鄒笛

上海是中國第一大城市，首批沿海開放城市。地處長江入?？?，隔東中國海與日本九州島相望，南瀕杭州灣，北、西與江蘇、浙江兩省相接。作為一線城市的上海經(jīng)濟繁榮，各類產(chǎn)業(yè)發(fā)達，既是全球著名的金融中心，也是年輕人趨之若鶩的時尚之都。然而，建國以來的數(shù)度更迭，也給這座城市留下了不可忽視的弊病，“棚戶區(qū)”就形成于這樣一個摩登都市。為了更好地建設(shè)“大上?！?，“棚戶區(qū)”改造成為上海市政府不得不解決的問題。

棚改項目任重道遠

為貫徹落實國務(wù)院《關(guān)于加快棚戶區(qū)改造工作的意見》（國發(fā)〔2013〕25號）、國土資源部《關(guān)于開展城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)試點指導(dǎo)意見》（國土資發(fā)〔2013〕3號），積極推進上海市新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，加強城鎮(zhèn)社會和人口管理，提高土地節(jié)約集約利用，促進城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展，上海市政府2014年發(fā)布《關(guān)于本市開展“城中村”地塊改造的實施意見》，《意見》中提出“2014年啟動11個城中村地塊、2014～2015年啟動35個城中村地塊”改造目標(biāo)，明確規(guī)劃、土地、財政、金融、補償安置、確權(quán)改制等政策，成立“城中村”改造工作領(lǐng)導(dǎo)小組，共同推進上海市“城中村”改造工作。

早在2010年，上海市就發(fā)布《上海市人民政府印發(fā)關(guān)于貫徹國務(wù)院推進城市和國有工礦棚戶區(qū)改造會議精神加快本市舊區(qū)改造工作意見的通知》，提出2010～2012年，中心城區(qū)要完成約240萬平方米二級舊里以下房屋改造，同時繼續(xù)開展舊住房綜合整治，積極推進歷史建筑和風(fēng)貌保護街區(qū)保護性改造和整治。在“十二五”期間，中心城區(qū)要完成約350萬平方米二級舊里以下房屋改造。其中，長寧、盧灣、靜安、徐匯等區(qū)基本完成二級舊里以下房屋改造。郊區(qū)城鎮(zhèn)地區(qū)應(yīng)當(dāng)對房屋結(jié)構(gòu)差、安全隱患多、公共配套設(shè)施不全的危舊房實施改造。

而在2012年的上海市“十二五”規(guī)劃中，也明確提出要改造二級舊里以下房屋350萬平方米，使受益居民達到15萬戶；同時啟動和推進郊區(qū)城鎮(zhèn)棚戶簡屋改造試點、“城中村”改造和國有農(nóng)場職工危舊房改造。其中，2012年，改造二級舊里以下房屋60萬平方米，受益居民約2.5萬戶。截止到2014年，上海市舊區(qū)改造惠及3萬戶，遠超計劃值。

公開透明保障農(nóng)民利益

上海市政府堅持“以人為本，尊重民意”的原則。在改造過程中，尊重被征收居民的意向，充分發(fā)揮村民的主體地位，尊重農(nóng)民意愿，維護農(nóng)民合法權(quán)益，建立平等協(xié)商機制，保障農(nóng)民的知情權(quán)和參與權(quán)，妥善解決村民利益訴求。為充分調(diào)動村民積極性，“城中村”地塊改造在征求村民意愿、大部分村民同意的情況下，方可實施改造。改造方案充分聽取村民意見，做到公開透明、公平公正。2009年，上海舊區(qū)改造實行事前二輪征詢制度，“兩次征詢”制度即舊區(qū)改造地塊在實施改造前，必須采取兩次征詢的方式，征求改造地塊內(nèi)居民的意見。第一次征詢主要是征求居民改造意愿，居民同意改造的比例達到規(guī)定要求的，才辦理地塊改造前期手續(xù)。第二次征詢則主要征求居民對改造方案的意見，與居民簽訂附生效條件的《房屋拆遷補償安置協(xié)議》，在一定期限內(nèi)居民簽約戶數(shù)超過規(guī)定比例的，協(xié)議正式生效并履行，并啟動改造工作。舊區(qū)改造工作對居民而言，由“要我改”變成了“我要改”。目前已經(jīng)在全市舊區(qū)改造中全面推廣。為充分體現(xiàn)民意，近年來逐步提高“簽約征詢”生效比例，2008年試點時為67%，2011年提高到80%，2012年再次提高到85%……同時，在這期間，上海市政府以“走群眾路線”為抓手，不斷創(chuàng)新工作機制，充分保障居民群眾選擇權(quán)、參與權(quán)、知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)，全面公開政策法規(guī)、補償安置方案、動遷房源，以及每家每戶基本情況，補償安置結(jié)果全部公開。

對“城中村”地塊改造涉及征地房屋補償安置的，上海市政府按照《上海市征收集體土地房屋補償暫行規(guī)定》等執(zhí)行。實施土地儲備時，在符合規(guī)劃的前提下，開展征地留用資產(chǎn)試點，促進農(nóng)村集體經(jīng)濟組織發(fā)展和農(nóng)民長期穩(wěn)定收益。堅持遵循“程序正當(dāng)、公平補償、結(jié)果公開”的原則，保障被征地農(nóng)民居住條件，維護被征地農(nóng)民合法權(quán)益。另一方面，“城中村”地塊改造涉及征地的，對被征地人員按照《上海市被征用農(nóng)民集體所有土地農(nóng)業(yè)人員就業(yè)和社會保障管理辦法》及相關(guān)規(guī)定，落實社會保障；對符合“就業(yè)困難人員”標(biāo)準(zhǔn)的，提供有關(guān)就業(yè)援助政策和服務(wù)；鼓勵被征地人員參加職業(yè)技能培訓(xùn)，按照規(guī)定給予培訓(xùn)補貼；加強社區(qū)建設(shè)和管理，完成從農(nóng)村管理到城市社區(qū)管理對接，提供各類公共服務(wù)。

大力推行貨幣化安置

舊區(qū)改造涉及面廣，覆蓋范圍大，貨幣化安置的大力推行對大面積舊區(qū)改造有良好的推進作用。上海在推進棚戶區(qū)改造過程中，按照“決策民主、程序正當(dāng)、公平補償、結(jié)果公開”的原則，以動遷居民的實際需求為行動準(zhǔn)則，先貨幣補償、再多樣化安置，及時提供優(yōu)惠政策，采取市場化運作，定向供應(yīng)舊改造區(qū)的征收安置房，滿足被征收居民的各種安置需求。對上海棚戶區(qū)進行安置主要有三種。一是貨幣化安置，根據(jù)上海有關(guān)政策規(guī)定，針對被征收房屋的具體情況，給予被征收人相應(yīng)的補償、補助和獎勵，并且全部折算成貨幣，即補償總額。二是多樣化安置，在明確每戶補償總額后，被征收人可以選擇純貨幣化安置，即采用現(xiàn)金向居民支付補償款，也可以選擇房屋產(chǎn)權(quán)調(diào)換，即被征收人拿補償款購買定向供應(yīng)的征收安置房，這實際上也是一種貨幣化安置。三是政府讓利于民，提供征收安置房。近年來，遵循“規(guī)劃科學(xué)、配套齊全、環(huán)境優(yōu)美、工程優(yōu)質(zhì)”的要求，通過“政府組織實施、提供優(yōu)惠政策、明確建設(shè)目標(biāo)、限定供應(yīng)價格”等方式，上海市政府在外環(huán)線周邊選址建設(shè)一批大型居住社區(qū)，主要是市屬征收安置房。通過市場化運作，以成本價加微利定向供給各區(qū)用于舊區(qū)改造居民安置，得到了很多居民的支持。同時，各區(qū)還在本區(qū)自行建設(shè)就近征收安置房，或者通過房地產(chǎn)市場購買二手房、商品房等推動棚戶區(qū)改造動遷安置。

多渠道籌措資金 解決融資難

資金是棚戶區(qū)改造過程中繞不開的一個重大問題。上海市采取多渠道籌措資金，破解融資難的“硬骨頭”。一是政府財政資金支持。2010年，經(jīng)市政府批準(zhǔn)，上海市設(shè)立市、區(qū)兩級舊區(qū)改造專項基金，舊改地塊土地出讓收入在扣除規(guī)定基金后納入舊改專項基金，全部用于舊改支出。同時實施市、區(qū)合作機制，將上海市土地儲備中心、市城投公司、市久事公司作為市級合作單位。參與到楊浦、虹口、閘北、普陀、黃浦等重點改造地塊。二是運用好國家開發(fā)銀行棚戶區(qū)改造專項貸款。2014年，國開行設(shè)立專項貸款支持棚戶區(qū)改造。上海市政府印發(fā)《上海市舊區(qū)改造專項貸款管理辦法》，并簽署與之相配的委托實施框架協(xié)議，國家開發(fā)銀行給予上海500億預(yù)授信。三是鼓勵銀行業(yè)金融機構(gòu)支持棚戶區(qū)改造。工商銀行、建設(shè)銀行、國家開發(fā)銀行等上海分行，相繼設(shè)立舊區(qū)改造信貸科目，專項用于舊區(qū)改造貸款。同時，爭取各銀行金融機構(gòu)降低融資成本及自有資金比例，降低舊區(qū)改造融資成本。四是保險資金參與舊區(qū)改造。為拓寬舊區(qū)改造融資渠道，2013年，上海市舊改辦會同太平洋保險公司、平安保險公司，研究創(chuàng)新保險資金以債權(quán)投資計劃參與舊區(qū)改造，并選擇虹口、閘北、楊浦等區(qū)舊改項目開展試點。2014年，上海市政府又同太平洋保險公司研究創(chuàng)新保險資金股權(quán)投資計劃，為舊改項目提供啟動資金支持。

同時鼓勵金融機構(gòu)創(chuàng)新金融產(chǎn)品，改善金融服務(wù)，加大信貸支持力度，積極支持“城中村”改造。積極引導(dǎo)社會資金，通過直接投資、間接投資、參股、委托代建等方式參與改造。對符合規(guī)定要求的企業(yè)承擔(dān)“城中村”地塊改造的，探索發(fā)行企業(yè)債券或中期票據(jù)，專項用于“城中村”改造項目。另一方面，對市有關(guān)部門認定的“城中村”改造地塊，涉及經(jīng)營性土地出讓的，市、區(qū)政府取得的土地出讓收入，在計提國家和本市有關(guān)專項資金后，剩余部分由各區(qū)統(tǒng)籌安排，用于“城中村”地塊改造和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等。對符合條件的“城中村”改造地塊，免征城市基礎(chǔ)設(shè)施配套費等各種行政事業(yè)性收費和政府性基金，電力、通信、市政公用事業(yè)等企業(yè)適當(dāng)降低入網(wǎng)、管網(wǎng)增容等經(jīng)營性收費。