崔偉

我國水利水電工程移民利益補償機制改革思路及建議

崔偉

Wo guo shui li shui dian gong cheng yi min li yi bu chang ji zhi gai ge si lu ji jian yi

水利水電工程在國計民生中地位顯著，是社會經濟發(fā)展的基礎建設項目。由于工程浩大，涉及的空間范圍廣大，一般都需要周圍的原居民搬遷，遷移過程中如何補償原居民利益即成為一個十分重要的問題。文中首先從補償機制改革的必要性入手，在此基礎上提出補償機制的原則和思路，最后提出如何化解改革成本的思路。

新中國建立以來，我國共修建了八萬多座水利水電工程，遷移人口將近2500萬，這些工程在發(fā)電、防洪、供水、生態(tài)等方面發(fā)揮了重要作用，促進了社會經濟的發(fā)展，同時也衍生出了移民難題。若從經濟學角度考慮，興建水利工程是一種優(yōu)化資源配置的行為，帶來一部分收益的同時，損害了另一部分的既有利益，這兩部分人之間的交叉存在又引起一系列社會問題。如何分配資源優(yōu)化配置后的增值部分，建立合理的補償機制，是本文探討的重點。

一、補償機制改革的必然性

1.舊補償機制遺留問題。IDRN (世界移民網(wǎng)絡) 主席Downing指出∶ “從增加的科技知識，包括移民過程縱向前后比較研究 , 已不難發(fā)現(xiàn)現(xiàn)有補償是難以使移民恢復原有狀況的?？傊?，那種認為現(xiàn)有補償可以為移民搬遷后生計恢復 , 實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展鋪設康莊大道的經濟學邏輯是錯誤的”。以往的事實表明，某些水利水電工程項目移民搬遷后，生活更加貧困，這是人為因素造成的次生貧困。移民離開家園就需要重建家園，適應環(huán)境和尋找生計，搬遷補償標準和規(guī)則帶有明顯的時代性，深受當時社會經濟發(fā)展水平影響，使不同歷史時期、移民安置區(qū)與非移民安置區(qū)之間經濟差距越來越大，形成了歷史問題。

2.當前補償機制的缺陷。當前補償機制存在多種問題，主要有：第一，土地產權制度不完善，農村土地產權的兩種形式是私有權與承包經營權，在征地和補償上有很多麻煩，需要對土地補償費、安置費與地上附著物補償費分開管理，存在產權主體和利益主體不一致的現(xiàn)象；第二，確定補償標準不科學。當前征地補償標準采用的方式之一是年產值的倍數(shù)，忽略了土地的區(qū)位價值，這種方式常常導致補償標準與實際脫節(jié)；第三，補償費用偏低。通常重點基礎項目補償費用多是以政府定價為準，給予農民的補償費用一般較低。

3.水利水電工程需要得到移民的支持。移民過程也就是利益重新分配的過程，這個過程存在各方利益的沖突，在解決社會沖突時，科塞提出了著名的“社會安全閥”制度，即社會預警機制。一個群體是否支持一種變革，取決于變革參與各方對改革后預期利益的估計。興建水利水電工程是需要付出成本的，資源重新配置也會帶來巨大的長期的利益，問題就在于利益的分配標準與分配方式。當前需要從構建完善的社會保障體系入手，充分解決移民的利益訴求，才能獲得他們對水利水電工程搬遷的支持。

二、建立補償機制的原則和思路

水利水電工程是利國利民的基礎項目建設，對國民經濟發(fā)展和社會發(fā)展作用顯著，由于工程實施過程中涉及到各利益相關方的矛盾，有一部分人利益受損，因此需要采取補償措施彌補利益受損一方。補償?shù)膶ο蠹劝ㄖ苯邮苡绊懙娜后w，也包括間接受影響的群體。補償過程中應堅持適度、“造血”、兼顧效率與公平、弱勢群體保護等基本原則，具體可以以下幾點建立補償機制。

1.為失地農民構建完善的社會保障體系?，F(xiàn)階土地對于農民來說，社會保障功能遠大于經濟功能。“三農專家”溫鐵軍指出：“對許多人均耕地不足一畝的農戶來說，耕地已經不具備生產資料的性質 , 而成了他的社會保障”。 由國土資源部耕地司牽頭制作的調研報告表明，在我國廣大農村地區(qū)，土地的生存保障功能達到土地總效用的51.32%，而經濟功能僅為28.70%。即便有其他收入足以取代農業(yè)生產的收入，還是有63.7%的人認為土地是他們生存的基礎。鑒于當前現(xiàn)狀，不能把征地問題土地化，看做一個經濟問題，土地就是農民的全部，要為失地農民構建完善的社會保障體系，保障與就業(yè)相結合。

2.完善土地征用補償制度。征地補償制度主要用于解決征地過程中針對土地的經濟補償或者移民遷移過程中遇到的經濟問題。應改變過去按照年產值倍數(shù)的計算方法，應按照市場經濟的標準進行，采用當前市場評估價作為補償基礎。在確定補償費用時，更多需要聽取土地承包者或移民的建議。在分配補償費用時，首先要有利于土地承包者而不是農村集體經濟組織，補償費用的用途應傾向于使失地農民重新建立生活、重新恢復開展生產活動。在建立水利水電工程中，失地農民以自己原有的居住和土地使用權作為權益類資產參與工程建設項目，長期分享收益，這樣可以切實保障失地農民的合法權益。

3.移民安置方式與經濟補償相結合。移民安置可以考慮受益區(qū)優(yōu)先，水利水電工程通常涉及到地區(qū)政府之間、企業(yè)之間、移民與當?shù)鼐用裰g一列復雜的關系，地區(qū)政府要把幫助移民恢復生產作為重點工作，逐漸提高移民生活水平，可以采取本縣分散或集中安置，跨縣或跨省安置等等，根據(jù)不同的安置方式，詳細規(guī)定補償、安置和搬遷等等各種費用標準及使用方法。移民被安置地土地增值部分，應按照貢獻進行分配，移民具有與原住民同等的權利，享有土地增值收益。在安置方式上，也可以采用“對口支援”，不同區(qū)域根據(jù)自己的區(qū)位優(yōu)勢、產業(yè)優(yōu)勢等，進行經濟合作，共同發(fā)展，把區(qū)域資源開發(fā)與移民安置相結合，實現(xiàn)雙贏。

三、改革補償機制成本分析及化解建議

當前，構建移民社會保障制度至少面臨三個方面成本和風險：首先，資金問題。構建完善的社會保障制度實質上是解決資金來源問題。根據(jù)統(tǒng)計，“全國失地農民總數(shù)估計在 4000 萬人左右 , 每年還要新增 200 多萬人。根據(jù)當前我國最低社保標準，即便土地補償金全部投入，還存在約 6 ～10 千億元的缺口”。更嚴峻的事實是，保守估計，到2030年，我國失地農民人數(shù)將達到1.1億。其次，新老安置模式銜接問題。從農轉非就業(yè)安置的傳統(tǒng)模式改變?yōu)樯鐣Ｕ习仓玫男履Ｊ?，失地農民的利益存在長期與短期利益的問題。最后，新老移民問題。不同時期的移民政策不同，造成了兩個移民群體，而兩個移民群體間存在補償標準的不同，比較后容易導致心理失衡，引起群體性上訪，最終增加移民政策變革的社會成本。

建立完善的移民社會保障制度，根本上來說要解決資金問題，資金的籌集可以從這幾個角度考慮：第一，提高項目投資預算中征地費的比例。我國征地費占項目投資比例與國外相比有很大差距，可以通過提高征地費，充實社會保障資金。第二，提高用地成本中征地費的比例。項目實際用地成本中，政府各項稅費所占比例過大，在執(zhí)行過程中，政府在考慮投資成本的前提下，通過減少稅費的途徑以增加移民的收入補償。第三，多渠道募集。建議把一部分農村集體財產轉入移民社會保障基金中，為保障基金的保值增值，選擇安全可靠的投資手段，充分利用市場經濟的有利條件，確保移民社會保障得到充足的保證。

（作者單位：河南省水利勘測設計研究有限公司）