由于受到很多客觀條件的限制，我們很難準(zhǔn)確評(píng)價(jià)產(chǎn)業(yè)政策的實(shí)際效果，這導(dǎo)致人們對(duì)于產(chǎn)業(yè)政策的看法各異。但回顧產(chǎn)業(yè)政策的歷史對(duì)于我們認(rèn)識(shí)和把握產(chǎn)業(yè)政策有不少裨益。

一、產(chǎn)業(yè)政策歷史縱覽

縱觀歷史，我們可以發(fā)現(xiàn)以下幾個(gè)事實(shí)。

（一）產(chǎn)業(yè)政策只在某些時(shí)期和某些方面產(chǎn)生作用

從發(fā)展階段來說，一個(gè)國(guó)家或地區(qū)工業(yè)發(fā)展的初期和危機(jī)時(shí)期，產(chǎn)業(yè)政策往往能發(fā)揮作用。

從產(chǎn)業(yè)政策的類型來講，以發(fā)展新建產(chǎn)業(yè)為目標(biāo)的產(chǎn)業(yè)保護(hù)政策歷史上在大多數(shù)國(guó)家都產(chǎn)生過明顯正向效果。這種產(chǎn)業(yè)政策在歷史上曾被大多數(shù)國(guó)家采用過，當(dāng)然我們國(guó)家也不例外。但是，過度和過長(zhǎng)時(shí)間的產(chǎn)業(yè)保護(hù)政策同樣具有不可忽視的副作用，過度的保護(hù)往往會(huì)導(dǎo)致本國(guó)產(chǎn)業(yè)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力長(zhǎng)期停滯不前。

從國(guó)別上來講，大多數(shù)學(xué)者認(rèn)為實(shí)行產(chǎn)業(yè)政策最成功的是日本，正是由于日本成功實(shí)施了產(chǎn)業(yè)政策，所以日本經(jīng)濟(jì)才能在較短的時(shí)間內(nèi)取得舉世矚目的成就。但人們對(duì)日本產(chǎn)業(yè)政策的實(shí)際作用仍是存在爭(zhēng)議的，質(zhì)疑者認(rèn)為，日本戰(zhàn)后在經(jīng)濟(jì)上的巨大成功主要來源于民間的奮斗和創(chuàng)業(yè)精神，政府的產(chǎn)業(yè)政策只是起到輔助作用。2016年11月5日在深圳舉辦的大梅沙論壇上，日本國(guó)際公共政策研究所理事長(zhǎng)田中直毅從日本的經(jīng)驗(yàn)出發(fā)，指出日本的產(chǎn)業(yè)政策并不像許多人以為的有效：“日本在20多年前曾經(jīng)歷信貸緊縮的時(shí)期，這是因?yàn)閷捤傻漠a(chǎn)業(yè)政策并不是非常有效，造成債務(wù)和財(cái)務(wù)等問題的嚴(yán)重后果。而這種影響持續(xù)至今，市場(chǎng)配置資源扭曲的情況也在持續(xù)，日本近幾十年的經(jīng)濟(jì)都有所衰減。”

（二）為促進(jìn)新產(chǎn)業(yè)發(fā)展而制定的產(chǎn)業(yè)政策往往支持了“夕陽產(chǎn)業(yè)”而非“朝陽產(chǎn)業(yè)”

從歷史上看，在市場(chǎng)倒逼的產(chǎn)業(yè)調(diào)整時(shí)期，一些陷入困難的產(chǎn)業(yè)由于各種原因，在政府的產(chǎn)業(yè)政策之下得到政府的大量資助而得以長(zhǎng)期低效率運(yùn)轉(zhuǎn)，死而不僵。這導(dǎo)致政府投向新產(chǎn)業(yè)的資源數(shù)量被嚴(yán)重?cái)D壓，阻礙了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的自發(fā)調(diào)整。發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)煤炭、紡織、鋼鐵、造船等行業(yè)的支持便是明證。

（三）成功的產(chǎn)業(yè)政策只是一小部分

例如日本汽車工業(yè)初期，政府出臺(tái)產(chǎn)業(yè)政策要求中小汽車制造企業(yè)合并以實(shí)現(xiàn)規(guī)模效應(yīng)，但并未得到汽車制造企業(yè)的響應(yīng)，汽車制造商曾一度增加到20多家。邁克爾·波特等人用翔實(shí)資料證明：在日本最成功的20個(gè)產(chǎn)業(yè)，基本沒有產(chǎn)業(yè)政策的作用，即使有，作用也微乎其微；反倒是最失敗的7個(gè)產(chǎn)業(yè)，都受產(chǎn)業(yè)政策的嚴(yán)重影響。80年代之后，日本產(chǎn)業(yè)政策的失誤比比皆是，包括第五代計(jì)算機(jī)的研發(fā)、模擬技術(shù)、移動(dòng)通信等方面，都被產(chǎn)業(yè)政策帶入歧途。通產(chǎn)省神話由此破滅。

（四）產(chǎn)業(yè)政策不能逆市場(chǎng)而行

20世紀(jì)50、60年代的日本產(chǎn)業(yè)政策曾試圖強(qiáng)化政府是市場(chǎng)的干預(yù)能力，但絕大多數(shù)試圖直接干預(yù)市場(chǎng)或試圖強(qiáng)化政府干預(yù)的政策因?yàn)槠髽I(yè)界的強(qiáng)烈抵制或難以在國(guó)會(huì)通過，或難以得到實(shí)施。70年代，日本逐漸形成了“利用市場(chǎng)機(jī)制的資源分配能使經(jīng)濟(jì)得到充分發(fā)展”的共識(shí)，產(chǎn)業(yè)政策的指導(dǎo)方針有了很大轉(zhuǎn)變，即“應(yīng)該嚴(yán)格抑制過分政策干預(yù)與產(chǎn)業(yè)的過度保護(hù)”，產(chǎn)業(yè)政策的運(yùn)用限定在市場(chǎng)失敗的領(lǐng)域，此后，日本的產(chǎn)業(yè)政策轉(zhuǎn)為功能型產(chǎn)業(yè)政策。

二、對(duì)我國(guó)產(chǎn)業(yè)政策的簡(jiǎn)單回顧

自20世紀(jì)80年代后期中國(guó)正式制定產(chǎn)業(yè)政策以來，政府根據(jù)不同階段經(jīng)濟(jì)的發(fā)展情況，制定了總體性的產(chǎn)業(yè)政策發(fā)展綱要以及針對(duì)不同產(chǎn)業(yè)的具體產(chǎn)業(yè)政策，這些產(chǎn)業(yè)政策對(duì)推進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展與促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展發(fā)揮了積極作用。其實(shí)有一項(xiàng)產(chǎn)業(yè)政策可謂非常成功，那就是支持勞動(dòng)密集型的制造業(yè)發(fā)展的政策。在20世紀(jì)80年代初期，農(nóng)業(yè)改革的成功不僅提高了農(nóng)民的收入，還產(chǎn)生了許多農(nóng)村剩余勞動(dòng)力。為了發(fā)展勞動(dòng)密集型制造業(yè)，政府首先在南方開設(shè)了經(jīng)濟(jì)特區(qū)，對(duì)外國(guó)投資企業(yè)提供稅收、資金、能源和土地方面的優(yōu)惠，后來還一度把這樣的政策推廣到內(nèi)資企業(yè)和全國(guó)各地。這項(xiàng)政策非常成功，20世紀(jì)90年代中期，我國(guó)在全球勞動(dòng)密集型出口市場(chǎng)上的份額已經(jīng)達(dá)到四分之一。在加入WTO之后，中國(guó)很快就變成了全球制造業(yè)中心。因此，說這項(xiàng)產(chǎn)業(yè)政策成就了“中國(guó)奇跡”，也并不為過。

產(chǎn)業(yè)政策在2000年后發(fā)生了較大轉(zhuǎn)變，在制定和實(shí)施過程中表現(xiàn)出強(qiáng)烈的直接干預(yù)市場(chǎng)、以政府選擇替代市場(chǎng)機(jī)制與限制競(jìng)爭(zhēng)的管制性特征。

（一）直接干預(yù)市場(chǎng)

2003年以來，抑制部分行業(yè)的盲目投資、產(chǎn)能過剩是產(chǎn)業(yè)政策的重要內(nèi)容，同時(shí)也是“宏觀調(diào)控”政策的重要組成部分，在抑制產(chǎn)能過剩的產(chǎn)業(yè)政策中行政直接干預(yù)市場(chǎng)的措施被顯著強(qiáng)化，這種趨勢(shì)同時(shí)也體現(xiàn)在隨后制定的產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整政策中。

2003年，政府發(fā)布的《關(guān)于制止鋼鐵行業(yè)盲目投資的若干意見》、《關(guān)于制止電解鋁行業(yè)違規(guī)建設(shè)盲目投資的若干意見》和《關(guān)于防止水泥行業(yè)盲目投資加快結(jié)構(gòu)調(diào)整的若干意見》，這三個(gè)意見顯著強(qiáng)化了這三個(gè)行業(yè)的項(xiàng)目審批和行業(yè)準(zhǔn)入制度，并要求國(guó)土部門、銀行嚴(yán)格按照產(chǎn)業(yè)政策、行業(yè)準(zhǔn)入和項(xiàng)目審批加強(qiáng)供地和信貸管理，對(duì)違規(guī)審批的項(xiàng)目進(jìn)行強(qiáng)制性清理；《關(guān)于制止鋼鐵行業(yè)盲目投資的若干意見》甚至直接規(guī)定“國(guó)家和各地原則上不再批準(zhǔn)新建鋼鐵聯(lián)合企業(yè)和獨(dú)立煉鐵廠、煉鋼廠項(xiàng)目”。隨后頒布的《鋼鐵產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策》和《汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策》中，行業(yè)準(zhǔn)入和投資核準(zhǔn)、審批的規(guī)定更為嚴(yán)格也更為細(xì)化，直接干預(yù)市場(chǎng)的措施顯著加強(qiáng)。2006年以來，一系列抑制部分行業(yè)產(chǎn)能過剩、促進(jìn)產(chǎn)能過剩行業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的一系列政策中，行業(yè)準(zhǔn)入和投資核準(zhǔn)、審批進(jìn)一步加強(qiáng)，“行政調(diào)控”被進(jìn)一步強(qiáng)化。新世紀(jì)中國(guó)的產(chǎn)業(yè)政策具有強(qiáng)烈政府干預(yù)市場(chǎng)的特征，也更為傾向于通過行政手段直接干預(yù)市場(chǎng)。

重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)調(diào)整振興規(guī)劃延續(xù)了強(qiáng)烈干預(yù)市場(chǎng)的特征。《船舶產(chǎn)業(yè)調(diào)整和振興規(guī)劃》、《鋼鐵產(chǎn)業(yè)調(diào)整和振興規(guī)劃》、《有色金屬產(chǎn)業(yè)調(diào)整和振興規(guī)劃》中都規(guī)定不再核準(zhǔn)或支持單純新建、擴(kuò)建項(xiàng)目，《鋼鐵產(chǎn)業(yè)調(diào)整和振興規(guī)劃》和《有色金屬產(chǎn)業(yè)調(diào)整和振興規(guī)劃》還規(guī)定所有項(xiàng)目必須以淘汰落后為前提。淘汰所謂落后產(chǎn)能也主要靠行政手段推行，《鋼鐵產(chǎn)業(yè)調(diào)整振興規(guī)劃》和《有色金屬產(chǎn)業(yè)調(diào)整和振興規(guī)劃》都強(qiáng)調(diào)的“嚴(yán)格實(shí)行節(jié)能減排、淘汰落后問責(zé)制（就是行政問責(zé)制）”，“繼續(xù)實(shí)施有保有壓的融資政策”實(shí)際上是強(qiáng)調(diào)以是否獲取行政審批作為金融企業(yè)發(fā)放貸款的標(biāo)準(zhǔn)。在《抑制部分行業(yè)產(chǎn)能過剩和重復(fù)建設(shè)引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展若干意見》中明文提出要采取必要的行政手段，實(shí)際上這一政策的實(shí)施主要依賴行政手段。

（二）以政府判斷、選擇來代替市場(chǎng)機(jī)制

中國(guó)產(chǎn)業(yè)政策的第二個(gè)特征是試圖以政府的判斷、選擇來代替市場(chǎng)機(jī)制。中國(guó)產(chǎn)業(yè)政策中的這種選擇性并不顯著表現(xiàn)為對(duì)具體產(chǎn)業(yè)的選擇和扶持，而是更多地表現(xiàn)為對(duì)各產(chǎn)業(yè)內(nèi)特定技術(shù)、產(chǎn)品和工藝的選擇和扶持。《當(dāng)前國(guó)家重點(diǎn)鼓勵(lì)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)、產(chǎn)品和技術(shù)目錄（2000年修訂）》和《產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指導(dǎo)目錄（2005年本）》的鼓勵(lì)類目錄幾乎涵蓋了所有的大類產(chǎn)業(yè)，分別詳細(xì)列出了526種和539種鼓勵(lì)發(fā)展的產(chǎn)品、技術(shù)和工藝。1999年、2001年、2004年和2007年4個(gè)版本的《當(dāng)前優(yōu)先發(fā)展的高技術(shù)產(chǎn)業(yè)化重點(diǎn)領(lǐng)域指南》中，包括10個(gè)方面130項(xiàng)高技術(shù)產(chǎn)業(yè)化重點(diǎn)領(lǐng)域，其中的每一個(gè)領(lǐng)域又列出十余項(xiàng)具體產(chǎn)品或者技術(shù)，涵蓋面亦非常寬泛，幾乎涉及國(guó)民經(jīng)濟(jì)所有二位數(shù)產(chǎn)業(yè)，對(duì)產(chǎn)品和技術(shù)的選擇性扶持也非常具體?！懂a(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指導(dǎo)目錄（2005年本）》中限制類、淘汰類的目錄對(duì)于具體產(chǎn)品和技術(shù)的規(guī)定也非常詳細(xì)，都是直接提及具體工藝、技術(shù)、產(chǎn)品與規(guī)模。以上指導(dǎo)目錄和指南并不是只具有指導(dǎo)意義，而是與財(cái)政補(bǔ)貼、稅收減免、土地優(yōu)惠、金融信貸支持緊密聯(lián)系的?！秶?guó)家高技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展項(xiàng)目暫行規(guī)定》第八條就規(guī)定，“國(guó)家發(fā)展改革委根據(jù)《國(guó)家高技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃》、《當(dāng)前優(yōu)先發(fā)展的高技術(shù)產(chǎn)業(yè)化重點(diǎn)領(lǐng)域指南》、《產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指導(dǎo)目錄》、《國(guó)家產(chǎn)業(yè)技術(shù)政策》及其他相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃和相關(guān)產(chǎn)業(yè)政策，發(fā)布國(guó)家高技術(shù)項(xiàng)目公告或通知，明確國(guó)家支持的重點(diǎn)領(lǐng)域、重點(diǎn)任務(wù)、實(shí)施時(shí)間，以及安排國(guó)家補(bǔ)貼資金的方式和標(biāo)準(zhǔn)”?！洞龠M(jìn)產(chǎn)業(yè)調(diào)整暫行規(guī)定》第十二條規(guī)定，“《產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指導(dǎo)目錄》是引導(dǎo)投資方向，政府管理投資項(xiàng)目，制定和實(shí)施財(cái)稅、信貸、土地、進(jìn)出口等政策的重要依據(jù)”。這類指導(dǎo)目錄、指南或者規(guī)劃，成為政府制定投資審批與管理、財(cái)稅、信貸、土地等政策的依據(jù)后，與其說是引導(dǎo)投資方向，不如說是在很大程度上選擇了投資的方向，實(shí)際上是以政府對(duì)于產(chǎn)品、技術(shù)和工藝的選擇，來替代市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)過程中對(duì)于產(chǎn)品、技術(shù)和工藝的選擇。

這種以政府對(duì)于產(chǎn)品、技術(shù)和工藝的選擇來代替市場(chǎng)選擇的特征還體現(xiàn)在行業(yè)準(zhǔn)入政策中。國(guó)家發(fā)改委已頒布了十余個(gè)行業(yè)的準(zhǔn)入條件文件，這些準(zhǔn)入條件文件不僅僅規(guī)定了能耗、資源綜合利用和排放的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，并對(duì)工藝、裝備及規(guī)模等都有嚴(yán)格的規(guī)定。例如《鋁行業(yè)準(zhǔn)入條件》中規(guī)定：“申請(qǐng)核準(zhǔn)的礦山投資項(xiàng)目，總生產(chǎn)建設(shè)規(guī)模不得低于30萬噸/年，服務(wù)年限為15年以上”，“利用國(guó)內(nèi)鋁土礦資源的氧化鋁項(xiàng)目起步規(guī)模必須是年生產(chǎn)能力在80萬噸及以上”，“利用進(jìn)口鋁土礦的氧化鋁項(xiàng)目起步規(guī)模必須是年生產(chǎn)能力在60萬噸及以上”，“新建再生鋁項(xiàng)目，規(guī)模必須在5萬噸/年以上”，“報(bào)請(qǐng)核準(zhǔn)的電解鋁淘汰落后生產(chǎn)能力置換項(xiàng)目及環(huán)保改造項(xiàng)目，必須采用200KA及以上大型預(yù)焙槽工藝，且新建生產(chǎn)線陽極效應(yīng)系數(shù)要小于0.08個(gè)/槽日”，等等。這些準(zhǔn)入政策已經(jīng)不僅僅是消除資源和環(huán)境外部性，而是直接以政府對(duì)規(guī)模、技術(shù)和工藝的偏好和選擇直接代替市場(chǎng)機(jī)制的選擇作用。產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策中亦有此類內(nèi)容，例如《鋼鐵產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策》第十二條規(guī)定，“建設(shè)燒結(jié)機(jī)使用面積180平方米以上；焦?fàn)t碳化室高度6米以上；高爐有效容積1000立方米以上；轉(zhuǎn)爐公稱容量120噸以上；電爐公稱容量70噸以上。沿海深水港地區(qū)建設(shè)鋼鐵項(xiàng)目，高爐有效容積要大于3000立方；轉(zhuǎn)爐公稱容量大于200噸，鋼生產(chǎn)規(guī)模800萬噸以上”；第十七條則規(guī)定了需要加快淘汰的設(shè)備規(guī)模、生產(chǎn)工藝和裝備。

在我國(guó)的產(chǎn)業(yè)政策中，以政府選擇代替市場(chǎng)機(jī)制的特征還表現(xiàn)在對(duì)產(chǎn)業(yè)組織結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)企業(yè)及企業(yè)規(guī)模的選擇上?！朵撹F產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策》中第三條明確指出，“到2010年，鋼鐵冶煉企業(yè)數(shù)量較大幅度減少，國(guó)內(nèi)排名前十位的鋼鐵企業(yè)集團(tuán)產(chǎn)量占全國(guó)產(chǎn)量的50%以上，2020年達(dá)到70%以上”；第二十一條則指出，“支持和鼓勵(lì)有條件的大型企業(yè)集團(tuán)，進(jìn)行跨地區(qū)的聯(lián)合重組，到2010年形成兩個(gè)3000萬噸級(jí)、若干個(gè)千萬噸級(jí)的具有國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的特大型企業(yè)集團(tuán)”。這不只是對(duì)產(chǎn)業(yè)組織結(jié)構(gòu)和企業(yè)規(guī)模的選擇，實(shí)際上“兩個(gè)3000萬噸，若干個(gè)千萬噸級(jí)的特大型企業(yè)集團(tuán)”都是有所指地特定企業(yè)。在2009年出臺(tái)的《鋼鐵產(chǎn)業(yè)調(diào)整與振興規(guī)劃》中則更為明確的指出，“力爭(zhēng)到2011年，全國(guó)形成寶鋼集團(tuán)、鞍本集團(tuán)、武鋼集團(tuán)等幾個(gè)產(chǎn)能在5000萬噸以上、具有較強(qiáng)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的特大型鋼鐵企業(yè)，形成若干個(gè)產(chǎn)能在1000萬-3000萬噸的大型鋼鐵企業(yè)”。在《汽車產(chǎn)業(yè)調(diào)整與振興規(guī)劃》中則明確提出，鼓勵(lì)一汽、東風(fēng)、上汽、長(zhǎng)安等大型汽車企業(yè)在全國(guó)內(nèi)實(shí)施兼并重組，支持北汽、廣汽、奇瑞、重汽等汽車企業(yè)實(shí)施區(qū)域性兼并重組，形成2-3家產(chǎn)銷規(guī)模超過200萬輛的大型企業(yè)集團(tuán)，4-5家產(chǎn)銷規(guī)模超過100萬輛的汽車企業(yè)集團(tuán)。在對(duì)產(chǎn)業(yè)組織結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)企業(yè)及企業(yè)規(guī)模的選擇上，我國(guó)的產(chǎn)業(yè)政策具有強(qiáng)烈的“扶大限小”的特色，試圖通過扶持在位大企業(yè)的擴(kuò)張與限制中小規(guī)模企業(yè)的發(fā)展來實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)集中和形成大企業(yè)集團(tuán)，這實(shí)質(zhì)上是試圖代替市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)性集中過程與市場(chǎng)的優(yōu)勝劣汰機(jī)制。

制止盲目投資、抑制產(chǎn)能過剩的產(chǎn)業(yè)政策中，則是以政府對(duì)市場(chǎng)供需狀況的判斷以及對(duì)未來供需形勢(shì)變化的預(yù)測(cè)來判斷某個(gè)行業(yè)是否存在盲目投資或者產(chǎn)能過剩，并以政府的判斷和預(yù)測(cè)為依據(jù)制定相應(yīng)的行業(yè)產(chǎn)能及產(chǎn)能投資控制措施、控制目標(biāo)，這實(shí)際上是以政府的判斷和控制來代替市場(chǎng)的協(xié)調(diào)機(jī)制，具有強(qiáng)烈的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩。例如，《關(guān)于制止鋼鐵行業(yè)盲目投資的若干意見》中認(rèn)為，“到2003年底，我國(guó)鋼鐵生產(chǎn)能力將達(dá)到2.5億噸，目前在建能力約0.8億噸，預(yù)計(jì)到2005年底將形成3.3億噸鋼鐵生產(chǎn)能力，已大大超過2005年市場(chǎng)預(yù)期需求”。

在《關(guān)于鋼鐵工業(yè)控制總量淘汰落后加快結(jié)構(gòu)調(diào)整的通知》中則指出“2005年底已形成煉鋼能力4.7億噸，還有在建能力0.7億噸、擬建能力0.8億噸，如果任其全部建成，屆時(shí)，我國(guó)煉鋼產(chǎn)能將突破6億噸。而2005年鋼表觀消費(fèi)量在3.5億噸左右，即使考慮到未來鋼材需求的增長(zhǎng)，供求也是嚴(yán)重失衡的”。在《關(guān)于抑制部分行業(yè)產(chǎn)能過剩和重復(fù)建設(shè)引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的若干意見》中分別就鋼鐵、水泥、平板玻璃等六個(gè)行業(yè)的供需進(jìn)行預(yù)測(cè)和判斷，認(rèn)為鋼鐵、水泥、煤化工、平板玻璃等行業(yè)存在嚴(yán)重產(chǎn)能過剩?！朵撹F產(chǎn)業(yè)調(diào)整與振興規(guī)劃》認(rèn)為鋼鐵產(chǎn)業(yè)“盲目投資嚴(yán)重，產(chǎn)能總量過?！?，需要“嚴(yán)格控制新增產(chǎn)能，不再核準(zhǔn)和支持單純新建、擴(kuò)建產(chǎn)能的鋼鐵項(xiàng)目，所有項(xiàng)目必須以淘汰落后為前提”，類似的判斷和措施還出現(xiàn)在《船舶產(chǎn)業(yè)調(diào)整與振興規(guī)劃》、《有色金屬產(chǎn)業(yè)調(diào)整與振興規(guī)劃》等產(chǎn)業(yè)文件上。

（三）損害市場(chǎng)主體之間的自由、公平競(jìng)爭(zhēng)

中國(guó)產(chǎn)業(yè)政策的另一個(gè)特征是：保護(hù)和扶持在位的大型企業(yè)（尤其是中央企業(yè)），限制中小企業(yè)對(duì)在位大企業(yè)市場(chǎng)地位的挑戰(zhàn)和競(jìng)爭(zhēng)。實(shí)施這類政策往往以“充分利用規(guī)模經(jīng)濟(jì)，打造具有國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的大型企業(yè)集團(tuán)；提高市場(chǎng)集中度，避免過度競(jìng)爭(zhēng)”為理由。這類政策的做法有：制定有利于在位大型企業(yè)的行業(yè)發(fā)展規(guī)劃；制定有利于大型企業(yè)發(fā)展和限制中小企業(yè)發(fā)展的項(xiàng)目審批或核準(zhǔn)條件；制定有利于在位大型企業(yè)的準(zhǔn)入條件或嚴(yán)格限制新企業(yè)進(jìn)入；在項(xiàng)目審批和核準(zhǔn)過程中照顧大企業(yè)的利益、優(yōu)先核準(zhǔn)大型企業(yè)集團(tuán)的投資項(xiàng)目，對(duì)中小企業(yè)的項(xiàng)目進(jìn)行限制。在鋼鐵產(chǎn)業(yè)和汽車工業(yè)的產(chǎn)業(yè)政策中，限制競(jìng)爭(zhēng)的特征尤為突出。

《鋼鐵產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策》第二十二條中規(guī)定鋼鐵投資項(xiàng)目需按規(guī)定報(bào)國(guó)家發(fā)展改革委員會(huì)審批和核準(zhǔn)，第八條同時(shí)規(guī)定，“2003年鋼產(chǎn)量超過500萬噸的企業(yè)集團(tuán)可以根據(jù)國(guó)家鋼鐵產(chǎn)業(yè)中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃和所在城市的總體規(guī)劃，制定本集團(tuán)規(guī)劃，經(jīng)國(guó)務(wù)院或國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)進(jìn)行必要銜接平衡后批準(zhǔn)執(zhí)行。規(guī)劃內(nèi)的具體建設(shè)項(xiàng)目國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)不再審批或核準(zhǔn)，由企業(yè)辦理土地、環(huán)保、安全、信貸等審批手續(xù)后自行組織實(shí)施，并按規(guī)定報(bào)國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)備案”，這實(shí)際上是給予2003年鋼產(chǎn)量超過500萬噸的企業(yè)在項(xiàng)目審批和核準(zhǔn)上簡(jiǎn)化程序，發(fā)展改革委員會(huì)在實(shí)際的審批和核準(zhǔn)過程中優(yōu)先大企業(yè)限制小企業(yè)的傾向也非常明顯，中小企業(yè)投資項(xiàng)目審批的時(shí)間長(zhǎng)，獲得批準(zhǔn)的難度大；又如第十二條中沿海深水港地區(qū)建設(shè)鋼鐵項(xiàng)目鋼生產(chǎn)規(guī)模必須在800萬噸以上的規(guī)定，幾乎就是為寶鋼、武鋼、鞍鋼、首鋼等幾家規(guī)模前幾位的大企業(yè)量身定制的，在這一規(guī)定下，其他企業(yè)則難以建立沿海港口鋼鐵基地；第二十三條“鋼鐵企業(yè)跨地區(qū)投資建設(shè)鋼鐵聯(lián)合企業(yè)項(xiàng)目，普鋼企業(yè)上年鋼產(chǎn)量必須達(dá)到500萬噸級(jí)以上”的規(guī)定，就限制了500萬噸以下規(guī)模企業(yè)的跨地區(qū)發(fā)展。

在汽車產(chǎn)業(yè)中，產(chǎn)業(yè)政策為在位大型企業(yè)提供了更為嚴(yán)格的保護(hù)，競(jìng)爭(zhēng)進(jìn)一步受到限制。在《汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策》中第五章準(zhǔn)入管理規(guī)定，建立統(tǒng)一的道路機(jī)動(dòng)車輛生產(chǎn)企業(yè)和產(chǎn)品的準(zhǔn)入管理制度，國(guó)家發(fā)改委聯(lián)合國(guó)家質(zhì)檢總局對(duì)道路機(jī)動(dòng)性車輛進(jìn)行強(qiáng)制性認(rèn)證，并發(fā)布《道路機(jī)動(dòng)車輛生產(chǎn)企業(yè)及產(chǎn)品公告》，不在名錄中的企業(yè)不得生產(chǎn)、銷售機(jī)動(dòng)車輛，不在名錄中的產(chǎn)品亦不得在市場(chǎng)銷售；并要求生產(chǎn)企業(yè)具有產(chǎn)品設(shè)計(jì)開發(fā)能力、產(chǎn)品生產(chǎn)設(shè)施能力、產(chǎn)品生產(chǎn)一致性和質(zhì)量控制能力、產(chǎn)品銷售和售后服務(wù)能力。這種名錄管理制度賦予國(guó)家發(fā)改委對(duì)汽車行業(yè)準(zhǔn)入有絕對(duì)的決定權(quán)，并不是符合準(zhǔn)入規(guī)定的企業(yè)和產(chǎn)品就能進(jìn)入公告目錄，而是必須得到國(guó)家發(fā)改委的批準(zhǔn)和支持?！镀嚠a(chǎn)業(yè)發(fā)展政策》第十章第四十五條的規(guī)定使大型汽車企業(yè)集團(tuán)在獲得項(xiàng)目審批時(shí)具有很強(qiáng)的特權(quán)，第四十六條的規(guī)定，為潛在進(jìn)入者進(jìn)入汽車行業(yè)設(shè)定非常高的進(jìn)入壁壘，也為非轎車類汽車企業(yè)進(jìn)入轎車行業(yè)設(shè)立了非常高的進(jìn)入壁壘。在汽車工業(yè)相關(guān)產(chǎn)業(yè)政策體系下，新的企業(yè)進(jìn)入幾乎不可能，不同產(chǎn)品類型汽車生產(chǎn)企業(yè)進(jìn)入不同產(chǎn)品領(lǐng)域開展競(jìng)爭(zhēng)的行為也幾乎被禁止。在汽車產(chǎn)業(yè)政策體系中，合資企業(yè)成立的審批也是一項(xiàng)重要內(nèi)容，特別是在乘用車領(lǐng)域。由于國(guó)內(nèi)在技術(shù)和車型開發(fā)上與發(fā)達(dá)國(guó)家存在巨大差異，與國(guó)外先進(jìn)企業(yè)合資權(quán)以及合資車型的多寡、合作的廣度和深度，在很大程度上決定了國(guó)內(nèi)汽車企業(yè)的市場(chǎng)份額和發(fā)展空間。國(guó)家在合資審批過程中，幾乎是一面倒的傾向于其重點(diǎn)扶持的大型企業(yè)集團(tuán)，規(guī)模略小的汽車企業(yè)無論在獲得合資審批的機(jī)會(huì)上還是合資的范圍都受到極大的限制。

2000年之后我國(guó)產(chǎn)業(yè)政策的轉(zhuǎn)變不僅直接影響了產(chǎn)業(yè)政策的有效性，使得原有的產(chǎn)業(yè)政策并未實(shí)現(xiàn)最初期望的效果，而且也帶來了一系列的問題。這使得一些學(xué)者和企業(yè)主開始對(duì)現(xiàn)有的產(chǎn)業(yè)政策產(chǎn)生質(zhì)疑，圍繞產(chǎn)業(yè)政策的討論逐漸增多，張維迎和林毅夫關(guān)于產(chǎn)業(yè)政策的討論正是在這樣的大背景下產(chǎn)生的，應(yīng)該說，這次討論切合了當(dāng)下中國(guó)經(jīng)濟(jì)改革的脈搏，因而才引起了廣泛的關(guān)注。