●李志剛 劉 慧 李先亮

大氣污染防治專項資金預(yù)算績效監(jiān)督報告
——以河南省為例

●李志剛 劉 慧 李先亮

為認(rèn)真貫徹實(shí)施《河南省藍(lán)天工程行動計劃》，有效改善河南省大氣環(huán)境質(zhì)量，經(jīng)省政府批準(zhǔn)，2014年河南省財政安排大氣污染防治專項資金4.06億元，用于鄭州及周邊城市大氣污染防治工作。2015年7月至11月，河南省財政廳聯(lián)合第三方中介機(jī)構(gòu)對2014年度河南省大氣污染防治專項資金實(shí)施預(yù)算績效監(jiān)督，以檢驗(yàn)財政支出預(yù)期目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度，考核財政支出效率和綜合效果?？傮w來看，大氣污染防治專項資金投入以來，大氣環(huán)境質(zhì)量有所改善，但取得的成效與人民群眾期待相比仍有較大差距，全省大氣環(huán)境狀況仍很不樂觀，形勢依然嚴(yán)峻。本文對專項資金實(shí)現(xiàn)的績效及存在的問題進(jìn)行了分析，并結(jié)合專項資金的管理使用情況和績效監(jiān)督的推進(jìn)情況提出意見建議。為加強(qiáng)財政專項資金管理，提高財政專項資金使用效益，深化財政專項資金績效監(jiān)督提供依據(jù)。

大氣污染防治專項資金績效監(jiān)督評價分析整合統(tǒng)籌資金

2015年7月至9月，河南省財政廳聯(lián)合第三方中介機(jī)構(gòu)對2014年度河南省大氣污染防治專項資金進(jìn)行了預(yù)算績效監(jiān)督。通過檢查調(diào)研、專家評審、匯總分析等方式，檢驗(yàn)財政支出預(yù)期目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度，考核財政支出效率和綜合效果，為以后年度資金安排提供重要依據(jù)。

一、績效監(jiān)督項目概況

（一）項目基本情況

為認(rèn)真貫徹實(shí)施《河南省藍(lán)天工程行動計劃》，有效改善河南省大氣環(huán)境質(zhì)量，經(jīng)省政府批準(zhǔn)，2014年省財政安排大氣污染防治專項資金4億元，用于鄭州及周邊城市大氣污染防治工作。該項工作包括燃煤鍋爐拆改、黃標(biāo)車淘汰、揚(yáng)塵治理、秸稈禁燒及綜合利用四類項目，涉及省會鄭州市、8個重點(diǎn)城市、9個一般城市，秸稈禁燒及綜合利用涉及6個試點(diǎn)縣。其中燃煤鍋爐拆改、黃標(biāo)車淘汰項目主管部門為省環(huán)保廳，揚(yáng)塵治理項目主管部門為省住建廳，秸稈禁燒及綜合利用項目主管部門為省財政廳。該項目選取8市4縣，涉及省級財政資金33048萬元，占專項資金總額的81.4%。其中，6市燃煤鍋爐拆改20929萬元，8市黃標(biāo)車淘汰8405萬元，6市揚(yáng)塵治理1314萬元，4縣秸稈禁燒及綜合利用2400萬元。

（二）績效監(jiān)督結(jié)論

總體看來，大氣污染防治專項資金投入以來，在各主管部門的協(xié)同配合下，積極發(fā)揮支持引導(dǎo)作用，為《河南省藍(lán)天工程行動計劃》的貫徹實(shí)施提供了財力支撐，各地在大氣污染防治方面加大了工作力度，大氣環(huán)境質(zhì)量有所改善，但取得的成效與人民群眾期待相比仍有較大差距，全省大氣環(huán)境狀況仍很不樂觀，形勢依然嚴(yán)峻。綜合分析評價，大氣污染防治專項資金最終加權(quán)平均分?jǐn)?shù)69.64分，績效級次“一般”。分項目類別得分情況如圖一所示。

圖1 2014年度大氣污染防治專項資金預(yù)算績效監(jiān)督結(jié)論

二、績效監(jiān)督工作簡述

（一）工作思路

采取由面到點(diǎn)的思路，將監(jiān)督檢查與績效評價相結(jié)合，由專項整體——市縣——支持對象三個層面進(jìn)行績效評價。專項整體層面以省環(huán)保廳、省住建廳、省財政廳農(nóng)業(yè)處為主線，主要從專項總體的決策、管理、績效方面進(jìn)行分析，了解專項整體的決策、管理及綜合績效情況。市縣層面針對重點(diǎn)及非重點(diǎn)市縣，以四類項目的項目目標(biāo)及具體內(nèi)容為基礎(chǔ)，通過開展現(xiàn)場調(diào)研，從項目內(nèi)容與目標(biāo)的一致性、管理水平、目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度等方面進(jìn)行分析。支持對象層面通過現(xiàn)場調(diào)研、監(jiān)督檢查、資料分析、問卷調(diào)查等多種方式，檢查核實(shí)項目審核及管理情況、資金落實(shí)及管理情況、目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度、服務(wù)對象滿意度等內(nèi)容。

（二）工作實(shí)施

首先研究制訂實(shí)施方案。通過開展查前調(diào)研，多方征求意見，制訂工作方案，劃分評價范圍，明確思路重點(diǎn)，建立評價體系，確定工作步驟。通過召開見面會暨培訓(xùn)會向主管部門、項目單位講解預(yù)算績效理論及工作流程，組織開展自評，提高被評價單位認(rèn)知度和參與度。其次組織合規(guī)性監(jiān)督檢查，并開展座談走訪、專家預(yù)備會。對項目組織實(shí)施、資金到位、使用管理等情況進(jìn)行監(jiān)督檢查，收集評價數(shù)據(jù)。同主管部門交流座談，到項目單位走訪調(diào)研、對受益群體問卷調(diào)查，運(yùn)用績效評價方法，進(jìn)行全面系統(tǒng)評價。組織績效專家就項目總體情況和市縣具體實(shí)施情況開展討論，分析梳理問題。同時，組織預(yù)算績效監(jiān)督工作組、資金主管部門、廳相關(guān)業(yè)務(wù)處室負(fù)責(zé)人等人員共同參加，由績效評價專家組對項目總體執(zhí)行和資金使用管理情況進(jìn)行整體評價。出具預(yù)算績效監(jiān)督反饋意見書，按規(guī)定程序向績效監(jiān)督對象征求意見，與資金主管部門反饋交流。最后進(jìn)行相關(guān)情況梳理匯總分析。評價政策執(zhí)行效果、資金使用效率及效益發(fā)揮程度，揭示問題、分析原因并提出建議。

（三）工作經(jīng)驗(yàn)

“專業(yè)定位、科學(xué)評價、財政協(xié)調(diào)、形成合力”。一是委托聯(lián)合專業(yè)機(jī)構(gòu)。委托聯(lián)合在公共財政領(lǐng)域提供專業(yè)績效管理咨詢服務(wù)的第三方中介機(jī)構(gòu)，共同開展該項目預(yù)算績效監(jiān)督工作，保證評價的獨(dú)立性、權(quán)威性、公正性、公開性，并聘請績效管理專家、業(yè)務(wù)專家、財務(wù)專家參與，提供專業(yè)技術(shù)支撐。二是設(shè)置構(gòu)建評價指標(biāo)。根據(jù)項目特殊性和差異性，分別對四類項目設(shè)置績效評價指標(biāo)及評定標(biāo)準(zhǔn)，將共性指標(biāo)和個性指標(biāo)結(jié)合起來，再考慮資金分配權(quán)重，匯總得出最終績效評價結(jié)論。同時設(shè)計制作項目實(shí)施情況調(diào)查表、項目管理情況調(diào)查表、受益對象滿意度調(diào)查問卷，保證采集數(shù)據(jù)真實(shí)準(zhǔn)確、科學(xué)合理。三是發(fā)揮財政協(xié)調(diào)作用。成立績效監(jiān)督工作組，由監(jiān)督機(jī)構(gòu)人員，第三方中介機(jī)構(gòu)人員及績效管理專家共同組成績效監(jiān)督工作組，將財政部門的協(xié)調(diào)作用貫穿于收集資料、采集信息、制訂方案、培訓(xùn)指導(dǎo)、走訪調(diào)研、匯總分析各環(huán)節(jié)，把握工作方向。四是形成績效監(jiān)督合力。充分運(yùn)用監(jiān)督檢查手段，查看賬表憑證等資料，召開10多次座談會，走訪40余家項目單位，深入了解項目績效，全方位多角度審視資金審批立項、下達(dá)撥付、投入使用全過程，將監(jiān)督檢查手段嵌入運(yùn)用到績效評價中，促進(jìn)績效評價與監(jiān)督檢查有機(jī)結(jié)合。

三、績效管理和實(shí)現(xiàn)過程分析

（一）專項決策情況評價分析

1、績效目標(biāo)評價分析。大氣污染防治專項資金整體缺乏明確的總體績效目標(biāo)及年度績效目標(biāo)，除秸稈禁燒及綜合利用項目外，其他三類項目資金總體績效目標(biāo)及年度績效目標(biāo)不夠清晰，項目目標(biāo)及指標(biāo)設(shè)置不夠全面細(xì)化。雖然各主管部門能夠根據(jù)本部門實(shí)際情況并結(jié)合有關(guān)政策文件，制定部門中長期目標(biāo)和年度目標(biāo)，但因缺乏專項資金總體層面的目標(biāo)，各部門中長期目標(biāo)與專項總體目標(biāo)之間的關(guān)聯(lián)性難以準(zhǔn)確合理判斷。

2、決策管理情況分析。大氣污染防治專項資金立項時間緊，未經(jīng)過充分調(diào)研論證，缺少項目申報書、可行性研究報告、實(shí)施方案等申報材料，決策依據(jù)不夠充分。同時，由于尚未建立統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制，各主管部門之間缺乏溝通聯(lián)動，決策程序不夠規(guī)范，不利于項目實(shí)施。

3、資金分配情況分析。燃煤鍋爐拆改項目資金以各市上報的鍋爐蒸噸數(shù)為基數(shù)，按照6萬元/蒸噸標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行測算，未核實(shí)各市上報數(shù)據(jù)的真實(shí)性，未研究補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)的合理性，分配結(jié)果科學(xué)性一般。黃標(biāo)車淘汰項目資金以黃標(biāo)車淘汰任務(wù)數(shù)為基數(shù)，按照500元/輛標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行測算，但是該任務(wù)數(shù)包括需強(qiáng)制注銷而不在補(bǔ)貼范圍內(nèi)的老舊車，資金分配結(jié)果不夠科學(xué)。揚(yáng)塵治理項目資金采取平均分配的形式，未對資金進(jìn)行充分測算，資金分配結(jié)果不夠科學(xué)。秸稈禁燒及綜合利用項目則經(jīng)過詳細(xì)測算，決策依據(jù)比較充分，資金分配結(jié)果比較合理。

（二）專項管理情況評價分析

1、資金管理使用情況分析。大氣污染防治專項資金尚未制定管理辦法，致使項目資金在管理使用過程中缺少指導(dǎo)依據(jù)，存在預(yù)算編制不規(guī)范、管理制度不健全、支出范圍和補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、資金支出進(jìn)度緩慢等問題。但是，秸稈禁燒及綜合利用項目具備統(tǒng)一的指導(dǎo)意見，各試點(diǎn)縣能夠結(jié)合實(shí)際，制定相關(guān)的管理辦法，規(guī)范資金使用，提高資金效益。截至2015年6月，納入評價范圍的3.3億專項資金，已支出2.06億元，支出率為62.23%。分市縣來看，僅有3市縣支出率超過50%，2市縣資金尚未支出；分項目來看，黃標(biāo)車淘汰項目支出率為22.24%，其他3類項目支出率超過50%。

2、組織實(shí)施情況分析。大氣污染防治專項資金在設(shè)立時，未明確總體組織管理機(jī)構(gòu)或牽頭部門，缺少整體實(shí)施方案，造成項目組織實(shí)施、監(jiān)督管理職責(zé)界定不夠明確，基本處于各自推進(jìn)狀態(tài)，整體管理較為分散。同時，各主管部門日常監(jiān)管不夠到位，在一定程度上造成部分市縣項目執(zhí)行進(jìn)度緩慢。如某主管部門提交的績效報告，對項目的具體執(zhí)行情況標(biāo)注為不詳，還出現(xiàn)同一項目由兩個系統(tǒng)部門組織實(shí)施的情況。

3、績效管理情況分析。除秸稈禁燒及綜合利用項目外，其他項目的主管部門因缺少統(tǒng)籌規(guī)范管理，績效管理手段缺失，對填報績效目標(biāo)表、績效控制標(biāo)準(zhǔn)、績效信息收集等未做要求，不能全面整理項目績效材料，造成項目績效信息收集和確認(rèn)存在困難，無法有效監(jiān)督管理項目執(zhí)行情況，跟蹤分析產(chǎn)出數(shù)據(jù)，績效實(shí)現(xiàn)受到影響。

（三）專項績效情況評價分析

1、產(chǎn)出情況分析。6市環(huán)保局燃煤鍋爐拆改工作已全部完成，由于燃煤鍋爐拆改補(bǔ)貼對象不明確，存在已停用廢舊鍋爐仍享受補(bǔ)貼的情況，未能真正達(dá)到減排作用，產(chǎn)出質(zhì)量一般。8市環(huán)保局黃標(biāo)車淘汰工作基本完成，因淘汰車輛中黃標(biāo)車數(shù)量較少，致使資金未能發(fā)揮應(yīng)有效果，產(chǎn)出質(zhì)量差。揚(yáng)塵治理項目稍有滯后。四個試點(diǎn)縣秸稈禁燒及綜合利用工作已全部完成，項目整體產(chǎn)出質(zhì)量良好。

2、效果情況分析。根據(jù)各市縣項目單位提交的項目績效情況說明，燃煤鍋爐拆改及黃標(biāo)車淘汰項目實(shí)施后，二氧化硫、氮氧化物、煙（粉）塵等污染物排放量明顯下降，揚(yáng)塵治理項目采購的道路清掃設(shè)備投入后，可提高作業(yè)效果，減少道路揚(yáng)塵的二次污染。但是，由于主管部門未收集績效信息，提高機(jī)械化清掃率方面無相關(guān)統(tǒng)計數(shù)據(jù)。秸稈禁燒及綜合利用項目完成后，可減少因農(nóng)作物秸稈廢棄造成的農(nóng)村面源污染和農(nóng)作物秸稈焚燒對大氣的污染，改善農(nóng)村人居環(huán)境和生態(tài)環(huán)境。此外，工作組通過發(fā)放調(diào)查問卷和電話抽查受益群體的方式，對服務(wù)對象滿意度情況進(jìn)行了調(diào)查，結(jié)果表明各主管部門及具體實(shí)施單位在項目執(zhí)行方面有待加強(qiáng)，項目內(nèi)容知曉度、群眾滿意度相對較低。

四、專項資金績效及問題

（一）實(shí)現(xiàn)的績效

1、項目管理初見成效。項目管理是提升績效的基礎(chǔ)保障。秸稈禁燒及綜合利用項目在決策管理、實(shí)施管理、績效管理三個指標(biāo)層次的評價得分較高，主要是由于主管部門強(qiáng)化項目管理，開展績效考評，取得良好效果。一是充分開展調(diào)研利于科學(xué)決策。在立項前，通過大量走訪企業(yè)、農(nóng)民專業(yè)合作社和專業(yè)大戶等農(nóng)作物秸稈綜合利用主體，在摸清農(nóng)作物秸稈綜合利用現(xiàn)狀和存在問題的基礎(chǔ)上印發(fā)指導(dǎo)意見，擇優(yōu)選取6個試點(diǎn)縣開展秸稈綜合利用工作。二是規(guī)范組織管理利于推進(jìn)實(shí)施。通過制定三年規(guī)劃及年度工作方案，明確資金用途，加強(qiáng)日常指導(dǎo)監(jiān)督等舉措，促進(jìn)項目資金使用合規(guī)，組織實(shí)施有效。三是增強(qiáng)問效意識利于跟蹤分析。注重績效信息的收集和整理，及時跟蹤了解項目績效情況。2015年4月份，聯(lián)合省農(nóng)業(yè)廳、畜牧局組成工作組，對試點(diǎn)縣方案制訂、資金整合、項目管理、項目完成、實(shí)施效果、組織保障等6方面進(jìn)行細(xì)化，設(shè)定具體指標(biāo)，開展績效考評。

2、產(chǎn)出任務(wù)基本完成。產(chǎn)出任務(wù)是實(shí)現(xiàn)績效的直接體現(xiàn)。截至2015年6月30日，6個城市燃煤鍋爐拆改303臺，8個城市黃標(biāo)車（含老舊車）淘汰19.53萬輛。6個城市已采購到位隔音屏清洗車、噴霧降塵車等清掃設(shè)備17臺。6個試點(diǎn)縣建成秸稈收儲網(wǎng)點(diǎn)66個，收儲棚11萬平方米，收儲場地13萬平方米，新增地磅等設(shè)備230臺套，新增秸稈撿拾機(jī)、秸稈打捆機(jī)等相關(guān)農(nóng)機(jī)512臺套。

3、減排指標(biāo)有所改善。減排指標(biāo)是衡量績效的主要依據(jù)。根據(jù)省環(huán)保廳提供的環(huán)境效益指標(biāo)數(shù)據(jù)統(tǒng)計，6個城市燃煤鍋爐拆改后，預(yù)計每年可節(jié)約標(biāo)準(zhǔn)煤用量940000噸，每年污染物減排量分別約為二氧化硫6230噸、氮氧化物9675噸、煙（粉）塵1621噸；8個城市黃標(biāo)車淘汰之后，運(yùn)用《汽車尾氣排放量的計算方法》，按照每輛黃標(biāo)車年行駛公里數(shù)20000 km進(jìn)行估算，每年污染物減排量分別為一氧化碳576981噸、氮氧化合物58477.8噸、碳?xì)浠衔?7970.4噸、煙（粉）塵19492.6噸。6個試點(diǎn)縣實(shí)施秸稈禁燒及綜合利用項目，新增收儲能力193萬噸，秸稈焚燒現(xiàn)象明顯減少，根據(jù)環(huán)保部環(huán)境衛(wèi)星秸稈焚燒遙感監(jiān)測統(tǒng)計，河南省2015年5月秸稈焚燒點(diǎn)43個，其中試點(diǎn)縣有1個；6月秸稈焚燒點(diǎn)334個，其中試點(diǎn)縣有6個秸稈焚燒點(diǎn)。

（二）存在的問題

1、專項資金頂層設(shè)計尚顯不足。一是項目執(zhí)行缺少牽頭機(jī)構(gòu)。未明確總體組織管理機(jī)構(gòu)，對項目執(zhí)行的組織管理、監(jiān)督職責(zé)界定不夠清晰。在實(shí)際執(zhí)行中，三個主管部門各自主導(dǎo)項目實(shí)施，難以統(tǒng)籌掌握項目整體實(shí)施情況。二是組織協(xié)調(diào)機(jī)制不夠健全。四類資金項目實(shí)施相對獨(dú)立，組織管理較為分散，管理方式方法各異，監(jiān)督執(zhí)行力度不一。在評價總體績效時，無相關(guān)部門能夠清晰完整地闡述整個專項資金決策管理績效情況。三是資金績效目標(biāo)不夠明確。缺少總體績效目標(biāo)及年度績效目標(biāo)，工作組需要根據(jù)《2014年度河南省藍(lán)天工程行動計劃實(shí)施方案》等有關(guān)文件進(jìn)行梳理，與部門工作職責(zé)、行業(yè)發(fā)展規(guī)劃的關(guān)聯(lián)性難以確定。

2、專項資金立項決策基礎(chǔ)薄弱。由于資金立項時間緊，前期調(diào)研不充分，對資金分配合理性、支持環(huán)節(jié)可行性、投入產(chǎn)出有效性等研究不透，缺少相關(guān)的項目基礎(chǔ)資料。一是燃煤鍋爐拆改項目未核實(shí)測算基數(shù)的真實(shí)性，致使補(bǔ)貼對象多為已停用的廢舊或待拆鍋爐。二是黃標(biāo)車淘汰項目資金以黃標(biāo)車淘汰任務(wù)數(shù)為基數(shù)進(jìn)行測算，但是該任務(wù)數(shù)包括強(qiáng)制注銷而不在補(bǔ)貼范圍內(nèi)的老舊車，導(dǎo)致符合補(bǔ)貼條件的車輛較少。三是揚(yáng)塵治理項目資金采取平均分配的形式，未對各市提高城市道路機(jī)械化清掃率所需采購的設(shè)備數(shù)量、資金進(jìn)行充分統(tǒng)計。

3、專項資金管理制度尚未建立。尚未制定出臺專項資金管理辦法，市縣未對專項資金補(bǔ)助的具體條件、補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)、程序等予以明確。未對組織項目實(shí)施所需要的各類保障條件予以計劃說明，項目實(shí)施缺少制度保障。同時，沒有制定項目整體實(shí)施方案，未統(tǒng)籌安排項目實(shí)施內(nèi)容、預(yù)算編制、組織機(jī)構(gòu)設(shè)置等，缺少指導(dǎo)項目實(shí)操的技術(shù)方案。

4、專項資金使用管理亟待加強(qiáng)。一是測算分配不夠科學(xué)，黃標(biāo)車淘汰獎補(bǔ)資金結(jié)余過大。支出率僅為22.24%。主要是由于淘汰任務(wù)中包含不需要補(bǔ)助的強(qiáng)制注銷老舊車，加之補(bǔ)貼條件又限定為提前一年淘汰的黃標(biāo)車，符合補(bǔ)貼條件的黃標(biāo)車較少，造成實(shí)際補(bǔ)貼資金遠(yuǎn)低于測算分配資金，導(dǎo)致資金結(jié)余過大。某市黃標(biāo)車淘汰均為強(qiáng)制注銷車輛，某市黃標(biāo)車淘汰補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)仍在征求意見，兩市補(bǔ)助資金均未支出。二是資金撥付流程較長，個別城區(qū)鍋爐拆改獎補(bǔ)資金撥付不及時，出現(xiàn)滯留獎補(bǔ)資金的問題。三是招標(biāo)采購程序緩慢，部分城市揚(yáng)塵治理項目進(jìn)展滯后。四是決算審計正在進(jìn)行，某縣秸稈禁燒及綜合利用項目資金尚未支付。

5、專項資金使用績效不夠顯著。一是資金投入產(chǎn)出不匹配。燃煤鍋爐拆改項目部分補(bǔ)貼對象為已停用的廢舊或待拆鍋爐，真正發(fā)揮減排作用減弱；黃標(biāo)車淘汰項目淘汰車輛多為強(qiáng)制注銷的老舊車，資金效益無法實(shí)現(xiàn)；揚(yáng)塵治理項目將提高道路機(jī)械化清掃率作為目標(biāo)，縮小了績效目標(biāo)的范圍，因?yàn)椴少彽缆非鍜咴O(shè)備，僅能在一定程度上控制道路揚(yáng)塵二次污染，并不能從根源上控制道路揚(yáng)塵產(chǎn)生。二是全省大氣環(huán)境狀況仍很不樂觀。根據(jù)省環(huán)保廳公布的 《2015年度上半年環(huán)境保護(hù)責(zé)任目標(biāo)進(jìn)展情況》，上半年，全省18個省轄市城市空氣可吸入顆粒物（PM10）濃度147微克/立方米，與國家下達(dá)的121微克/立方米目標(biāo)要求還有較大差距，且鄭州、新鄉(xiāng)、焦作同比均有不同程度增高。上半年，全省18個省轄市環(huán)境空氣優(yōu)良天數(shù)比例為39.1%（71天），同比上升0.3個百分點(diǎn)（增加1天），且鄭州、洛陽、平頂山、新鄉(xiāng)、焦作、商丘市環(huán)境空氣優(yōu)良天數(shù)均有不同程度減少。

6、專項資金受益對象滿意度較低。大氣環(huán)境質(zhì)量與群眾生活質(zhì)量、身心健康息息相關(guān)，廣大群眾對大氣環(huán)境質(zhì)量的關(guān)注度越來越高。工作組在實(shí)地走訪過程中，發(fā)放調(diào)查問卷326份，其中有效問卷274份，有效率為84%。了解到項目實(shí)施過程中還存在較多不足，群眾滿意度相對較低。如：78%的市民認(rèn)為大氣污染防治專項資金投入后，對周邊大氣環(huán)境質(zhì)量改善不顯著或不夠顯著；86%的車主認(rèn)為黃標(biāo)車淘汰對大氣污染防治作用不顯著或不夠顯著。

五、工作建議

（一）通報績效監(jiān)督情況，抓好問題整改落實(shí)

一是出具評價報告。由第三方公司正式出具第三方獨(dú)立評價報告——《河南省大氣污染防治專項資金預(yù)算績效評價報告》，分送三個項目主管部門，以及廳內(nèi)相關(guān)處室單位，作為完善分配政策、制定管理制度、加強(qiáng)績效管理的咨詢參考。二是印發(fā)情況通報，向納入本次績效監(jiān)督范圍的8市4縣人民政府，以及財政、環(huán)保、城建、農(nóng)業(yè)等職能部門通報2014年度大氣污染防治專項資金預(yù)算績效監(jiān)督評價結(jié)果。三是下達(dá)整改通知，針對檢查發(fā)現(xiàn)的大氣污染防治專項資金使用管理存在的主要問題，提出整改落實(shí)要求：黃標(biāo)車淘汰項目結(jié)余資金由同級財政收回統(tǒng)籌安排使用，但必須用于大氣污染防治工作。加快揚(yáng)塵治理項目招標(biāo)采購，確保道路清掃設(shè)備盡早投入使用。加快工程決算審計，抓緊撥付秸稈禁燒及綜合利用項目獎補(bǔ)資金。

（二）加強(qiáng)專項頂層設(shè)計，明確專項功能定位

一是確立牽頭機(jī)構(gòu)。由熟悉行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、具備專業(yè)職責(zé)的主管部門作為牽頭機(jī)構(gòu)，做好前期調(diào)研評估，完善資金分配機(jī)制，統(tǒng)籌推進(jìn)項目實(shí)施，收集分析績效信息。二是設(shè)置績效目標(biāo)。明確專項資金功能定位，設(shè)置對應(yīng)整體目標(biāo)，結(jié)合部門工作職責(zé)、行業(yè)發(fā)展規(guī)劃、藍(lán)天行動計劃，確定專項資金支持方向和范圍，分解細(xì)化階段目標(biāo)和年度目標(biāo)；在此基礎(chǔ)上，設(shè)置專項整體和分部門的績效考核量化指標(biāo)，保證績效考核指標(biāo)與部門年度任務(wù)相對應(yīng)，與項目預(yù)算相匹配。三是制定資金管理辦法。省級應(yīng)明確專項資金的分配使用原則、項目報審程序、資金分配因素和績效管理考評等內(nèi)容；市縣應(yīng)明確項目的具體支持條件、補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)、申領(lǐng)程序等內(nèi)容，統(tǒng)一政策標(biāo)準(zhǔn)，提高管理水平。

（三）持續(xù)開展績效監(jiān)督，跟蹤分析資金效益

大氣污染防治關(guān)系人民群眾身體健康，關(guān)系產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，關(guān)系生態(tài)文明建設(shè)。中央和省財政逐年加大投入力度，河南省大氣污染專項資金規(guī)模已從2014年的4億元增加到2015年的14億元，專項資金成為大氣污染治理的有效政策杠桿。2015年8月，財政部、環(huán)保部聯(lián)合下發(fā) 《關(guān)于加強(qiáng)大氣污染防治專項資金管理提高使用績效的通知》（財建〔2015〕733號），將綜合各地專項資金使用、大氣污染治理工作量、污染減排量、環(huán)境空氣質(zhì)量改善狀況等因素，對專項資金使用開展績效考核，資金清算與考核結(jié)果掛鉤，對成績突出的給予獎勵，對治理效果不好的扣減專項資金，真正實(shí)現(xiàn)獎優(yōu)罰劣。為此，省財政廳、省環(huán)保廳要指導(dǎo)和督促各重點(diǎn)城市建立大氣污染防治專項資金績效評價制度，深入開展預(yù)算績效監(jiān)督，及時掌握資金使用情況，切實(shí)發(fā)揮財政資金效益。

（四）加強(qiáng)財政政策研究，整合資金統(tǒng)籌使用

大氣污染問題是長期以來多重復(fù)雜因素綜合作用的結(jié)果，究其本質(zhì)是經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、發(fā)展方式問題。要根據(jù)河南省大氣污染現(xiàn)狀和污染源解析成果，研究財政政策轉(zhuǎn)型，明確大氣污染防治專項資金的政策定位和支出范圍，突出財政支出的公共性特點(diǎn)。貫徹一個總要求：堅持綠色發(fā)展理念，落實(shí)藍(lán)天行動計劃，發(fā)揮財政職能作用，推進(jìn)大氣污染治理。抓住兩個好時機(jī)：國家決定將河南納入《京津冀及周邊地區(qū)大氣污染防治中長期規(guī)劃》編制范圍，全面實(shí)施燃煤電廠超低排放和節(jié)能改造。要抓住這兩個有利時機(jī)，加強(qiáng)與國家有關(guān)部委司局溝通銜接，爭取中央財政在資金、政策、項目、試點(diǎn)等方面給予河南更大支持。把握三個著力點(diǎn)：一是堅持問題導(dǎo)向，突出支持重點(diǎn)。集中財政資金，重點(diǎn)支出大氣污染防治重點(diǎn)區(qū)域——鄭州及周邊重點(diǎn)城市，重點(diǎn)支持大氣污染防治重點(diǎn)環(huán)節(jié)——實(shí)施《河南省藍(lán)天行動計劃》確定的治理任務(wù)。二是合理劃分事權(quán)，明確支出責(zé)任。進(jìn)一步厘清各級政府間的支出責(zé)任、政府與市場的治理責(zé)任，省財政資金主要保障與省政府承擔(dān)的大氣治理責(zé)任相應(yīng)的支出。同時，要強(qiáng)化政府引導(dǎo)與激勵，充分調(diào)動地方各級政府和企業(yè)的治污積極性。三是整合統(tǒng)籌資金，提高使用效益。通過積極爭取中央財政支持、優(yōu)化省級支出結(jié)構(gòu)等方式，整合統(tǒng)籌財政資金，著力支持大氣污染防治重點(diǎn)工程。

（五）頂層推動制度引領(lǐng)，深化預(yù)算績效監(jiān)督

貫徹新《預(yù)算法》確立的“講求績效”的基本原則，落實(shí)財政部提出的“預(yù)算編制有目標(biāo)、預(yù)算執(zhí)行有監(jiān)控、預(yù)算完成有評價、評價結(jié)果有反饋、反饋結(jié)果有應(yīng)用”的總體要求，樹立“用錢必問效，無效必問責(zé)”的績效理念，加強(qiáng)頂層設(shè)計，深化績效監(jiān)督。一是成立預(yù)算績效管理工作領(lǐng)導(dǎo)小組，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)預(yù)算局、部門預(yù)算管理處、財政監(jiān)督機(jī)構(gòu)等部門，加快推進(jìn)績效預(yù)算管理制度改革工作。二是提請省政府出臺關(guān)于深化績效預(yù)算管理改革的意見，在全省范圍推動預(yù)算績效管理工作。財政廳配套出臺深化績效預(yù)算管理改革實(shí)施方案和績效監(jiān)督工作方案，明確目標(biāo)任務(wù)、職責(zé)分工和實(shí)施步驟，搭建預(yù)算績效監(jiān)督框架；監(jiān)督局進(jìn)一步研究出臺績效監(jiān)督工作規(guī)程、第三方評價辦法等配套制度。三是強(qiáng)化績效目標(biāo)編制審核，借鑒河北績效監(jiān)督經(jīng)驗(yàn)，專職監(jiān)督機(jī)構(gòu)參與對部門預(yù)算、尤其是預(yù)算績效目標(biāo)的科學(xué)性合理性進(jìn)行審核，做到與部門預(yù)算管理處“同步初審、集中會審”。四是全面開展省級預(yù)算績效評價工作。通過采取部門自評價、財政重點(diǎn)再評價和委托第三方評價相結(jié)合的方式，客觀評價項目資金使用效益，檢查糾正資金和項目管理中存在的問題。五是建立績效評價結(jié)果與預(yù)算編制掛鉤機(jī)制和績效問責(zé)機(jī)制，逐步公開績效監(jiān)督結(jié)果，加強(qiáng)社會公眾對財政資金使用效益的監(jiān)督。

（六）構(gòu)建評價指標(biāo)體系，夯實(shí)信息技術(shù)支撐

一是科學(xué)構(gòu)建績效評價指標(biāo)體系。在開展省級預(yù)算績效監(jiān)督實(shí)踐基礎(chǔ)上，建立完善績效監(jiān)督評價指標(biāo)體系和標(biāo)準(zhǔn)體系，將績效評價指標(biāo)體系構(gòu)建作為研究課題，采取政府購買服務(wù)的形式，由財政部門發(fā)揮主導(dǎo)作用，依托高等院校、科研機(jī)構(gòu)專業(yè)力量進(jìn)行設(shè)計，搭建數(shù)據(jù)模型、注重權(quán)重分配，保證績效評價結(jié)果的公正性和公開性。二是加快推進(jìn)財政監(jiān)督信息化建設(shè)。按照“一體兩翼”改革總布局，結(jié)合財政大數(shù)據(jù)建設(shè)和預(yù)算業(yè)務(wù)流程再造，研究日常監(jiān)管和動態(tài)監(jiān)控需求，將監(jiān)督職能和內(nèi)控措施嵌入到預(yù)算業(yè)務(wù)流程中，固化到相關(guān)信息系統(tǒng)中，實(shí)現(xiàn)財政監(jiān)督的程序化、常態(tài)化和公開化。建立預(yù)算績效管理“三庫一平臺”，即績效評價中介機(jī)構(gòu)庫、績效評價專家?guī)?、績效評價指標(biāo)庫、信息共享平臺，為專職監(jiān)督機(jī)構(gòu)高效開展重點(diǎn)項目績效監(jiān)督提供信息技術(shù)支撐。

（作者單位：河南省財政廳監(jiān)督檢查二處）

2015.河南省大氣灰霾污染專項工作報告[R].河南省環(huán)境保護(hù)廳、中科院安徽物質(zhì)科學(xué)研究院。