胡麗華

[內(nèi)容提要]政府信譽(yù)環(huán)境是政府投資環(huán)境諸要素中最具有經(jīng)濟(jì)價(jià)值的環(huán)境要素。政府信譽(yù)環(huán)境建設(shè)是一個(gè)長(zhǎng)期的實(shí)踐過程，特別是對(duì)于信譽(yù)環(huán)境建設(shè)基礎(chǔ)較弱的行政區(qū)域而言，更加需要長(zhǎng)期的不懈努力，良好的政府信譽(yù)環(huán)境才能得以確立。應(yīng)充分認(rèn)識(shí)政府信譽(yù)環(huán)境建設(shè)的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，認(rèn)真遵循政府信譽(yù)環(huán)境建設(shè)實(shí)踐的基本原則，努力打造一個(gè)符合市場(chǎng)主體需要的理想的政府信譽(yù)環(huán)境。

[關(guān) 鍵 詞]政府信譽(yù)環(huán)境；經(jīng)濟(jì)價(jià)值；實(shí)踐原則

政府信譽(yù)環(huán)境是指政府在與各類市場(chǎng)主體發(fā)生關(guān)系時(shí)，嚴(yán)格遵守國(guó)家的經(jīng)濟(jì)政策和法律、法規(guī)，信守對(duì)市場(chǎng)主體做出的承諾，履行與市場(chǎng)主體訂立的經(jīng)濟(jì)合同等。政府信譽(yù)環(huán)境無論是對(duì)于政府投資環(huán)境其他要素經(jīng)濟(jì)價(jià)值的開發(fā)，還是對(duì)于市場(chǎng)主體投資成本的降低，都具有最終的決定性作用。因而，要充分發(fā)揮政府信譽(yù)環(huán)境建設(shè)的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，建立起市場(chǎng)主體對(duì)政府信譽(yù)的極大信任，區(qū)域政府還應(yīng)從區(qū)域經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的戰(zhàn)略出發(fā)，積極遵循政府信譽(yù)環(huán)境建設(shè)的科學(xué)理念和行為原則。

一、政府信譽(yù)環(huán)境建設(shè)的經(jīng)濟(jì)價(jià)值

（一）決定資本洼地的形成和容量的大小

政府信譽(yù)環(huán)境的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，首先體現(xiàn)在解決區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的資本資源上，也就是人們常說的形成資本流入的洼地上。信譽(yù)環(huán)境的好壞，不僅決定著一個(gè)行政區(qū)域吸聚資本的數(shù)量，還決定著其吸聚資本的質(zhì)量，直接影響著區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的綜合競(jìng)爭(zhēng)力的大小。

一是決定存量資本的去留。從區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的視角來看，所謂存量資本主要是指本行政區(qū)域即期擁有的資本總量，包括本地資本和已經(jīng)在本行政區(qū)域?qū)嶋H投資的外來資本。對(duì)于市場(chǎng)主體來說，政府的信譽(yù)環(huán)境不是政府事先告知的，而是投資過程中發(fā)生和感受的環(huán)境要素。因而對(duì)于市場(chǎng)主體來說，信譽(yù)環(huán)境的好壞要經(jīng)過一個(gè)過程才能驗(yàn)證。政府信譽(yù)環(huán)境如果好并得到驗(yàn)證，無論本地市場(chǎng)主體還是外來市場(chǎng)主體都不會(huì)輕易轉(zhuǎn)移資本。否則，大量市場(chǎng)主體就會(huì)轉(zhuǎn)移資本，造成本行政區(qū)域資本存量的相對(duì)減少以至于絕對(duì)減少。

二是決定增量資本的增減。從區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的角度來看，增量資本主要是指某一行政區(qū)域在一定時(shí)期內(nèi)增加的資本量。這個(gè)增加的資本量也包括本地及已經(jīng)在本地投資的外來市場(chǎng)主體追加的資本和新進(jìn)入的域外資本。一般來說，要迅速解決本地資本資源短缺的問題，主要靠外來資本的進(jìn)入。對(duì)于資本增量而言，政府信譽(yù)環(huán)境不佳，就如同一道閘門，阻止外來資本的進(jìn)入，又如一個(gè)巨大的漏斗，導(dǎo)致存量資本的滲出。相反，政府信譽(yù)環(huán)境好，會(huì)形成吸引外來資本進(jìn)入的寬廣渠道，還會(huì)擴(kuò)大本行政區(qū)域容留資本的空間，實(shí)現(xiàn)區(qū)域資本增量的迅速增加。

三是決定資本質(zhì)量的高低。如果從資本的貨幣形態(tài)來看，資本本身沒有質(zhì)量高低之分。當(dāng)資本離開貨幣形態(tài)，轉(zhuǎn)化為各種生產(chǎn)要素時(shí)，就有了質(zhì)量高低之分。資本的質(zhì)量可以從多個(gè)視角去闡發(fā)。對(duì)于區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展而言，資本質(zhì)量的高低，主要看戰(zhàn)略性投資的市場(chǎng)主體的多少和資本總量的多少。戰(zhàn)略性投資最重視的是投資風(fēng)險(xiǎn)。而政府信譽(yù)環(huán)境又是決定投資風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)大小的主要因素之一。政府信譽(yù)環(huán)境不佳，就會(huì)拒戰(zhàn)略性投資的市場(chǎng)主體于門外，本地的資本質(zhì)量也不會(huì)獲得改善和提高的基礎(chǔ)條件。

（二）決定政府在整體投資環(huán)境要素投入的回報(bào)空間

政府在投資環(huán)境建設(shè)中是必然要發(fā)生投入的，其中在政策環(huán)境、政務(wù)環(huán)境和服務(wù)環(huán)境建設(shè)上，都要直接和間接地進(jìn)行人力、物力和財(cái)力投入，進(jìn)而發(fā)生投資環(huán)境建設(shè)成本。唯有政府的信譽(yù)環(huán)境建設(shè)不需要或極少需要直接的投入，但卻決定著政府在其他環(huán)境要素投入收益的大小。

一是決定政府投資環(huán)境建設(shè)投入的直接收益。從直接效果而言，政府在投資環(huán)境建設(shè)上投入的直接收益表現(xiàn)為市場(chǎng)主體的增多和本行政區(qū)域資本總量的增加及資本質(zhì)量的提高。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一定水平上，任何一個(gè)行政區(qū)域的資本容量和市場(chǎng)主體的數(shù)量都要有一個(gè)極限值。政府在投資環(huán)境建設(shè)投入收益的最大化，實(shí)際上就是使本行政區(qū)域的市場(chǎng)主體和資本總量接近于這個(gè)極限值。在其他環(huán)境要素既定的情況下，能否實(shí)現(xiàn)政府投資環(huán)境建設(shè)投入收益的最大化，就取決于政府的信譽(yù)環(huán)境。信譽(yù)環(huán)境不佳，其他環(huán)境要素的作用就會(huì)大打折扣，甚至不會(huì)發(fā)生任何實(shí)際作用。

二是決定政府投資環(huán)境建設(shè)投入的間接收益。政府投資環(huán)境建設(shè)投入的間接收益主要是指政府財(cái)政收入的增長(zhǎng)。政府財(cái)政收入的增加，要以市場(chǎng)主體和資本總量的增加為前提，通過區(qū)域經(jīng)濟(jì)總量的增長(zhǎng)來獲得。政府的信譽(yù)環(huán)境好，必然帶來市場(chǎng)主體的增加和資本總量的增長(zhǎng)，進(jìn)而帶來區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展總量的增長(zhǎng)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量的提高，這樣就會(huì)擴(kuò)大政府財(cái)政收入的基礎(chǔ)，增加政府的財(cái)源。否則，信譽(yù)環(huán)境惡劣，政府在投資環(huán)境建設(shè)上的投入不僅不會(huì)帶來應(yīng)有的財(cái)政收益，還會(huì)造成政府在其他環(huán)境要素上投入的巨大浪費(fèi)。

（三）提升或降低市場(chǎng)主體的風(fēng)險(xiǎn)成本和投資收益率

在正常情況下，特別是在買方市場(chǎng)基本形成、市場(chǎng)主體的投資收益率在非壟斷行業(yè)趨于平均的情況下，市場(chǎng)主體更看重的是投資安全問題。而政府的信譽(yù)環(huán)境恰恰是市場(chǎng)主體投資風(fēng)險(xiǎn)的決定性因素之一。

一是可以降低區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的平均風(fēng)險(xiǎn)成本。政府信譽(yù)是面向所有市場(chǎng)主體的。由此，信譽(yù)環(huán)境對(duì)市場(chǎng)主體風(fēng)險(xiǎn)成本的影響，也就成了對(duì)本行政區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展平均風(fēng)險(xiǎn)成本的影響。加強(qiáng)政府信譽(yù)環(huán)境建設(shè)的最大益處，就是可以使本行政區(qū)域所有的市場(chǎng)主體對(duì)于政府政策的變化與調(diào)整能夠形成穩(wěn)定的預(yù)期，既不必過多地儲(chǔ)備風(fēng)險(xiǎn)資金，也不必?fù)?dān)心政府政策的突然變化而發(fā)生難以承受的成本負(fù)擔(dān)，做到放心投資和放心生產(chǎn)與經(jīng)營(yíng)。

二是可以降低戰(zhàn)略性投資市場(chǎng)主體的風(fēng)險(xiǎn)成本。政府信譽(yù)環(huán)境建設(shè)對(duì)于戰(zhàn)略性投資的市場(chǎng)主體意義極為重大。戰(zhàn)略性投資由于投資規(guī)模大，成本回收周期長(zhǎng)，調(diào)整投資方向難，有的一經(jīng)投資就無法轉(zhuǎn)向，因此格外重視投資安全。對(duì)于戰(zhàn)略性投資的市場(chǎng)主體來說，政府信譽(yù)環(huán)境建設(shè)不僅要使政府做到嚴(yán)格遵守國(guó)家的政策、法律和法規(guī)，信守政府的政策承諾，還要嚴(yán)格信守合同。政府信譽(yù)環(huán)境好，特別是得到了長(zhǎng)期驗(yàn)證，不僅可以減少戰(zhàn)略性投資的市場(chǎng)主體評(píng)估投資風(fēng)險(xiǎn)時(shí)發(fā)生的成本，還可以使其在日常生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)過程中少發(fā)生甚至不發(fā)生風(fēng)險(xiǎn)成本，進(jìn)而增大其投資收益的空間。

三是可以增加市場(chǎng)主體盈利資本總量。就市場(chǎng)主體投資成本構(gòu)成而言，其直接用于生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的成本占其總成本中的比重越大，獲取投資收益的空間就越大，反之就越小。政府信譽(yù)環(huán)境對(duì)于市場(chǎng)主體經(jīng)濟(jì)價(jià)值的重要體現(xiàn)，就是可以大大減少其用于非生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)性的成本支出，增加用于生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)性的成本支出。這種作用一方面體現(xiàn)在政府信譽(yù)環(huán)境好，市場(chǎng)主體可以不必經(jīng)常性支出因政府及政府部門和政府工作人員失信而發(fā)生的成本；另一方面還體現(xiàn)在增加市場(chǎng)主體投資的信心，大大減少其為規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)而發(fā)生的時(shí)間成本等柔性成本。

二、政府信譽(yù)環(huán)境建設(shè)的基本原則

（一）信譽(yù)第一，誠(chéng)信至上

加強(qiáng)政府信譽(yù)環(huán)境建設(shè)，首先要牢固樹立信譽(yù)第一、誠(chéng)信至上的理念。區(qū)域政府在與市場(chǎng)主體發(fā)生關(guān)系時(shí)，應(yīng)始終注意把政府的信譽(yù)置于首位，無論在什么情況下，都不能以損害政府信譽(yù)為代價(jià)來處理政府與市場(chǎng)主體之間的關(guān)系，以及調(diào)節(jié)市場(chǎng)主體之間的關(guān)系。要堅(jiān)持把信譽(yù)第一、誠(chéng)信至上的原則貫穿于政府施政的全過程，融入政府施政的理念之中，并轉(zhuǎn)化為政府自覺的行為。特別是對(duì)于政府面向所有市場(chǎng)主體做出的政策承諾，以及政府向戰(zhàn)略性投資的市場(chǎng)主體做出的具體承諾，更要如實(shí)兌現(xiàn)，認(rèn)真履行政府承諾的責(zé)任和義務(wù)。要絕對(duì)避免對(duì)市場(chǎng)主體的欺詐行為，即利用市場(chǎng)主體對(duì)政府天然具有的信任感，誘騙市場(chǎng)主體投資而事后不兌現(xiàn)承諾。更不能利用政府的強(qiáng)勢(shì)地位，強(qiáng)迫市場(chǎng)主體接受政府違背承諾特別是政策承諾的事實(shí)。否則，政府因背棄政策承諾，雖然可以獲得一些暫時(shí)的利益，但從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，將拒大批市場(chǎng)主體于門外，使區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展失去資本資源的支撐。

（二）承諾有度，量力而行

區(qū)域政府在加強(qiáng)信譽(yù)環(huán)境建設(shè)時(shí)，要充分考慮到自身履行承諾的條件和能力，不能漫無邊際地隨意許諾。無論是面向所有市場(chǎng)主體做出的政策承諾，還是面向戰(zhàn)略性投資的市場(chǎng)主體通過政府合同的方式做出的承諾，都應(yīng)以不違背國(guó)家的法律、法規(guī)為準(zhǔn)則，都應(yīng)符合國(guó)家有關(guān)經(jīng)濟(jì)政策的基本精神，不能向市場(chǎng)主體做出與國(guó)家法律和法規(guī)相抵觸的承諾。在向市場(chǎng)主體做出承諾時(shí)，要堅(jiān)持權(quán)利與義務(wù)平等的原則，按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)通行的規(guī)則，明確雙方的權(quán)利和義務(wù)關(guān)系，不能只是單方面的承諾。同時(shí)，政府做出的政策承諾，還要與本行政區(qū)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、自然地理環(huán)境和自然資源環(huán)境相適應(yīng)，與政府自身履行承諾的能力相適應(yīng)，特別是要與政府提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的能力，以及政府的人力、財(cái)力和物力的實(shí)際情況相適應(yīng)。要切忌向市場(chǎng)主體開空頭支票，避免出現(xiàn)市場(chǎng)主體要求政府履行承諾時(shí)，卻無力兌現(xiàn)給市場(chǎng)主體，從而使市場(chǎng)主體增加預(yù)算外的成本支出，導(dǎo)致投資的被動(dòng)，以至于造成巨大的投資風(fēng)險(xiǎn)。

（三）長(zhǎng)期堅(jiān)持，務(wù)求實(shí)效

相對(duì)于政府投資環(huán)境其他要素而言，政府信譽(yù)環(huán)境的形成更需要一個(gè)較長(zhǎng)的實(shí)踐過程。因此，加強(qiáng)信譽(yù)環(huán)境建設(shè)要特別注重長(zhǎng)期堅(jiān)持，要一以貫之地履行好政府的承諾。一是對(duì)于政府做出的長(zhǎng)期政策承諾，在政策的法定有效期和自然有效期內(nèi)，都要堅(jiān)持兌現(xiàn)到底，既不能因外部環(huán)境的某些具體變化而改變，也不能因政府組成人員的變更而改變。二是對(duì)于政府根據(jù)某些具體情況做出的政策承諾，要堅(jiān)持如實(shí)兌現(xiàn)。這類政策承諾雖然就某一項(xiàng)政策來說，政策的有效期不長(zhǎng)，覆蓋面也不寬，但卻在區(qū)域政府與市場(chǎng)主體發(fā)生關(guān)系時(shí)經(jīng)常出現(xiàn)。對(duì)于這類政策承諾，政府應(yīng)避免在一個(gè)時(shí)期兌現(xiàn)政策比較主動(dòng)和全面，而在另一個(gè)時(shí)期則不嚴(yán)格信守承諾，出現(xiàn)政府守信時(shí)緊時(shí)松的情況。三是對(duì)于政府與市場(chǎng)主體訂立的合同，在合同有效期內(nèi)，都要堅(jiān)持履行好政府的責(zé)任與義務(wù)。特別是政府要克服對(duì)個(gè)別市場(chǎng)主體的失信，以免引起市場(chǎng)主體群體的投機(jī)性心理，做到自始至終都要堅(jiān)持兌現(xiàn)政府做出的每一個(gè)承諾。要通過長(zhǎng)期堅(jiān)持信守政府的承諾，使市場(chǎng)主體對(duì)政府的信譽(yù)環(huán)境形成穩(wěn)定的心理預(yù)期，增強(qiáng)對(duì)政府信譽(yù)環(huán)境的信心。

（四）小中見大，防微杜漸

政府信譽(yù)環(huán)境最大的特點(diǎn)，就是對(duì)人們心理預(yù)期的影響。無論是政府有意失信還是無意失信，一旦發(fā)生失信的情況，都會(huì)在市場(chǎng)主體中產(chǎn)生連鎖反應(yīng)，引起市場(chǎng)主體普遍的戒備心理。同時(shí)，政府信譽(yù)環(huán)境建設(shè)不從小事抓起，還會(huì)使政府失信的情況由一點(diǎn)向四面八方蔓延，成為政府普遍失信的發(fā)生源。特別是政府工作人員因獲得個(gè)人利益而失信的情況如果得不到及時(shí)有效的糾正，會(huì)被其他政府工作人員紛紛效仿，進(jìn)而導(dǎo)致政府工作人員習(xí)慣性的失信行為。因此，政府加強(qiáng)信譽(yù)環(huán)境建設(shè)，要特別注重從小事抓起，從具體的工作環(huán)節(jié)抓起。無論是政府自身、政府部門還是政府工作人員，一經(jīng)出現(xiàn)失信于市場(chǎng)主體的行為都要及時(shí)加以糾正，還要將其結(jié)果向市場(chǎng)主體公布，使市場(chǎng)主體從政府在信譽(yù)環(huán)境建設(shè)中自我完善和自我管理的實(shí)踐成效中，建立起對(duì)政府信譽(yù)環(huán)境的信心，也使政府不因?yàn)槟骋粋€(gè)具體的失信行為而影響政府信譽(yù)環(huán)境建設(shè)的整體和全局。

（五）建設(shè)隊(duì)伍，提高素質(zhì)

信譽(yù)環(huán)境建設(shè)的關(guān)鍵在于人，在于人的素質(zhì)。政府在加強(qiáng)信譽(yù)環(huán)境建設(shè)的過程中，要堅(jiān)持把建設(shè)好公務(wù)員隊(duì)伍，提高公務(wù)員的素質(zhì)作為重要的原則。一是要增強(qiáng)公務(wù)員的法律意識(shí)。政府要切實(shí)使公務(wù)員隊(duì)伍自覺信守對(duì)市場(chǎng)主體做出的承諾，其最基本的途徑就是加強(qiáng)公務(wù)員的法制教育，增強(qiáng)公務(wù)員的法律意識(shí)。公務(wù)員只有知法、懂法和守法，行有規(guī)，為有矩，才能真正形成牢固的誠(chéng)信意識(shí)。二是增強(qiáng)公務(wù)員的契約意識(shí)。契約意識(shí)實(shí)際上也是法律意識(shí)的延伸。政府在加強(qiáng)信譽(yù)環(huán)境建設(shè)的過程中，要堅(jiān)持不懈地強(qiáng)化公務(wù)員的契約意識(shí)。要使公務(wù)員明確：政府對(duì)于市場(chǎng)主體做出的政策承諾和與其訂立的合同，實(shí)際上都是與市場(chǎng)主體簽訂的契約；政府工作人員與市場(chǎng)主體發(fā)生關(guān)系的過程，實(shí)際上是代表政府履行契約的過程；政府在履行契約的過程中與市場(chǎng)主體一樣，是一個(gè)履行責(zé)任和承擔(dān)義務(wù)的過程，不能因政府的強(qiáng)勢(shì)地位而只行使權(quán)力，不履行義務(wù)。三是增強(qiáng)公務(wù)員的道德意識(shí)。主要是加強(qiáng)公務(wù)員的職業(yè)道德教育，培養(yǎng)公務(wù)員自覺遵守職業(yè)道德的習(xí)慣，使公務(wù)員在履行職責(zé)時(shí)，將嚴(yán)守政府信譽(yù)轉(zhuǎn)化為道德上的自覺，使政府對(duì)市場(chǎng)主體做出的承諾成為公務(wù)員隊(duì)伍自覺擔(dān)負(fù)的責(zé)任，在實(shí)踐中保質(zhì)保量地落實(shí)到位。

（六）加強(qiáng)法治，依法行政

政府信譽(yù)環(huán)境建設(shè)的過程，實(shí)際上也是法治建設(shè)的過程。從根本上說，法治政府信譽(yù)的可靠性要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于人治政府信譽(yù)的可靠性。在法治建設(shè)水平高的行政區(qū)域，政府依法行政的意識(shí)得到有效加強(qiáng)，即使在局部出現(xiàn)政府失信的行為，一般也不會(huì)對(duì)市場(chǎng)主體的信心產(chǎn)生過大影響。因此，加強(qiáng)政府信譽(yù)環(huán)境建設(shè)的治本之道，就是加強(qiáng)法治建設(shè)。一是政府的政策承諾要有法律保障。特別是對(duì)于政府面向所有市場(chǎng)主體做出的長(zhǎng)期政策承諾，應(yīng)盡可能通過必要的程序形成地方性的法律或法規(guī)。不具備立法權(quán)的行政區(qū)域，也要通過必要的程序，使之具有法律效力，使政府的政策承諾不會(huì)因政府組成人員的更迭而變化，不會(huì)因政府主要領(lǐng)導(dǎo)注意力的轉(zhuǎn)移而改變。二是政府行政行為要依法。政府自身要不斷強(qiáng)化法律意識(shí)，堅(jiān)持按照法律規(guī)定來行使政府職權(quán)，來調(diào)節(jié)和處理政府與市場(chǎng)主體以及市場(chǎng)主體之間的關(guān)系，提高依法行政的水平和能力，使市場(chǎng)主體對(duì)政府的行為能夠有比較準(zhǔn)確的預(yù)期，進(jìn)而增強(qiáng)其對(duì)政府信譽(yù)環(huán)境的信心。

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責(zé)任編輯/李 敏