本刊記者 柯善北

中國進(jìn)行大規(guī)模的棚戶區(qū)改造已經(jīng)歷時十多年。在2015～2017年三年完成棚改1800萬套的基礎(chǔ)上，今年5月國務(wù)院常務(wù)會議又確定實施2018年到2020年3年棚改攻堅計劃，再改造各類棚戶區(qū)1500萬套，同時加大中央財政補(bǔ)助和金融、用地等支持，以改革創(chuàng)新的舉措、堅持不懈的韌勁啃下“硬骨頭”，兌現(xiàn)改造約1億人居住的城鎮(zhèn)棚戶區(qū)和城中村的承諾。

棚改持續(xù)發(fā)力，惠及約一億人

2004年，時任遼寧省委書記的李克強(qiáng)同志，在遼寧省率先啟動棚改，2005年，國家啟動了對中央下放東北三省煤礦棚戶區(qū)的改造，2008年，各類棚戶區(qū)改造被正式納入城鎮(zhèn)保障性安居工程，全國范圍內(nèi)，大規(guī)模地推進(jìn)城市、國有工礦、國有墾區(qū)、中央下放地方煤礦棚戶區(qū)改造的大幕就此拉開。

2012年，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加快推進(jìn)棚戶區(qū)（危舊房）改造的通知》，為推進(jìn)棚戶區(qū)改造提出一系列可行性措施。隨后，為加快各地棚改實施進(jìn)度，國務(wù)院相繼于出臺了《國務(wù)院關(guān)于加快棚戶區(qū)改造工作的意見》、《國務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)棚戶區(qū)改造工作的通知》、《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步做好城鎮(zhèn)棚戶區(qū)和城鄉(xiāng)危房改造及配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)有關(guān)工作的意見》。目前，全國的棚戶區(qū)改造工作已經(jīng)成為惠及上億人的民生工程之一。

棚改貨幣化安置，去庫存，調(diào)杠桿

國務(wù)院出臺的各項棚改意見中，明確提出城市棚戶區(qū)改造要因地制宜，采取拆除新建、改建（擴(kuò)建、翻建）、綜合整治等多種方式。居民安置采取實物安置和貨幣補(bǔ)償相結(jié)合；安置住房采取原地重建和異地建設(shè)相結(jié)合，能就近安置的，盡可能就近安置。在改造中可配套建設(shè)一定數(shù)量的廉租住房、公共租賃住房等保障性住房，統(tǒng)籌用于符合條件的保障家庭。從近年來的實踐看，棚改對房地產(chǎn)行業(yè)穩(wěn)消費、拉投資、去庫存作用明顯。

《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步做好城鎮(zhèn)棚戶區(qū)和城鄉(xiāng)危房改造及配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)有關(guān)工作的意見》中提出“要積極推進(jìn)棚改貨幣化安置?？s短安置周期，節(jié)省過渡費用，讓群眾盡快住上新房，享有更好的居住環(huán)境和物業(yè)服務(wù)，滿足群眾多樣化居住需求”。根據(jù)官方數(shù)據(jù)，我國2015年棚改貨幣化安置比例為29.9%，2016年則提高到了48.5%。從今年一些地方政府發(fā)布的數(shù)字，相當(dāng)一部分地方棚改貨幣化比例已經(jīng)超過50%，一些省份甚至超過了70%。以湖南為例，今年上半年棚戶區(qū)改造26.4萬套，其中貨幣化安置22.7萬套，占比高達(dá)86.3%。寧夏棚改貨幣化安置比例將達(dá)到70%，有條件的市縣區(qū)將達(dá)到100%。

2015年以來，房地產(chǎn)高庫存、高風(fēng)險的問題屢屢被提及。房地產(chǎn)投資增速從年初的10.4%一路下滑到1%，部分城市的商品房積壓問題開始暴露。房地產(chǎn)庫存壓力大，背后是過去幾年，三四線房地產(chǎn)開發(fā)商瘋狂拿地增加供給，三四線人口持續(xù)流出的需求減少的矛盾，如何增加有效需求成為主要難題。

2015年底，中央經(jīng)濟(jì)工作會議明確提出，去庫存是2016年內(nèi)的主要任務(wù)，其中最重要的，就是去房地產(chǎn)的庫存。在隨后住建部召集地方研究出的去庫存方案中，最重要的就是棚戶區(qū)改造貨幣化去庫存。

三四線房地產(chǎn)最核心的問題，是沒有市場需求。與之相對的，大量棚戶區(qū)居民有住房需求，沒有購買能力。市場上，大量的商品房又在積壓。棚改貨幣化，架起了商品房去庫存和基礎(chǔ)貨幣投放的橋梁。增加棚改規(guī)模，能夠發(fā)揮拉動內(nèi)需、促進(jìn)投資、去除存量商品住房、穩(wěn)定房地產(chǎn)市場的積極作用。

2015年，全國城鎮(zhèn)保障性安居工程，新開工783萬套，建成772萬套，均超額完成年度目標(biāo)任務(wù)。其中，棚改開工601萬套，貨幣化安置比例為29.9%。2016年，棚改新開工606套，棚改貨幣化安置達(dá)到了48.5%，比2015年提高了18.6個百分點，大約去庫存2.5億平方米。2017年棚改計劃目標(biāo)是600萬套，貨幣化比例至少50%。按照國務(wù)院要求，棚戶區(qū)要在2020年基本完成改造。2018年～2020年，棚改計劃是1500萬套。

高比例的棚改貨幣化安置，在推倒原有棚戶區(qū)住房的同時，制造了數(shù)以百萬套計的新增住房需求。對三四線城市商品房去庫存起到了極大的作用。據(jù)多家機(jī)構(gòu)預(yù)測，今年棚改貨幣化安置的購買力將“消化”3億平方米的商品房。

破解融資難題，多渠道籌集資金

2013年，國務(wù)院印發(fā)《國務(wù)院關(guān)于加快棚戶區(qū)改造工作的意見》，將2013年的棚改目標(biāo)由此前提出的304萬戶降低為232萬戶。下調(diào)的主要原因，就是棚改巨大的資金壓力。

資金來源是棚改繞不過的難題。一直以來，棚改依托中央、省、市（縣）三級財政統(tǒng)籌，資金壓力大，特別是市（縣）一級，本身財政收入非常有限，對棚改的投入捉襟見肘。待改造的棚戶區(qū)多數(shù)為位置偏遠(yuǎn)、市場化運作難的“硬骨頭”。新預(yù)算法實施后，棚改融資機(jī)制亟待創(chuàng)新，也在一定程度上加劇了“融資難”。

國務(wù)院第95次常務(wù)會議上，對解決棚改融資問題，提出了相應(yīng)的政策措施。

一是創(chuàng)新融資體制機(jī)制，推動政府購買棚改服務(wù)方式，鼓勵多種所有制企業(yè)成為棚改實施主體，開發(fā)銀行等金融機(jī)構(gòu)可依據(jù)政府購買棚改服務(wù)協(xié)議對棚改實施給予貸款。二是鼓勵農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行在其業(yè)務(wù)范圍內(nèi)加大對符合條件的實施主體給予貸款支持。三是進(jìn)一步加大中央預(yù)算內(nèi)投資和中央財政支持力度。此外，還鼓勵商業(yè)銀行、企業(yè)等社會主體積極參與。

2014年，中國人民銀行創(chuàng)設(shè)抵押補(bǔ)充貸款（Pledged Supplemental Lending，PSL），為開發(fā)性金融支持棚改提供長期穩(wěn)定的資金來源。隨后，央行PSL貸款對象擴(kuò)展到中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行和中國進(jìn)出口銀行等兩個政策性金融機(jī)構(gòu)。

2015年《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步做好城鎮(zhèn)棚戶區(qū)和城鄉(xiāng)危房改造及配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)有關(guān)工作的意見》中則明確提出要發(fā)揮開放性金融支持的作用。對承接棚改任務(wù)及納入各地區(qū)配套建設(shè)計劃的項目實施主體，可依據(jù)政府購買棚改服務(wù)協(xié)議、特許經(jīng)營協(xié)議等政府與社會資本合作合同進(jìn)行市場化融資，開發(fā)銀行等銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)據(jù)此對符合條件的實施主體發(fā)放貸款。同時，在依法合規(guī)、風(fēng)險可控的前提下，開發(fā)銀行可以通過專項過橋貸款對符合條件的實施主體提供過渡性資金安排。鼓勵農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行在其業(yè)務(wù)范圍內(nèi)對符合條件的實施主體，加大城中村改造、農(nóng)村危房改造及配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的貸款支持。鼓勵商業(yè)銀行對符合條件的實施主體提供棚改及配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)貸款。

同時推廣政府與社會資本合作。在城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)運營中積極推廣特許經(jīng)營等各種政府與社會資本合作（PPP）模式。各地應(yīng)建立健全城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)財政投入與價格補(bǔ)償統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制，合理確定服務(wù)價格，深化政府與社會資本合作，推動可持續(xù)發(fā)展。

杜甫《茅屋為秋風(fēng)所破歌》中寫到“安得廣廈千萬間，大庇天下寒士俱歡顏”是一種對天下寒士的慷慨情懷。如今，這種情懷逐漸成為了現(xiàn)實。棚改工作的持續(xù)推進(jìn)對改善無錢購房的普通民眾無異于一股春風(fēng)，這股春風(fēng)不僅吹暖了無錢購房者的心，不僅讓廣大“寒士”俱歡顏，更為美麗城市的建設(shè)做出了巨大貢獻(xiàn)。