醫(yī)療機構(gòu)（醫(yī)院、診療所及助產(chǎn)所）、醫(yī)療供給體制的確保、醫(yī)療法人、雜則、罰則、附則組成。我國臺灣地區(qū)的“醫(yī)療法”于1986年制定，至今已歷經(jīng)10余次修改，是臺灣地區(qū)調(diào)整醫(yī)療法律關(guān)系的重要法律。臺灣地區(qū)“醫(yī)療法”由總則、醫(yī)療機構(gòu)、醫(yī)療法人、醫(yī)療財團法人、醫(yī)療社團法人、醫(yī)療業(yè)務(wù)、醫(yī)療廣告、醫(yī)事人力及設(shè)施分布、教學醫(yī)院、醫(yī)事審議委員會、罰則、附則組成[5]。該法第一條將立法目的確定為促進醫(yī)療事業(yè)之健全發(fā)展，合理分布醫(yī)療資源，提高醫(yī)療品質(zhì)，保障病人權(quán)益，增進民眾健康。德國聯(lián)邦政府層面沒有專門的《醫(yī)療法》，但部分州有相關(guān)的立法，如《柏林州醫(yī)院法》。這些國家和地區(qū)的醫(yī)療立法在完善本國或地區(qū)的醫(yī)療服務(wù)系統(tǒng)、提高醫(yī)療服務(wù)質(zhì)量、保護患者權(quán)益、維護正常醫(yī)療秩序等方面都發(fā)揮了重要作用，其立法經(jīng)驗可供借鑒。在國家層面醫(yī)療機構(gòu)管理立法停滯不前的情況下，云南省、重慶市、深圳市等地對醫(yī)療機構(gòu)管理立法進行了積極探索?！对颇鲜♂t(yī)療機構(gòu)管理條例》經(jīng)云南省第十二屆人大常委會第六次會議審議通過，已于2014年1月1日起正式實施。《云南省醫(yī)療機構(gòu)管條例》明確社會舉辦的醫(yī)療機構(gòu)在技術(shù)準入、醫(yī)院等級評審、基本醫(yī)療保險定點等方面與政府舉辦的醫(yī)療機構(gòu)享受同等待遇?！吨貞c市醫(yī)療機構(gòu)管理條例》經(jīng)重慶市四屆人大常委會第十二次會議修訂通過，于2014年11月1日起施行?！吨貞c市醫(yī)療機構(gòu)管理條例》著重針對近年來醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革的熱點、難點問題進行補充和完善，在社會資本舉辦醫(yī)療機構(gòu)，提供多元化醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)方面有較大突破，明確規(guī)定了放寬社會資本舉辦醫(yī)療機構(gòu)的準入門檻等?！渡钲诮?jīng)濟特區(qū)醫(yī)療條例》經(jīng)深圳市第六屆人民代表大會常務(wù)委員會第十次會議于2016年8月25日通過，自2017年1月1日起施行[6]?！渡钲诮?jīng)濟特區(qū)醫(yī)療條例》分為總則、醫(yī)療資源配置與保障、醫(yī)療機構(gòu)登記、醫(yī)療執(zhí)業(yè)管理、醫(yī)療秩序與糾紛處理、醫(yī)療監(jiān)督管理、行業(yè)自律管理、法律責任、附則等九章?！渡钲诮?jīng)濟特區(qū)醫(yī)療條例》對當前醫(yī)療體制改革中的許多重點、難點、熱點問題進行了積極探索和回應，如增加了醫(yī)療資源配置與保障、醫(yī)療秩序與糾紛處理等專門章節(jié)，對發(fā)展改革、財政、規(guī)劃國土、教育、公安、民政、司法行政、人力資源和社會保障、住房和建設(shè)、市場監(jiān)督管理、食品藥品監(jiān)督管理等部門保障和促進醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展的責任進行規(guī)定，體現(xiàn)了將健康融入所有政策的理念，對于醫(yī)療事業(yè)的發(fā)展無疑具有重要的意義。國內(nèi)外的相關(guān)立法經(jīng)驗為制定《醫(yī)療法》提供了借鑒。

2.3 制定健康城市健康村鎮(zhèn)條例

愛國衛(wèi)生工作作為我國特有的衛(wèi)生工作方式，是由政府組織、群眾參與的一項群眾性衛(wèi)生活動。50多年來，愛國衛(wèi)生工作以防病保健康為目標，在改善公共衛(wèi)生狀況和城鄉(xiāng)環(huán)境衛(wèi)生條件、預防和減少疾病、增強文明衛(wèi)生意識，提高公民健康素養(yǎng)和健康水平等方面發(fā)揮了重要作用。隨著經(jīng)濟、社會的快速發(fā)展和健康中國戰(zhàn)略目標提出，原來的衛(wèi)生城市、衛(wèi)生村鎮(zhèn)建設(shè)已經(jīng)升級為健康城市、健康村鎮(zhèn)建設(shè)。2016年全國愛國衛(wèi)生運動委員會發(fā)布《關(guān)于開展健康城市健康村鎮(zhèn)建設(shè)的指導意見》，提出健康城市是衛(wèi)生城市的升級版，通過完善城市的規(guī)劃、建設(shè)和管理，改進自然環(huán)境、社會環(huán)境和健康服務(wù)，全面普及健康生活方式，滿足居民健康需求，實現(xiàn)城市建設(shè)與人的健康協(xié)調(diào)發(fā)展。健康村鎮(zhèn)是在衛(wèi)生村鎮(zhèn)建設(shè)的基礎(chǔ)上，通過完善村鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施條件，改善人居環(huán)境衛(wèi)生面貌，健全健康服務(wù)體系，提升群眾文明衛(wèi)生素質(zhì)，實現(xiàn)村鎮(zhèn)群眾生產(chǎn)、生活環(huán)境與人的健康協(xié)調(diào)發(fā)展。《指導意見》作為行政規(guī)范性文件，既不是法律、也不是行政法規(guī)，連部門規(guī)章都算不上，其強制力、約束力和社會資源的調(diào)動能力都有限。在以往的愛國衛(wèi)生運動開展過程中，為了增加愛國衛(wèi)生運動的權(quán)威性、強制力和資源動員能力，在國家沒有制定《愛國衛(wèi)生條例》的情況下，浙江、江蘇、安徽、重慶、陜西等多個省份都制定了本省的《愛國衛(wèi)生條例》以促進愛國衛(wèi)生運動的開展。為切實加強健康城市健康村鎮(zhèn)建設(shè)，體現(xiàn)國家對健康城市健康村鎮(zhèn)頂層設(shè)計，有必要在國家層面制定《健康城市健康村鎮(zhèn)條例》。

2.4 制定基本醫(yī)療保險條例

與《社會保險法》實施相配套，有必要盡快制定《基本醫(yī)療保險條例》，通過《基本醫(yī)療保險條例》將《社會保險法》的相關(guān)規(guī)定細化、落實?！渡鐣ｋU法》規(guī)定國家建立和完善新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度，新型農(nóng)村合作醫(yī)療的管理辦法由國務(wù)院規(guī)定。目前新型農(nóng)村合作醫(yī)療和城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險在進行整合，通過《基本醫(yī)療保險條例》可以對這兩種保險的整合進行頂層設(shè)計，促進整合的順利進行?！痘踞t(yī)療保險條例》立法的重要目標還包括明確政府部門、保險經(jīng)辦機構(gòu)、醫(yī)療機構(gòu)、參保人員的權(quán)利和義務(wù)，理順基本醫(yī)療保險的管理體制機制，真正發(fā)揮基本醫(yī)療保險在保障公民健康中的基石作用。

[1] 新華社.全國衛(wèi)生與健康大會19日至20日在京召開[EB/OL].（2016-08-20）[2016-10-17]. http://www.gov.cn/xinwen/2016-08/20/ content_5101024.htm.

[2] 曹艷林.重大自然災害衛(wèi)生法律應對現(xiàn)狀分析與立法建議[J].中國衛(wèi)生法制,2009(1):19-22.

[3] 全國愛國衛(wèi)生運動委員會.全國愛衛(wèi)會關(guān)于印發(fā)《關(guān)于開展健康城市健康村鎮(zhèn)建設(shè)的指導意見》的通知[EB/OL].(2016-07-18)[2016-10-17].http://www.nhfpc.gov.cn/jkj/s5898/ 201608/3a61d95e1f8d49ffbb12202eb4833647. shtml.

[4] 顧濤,侯建林,陳建鵬,等.日本醫(yī)院管理及對我國衛(wèi)生改革的啟示[J].中國醫(yī)院管理,2007,27(1):57-59.

[5]曹艷林,魏占英,王將軍.醫(yī)療立法探討[J].中國衛(wèi)生法制,2013(3):4-9.

[6]深圳市人民代表大會常務(wù)委員會.深圳經(jīng)濟特區(qū)醫(yī)療條例[EB/OL].(2016-08-31) [2016-10-17].http://www.szrd.gov.cn/ contenthtml/11/2016092610105.html.

Discussion on legal system security of Health China /

CAO Yanlin// Chinese Hospitals. -2017,21(1):18-20

Health China, legal system, legal security

Stewarding by the rule of law is the fundamental strategy of governing the country in China, legal system is crucially securing Health China Strategy. But health related legislation construction is lagging behind relatively in China. Therefore, this paper provides advices on legal construction from 3 area, namely, reinforcing health-related basic law legislation, accelerating the process of medical law, quickly working out health city, health village (including small towns) and basic medical insurance act, aiming to provide legal system security of Health China. Author’s address：Institute of Medical Information, Chinese Academy of Medical Science, No.3, Yabao Road, Chaoyang District, Beijing, 100020, PRC

2016-09-22](責任編輯 王遠美)

①中國醫(yī)學科學院醫(yī)學信息研究所/醫(yī)學與健康政策發(fā)展研究中心，100020 北京市朝陽區(qū)雅寶路3號

曹艷林：中國醫(yī)學科學院醫(yī)學信息研究所科研處處長

E-mail：leo521999@126.com