俞欣悅

財政支農(nóng)惠農(nóng)資金支出績效提升對策研究
——以浙江省松陽縣為例

俞欣悅

中國經(jīng)濟發(fā)展經(jīng)過改革開放的洗禮如今已邁入新常態(tài)，農(nóng)業(yè)作為第一大產(chǎn)業(yè)在農(nóng)產(chǎn)品售價方面已經(jīng)沒有多少提升的空間，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)消耗在逐步增大，在資源和生態(tài)空間的使用方面也逐步達到上限。如何加快轉變農(nóng)業(yè)發(fā)展的方式，提高財政支農(nóng)的效益，是松陽縣財政支農(nóng)工作中迫切需要解決的一個問題。本文主要以浙江省松陽縣的財政支農(nóng)惠農(nóng)資金為切入點，多角度分析財政支農(nóng)惠農(nóng)資金支出現(xiàn)狀、績效情況以及影響績效評價的因素，總結經(jīng)驗與教訓，提出以整合支農(nóng)惠農(nóng)資金、優(yōu)化農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結構為主，全面推進財政支農(nóng)惠農(nóng)資金績效評估改革為輔的解決目前財政支農(nóng)惠農(nóng)資金面臨問題的相關對策。

一、松陽縣財政支農(nóng)惠農(nóng)資金支出績效分析

（一）松陽縣財政支農(nóng)惠農(nóng)資金支出的現(xiàn)狀分析

松陽縣位于浙西南山區(qū)，全境以中、低山丘陵地帶為主，四面環(huán)山，中部盆地開闊平坦?？偯娣e中：山地占76%，耕地占8%，水域及其他占16%，謂“八山一水一分田”。松陽縣地域面積1406平方公里，地勢西北高，東南低；屬亞熱帶季風氣候，溫暖濕潤，四季分明，雨量充，無霜期長，冬暖春早；境內河流屬甌江水系，主流域面積占松陽縣面積92.55%。此外，縣域內有5個鄉(xiāng)鎮(zhèn)有山間小溪流，其流域面積占7.45%。

從“松陽縣財政收入支出表”以及“松陽縣農(nóng)林牧漁業(yè)產(chǎn)值占農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值比重表”中可以知道，松陽縣屬于浙江省的欠發(fā)達縣，一直以來，松陽縣的工業(yè)基礎較為薄弱，財政收入較少。隨著改革開放進程的推進，松陽縣財政總收入逐年持續(xù)穩(wěn)步增長，2014年比2004年增長了7.87倍。但是在財政總收入增長的同時，財政總支出也在逐年穩(wěn)步增長，且增幅超過財政總收入，財政總收入占財政總支出的比例從2004年的58.92%下降到2014年的33.41%，財政收入遠不夠支撐財政支出，常年處于財政赤字的狀態(tài)。從松陽縣的地理環(huán)境概況可知，農(nóng)林牧漁業(yè)是松陽縣的支撐性產(chǎn)業(yè)，其中農(nóng)業(yè)最為重要，農(nóng)業(yè)產(chǎn)值占農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值比重歷年來均占70%以上，并呈逐年遞增的趨勢；除農(nóng)業(yè)以外，牧業(yè)和林業(yè)對于松陽縣來說也相對比較重要，其中牧業(yè)產(chǎn)值占農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值比重歷年維持在15%左右，林業(yè)產(chǎn)值占農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值比重歷年保持在11.5%左右。總的來說，在有限的財政資金約束限制下，提高財政支農(nóng)惠農(nóng)資金的效益，又快又好地發(fā)展農(nóng)業(yè)，對于松陽縣來說至關重要。

表1 松陽縣財政收入支出表① 松陽縣統(tǒng)計局：《歷年松陽縣統(tǒng)計年鑒》，統(tǒng)計出版社，2004-2014。

表2 松陽縣農(nóng)林牧漁業(yè)產(chǎn)值占農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值比重表② 松陽縣統(tǒng)計局：《歷年松陽縣統(tǒng)計年鑒》，統(tǒng)計出版社，2011-2014。 單位：%

1.財政支農(nóng)惠農(nóng)資金支出的絕對規(guī)模分析

圖1 松陽縣財政支農(nóng)資金支出的絕對規(guī)模分析③ 松陽縣財政局歷年內部數(shù)據(jù)，2008-2015。圖

利用財政資金對農(nóng)業(yè)投入和扶持是化解“三農(nóng)”難題的重要手段。財政支出總量快速增加，松陽縣財政預算“三農(nóng)”投入規(guī)模也在高速增長。從“松陽縣財政支農(nóng)資金支出的絕對規(guī)模分析圖”中可以看出“十二五”期間以來，松陽縣對“三農(nóng)”的資金投放總額在持續(xù)上漲，增長的幅度也十分可觀。整體上來看，松陽縣相關資金投放數(shù)額由2008年的36195萬元增加到2015年的116062萬元，增長了3.2倍，2008-2015年“三農(nóng)”資金投放總額合計為58億元。觀察資金投放增速，松陽縣2008年到2015年的投資年均上漲達到18.43%，遠遠大于這一階段縣財政支出平均增長速度。此外2014年27%的異常增幅的原因是松陽縣為浙江省的欠發(fā)達縣，從2011年開始，浙江省對松陽縣開展了3年為一輪為期三輪總資金為9億元的特殊幫扶。2014-2016年是第二輪省特扶資金投入時段，而2014年作為開頭年，獲得了新一輪省廳特扶資金的松陽縣對“三農(nóng)”投入規(guī)模也明顯加大?？偟膩碚f，近五年，松陽縣“三農(nóng)”資金投放總額在持續(xù)增長，但是剔除浙江省對松陽縣開展的特殊幫扶這個因素，該縣最近一兩年農(nóng)業(yè)投資增長勢頭逐步放緩。

2.財政支農(nóng)惠農(nóng)資金支出的相對規(guī)模分析

圖2 松陽縣財政支農(nóng)資金支出的相對規(guī)模分析① 松陽縣財政局歷年內部數(shù)據(jù)，2008-2015。圖

近幾年，松陽縣始終把“三農(nóng)”工作放在重中之重的位置，松陽縣財政部門也不斷加大了對“三農(nóng)”的投入力度。從“松陽縣財政支農(nóng)資金支出的相對規(guī)模分析圖”中可以看出，近8年來松陽縣財政“三農(nóng)”投入規(guī)模占松陽縣財政總支出比重都維持在50%左右?？偟膩碚f，松陽縣政府對于農(nóng)業(yè)投入相當重視，但是由于地方財力有限，要突破歷年來維持相對穩(wěn)定的支農(nóng)總支出占財政總支出的比重數(shù)，進一步加大對農(nóng)業(yè)的投入存在一定的困難。

3.財政支農(nóng)惠農(nóng)資金支出的結構分析

“十二五”期間，松陽縣涉農(nóng)資金的財政投入更多地轉向基層建設、社會實業(yè)建設以及教育醫(yī)療、文化事業(yè)、社會保障等方面。財政投入方面的變化不僅促進了農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展，還在一定程度上緩解了農(nóng)村社會的矛盾，解決了群眾最關心的民生問題。從“松陽縣財政支農(nóng)結構分析表”中也可以看出，在“十二五”期間，松陽縣醫(yī)療衛(wèi)生類支出、社會保障和就業(yè)類支出以及包括糧食安全、農(nóng)業(yè)救災抗災和生態(tài)建設在內體現(xiàn)公共財政性質方面的其他支出從2011年25268萬元到2015年44657萬元，增長了近1倍，農(nóng)村生產(chǎn)力得到進一步解放?？偟膩碚f，相較“十一五”期間，近五年的發(fā)展，松陽縣財政支農(nóng)結構日趨完善，但是財政支農(nóng)結構的優(yōu)化在未來還是一個重點。

（二）松陽縣財政支農(nóng)惠農(nóng)資金支出對提高農(nóng)民生活質量效益的分析

1.財政支農(nóng)資金支出對提高農(nóng)民素質的分析

表3 松陽縣財政支農(nóng)結構分析表① 松陽縣財政局歷年內部數(shù)據(jù)，2011-2015。 單位：萬元

表4 松陽縣財政支農(nóng)資金支出對提高農(nóng)民素質的分析表② 松陽縣農(nóng)村工作辦公室歷年內部數(shù)據(jù)，2011-2015。

近幾年，松陽縣緊緊圍繞農(nóng)業(yè)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展人才需求，積極實施農(nóng)民素質提升工程，重點突出農(nóng)村實用人才培訓。2015年松陽縣完成農(nóng)民培訓9621人次，其中實用人才培訓1961人次，成功培育5家農(nóng)村實用人才實訓基地，新增25個村級培訓聯(lián)絡點，選送13位專兼職農(nóng)民培訓教師進修。開展松陽茶師培訓14期763人，電商培訓14期663人，農(nóng)家樂（民宿）培訓10期485人③松陽縣農(nóng)村工作辦公室內部數(shù)據(jù)，2015。。從“松陽縣財政支農(nóng)資金支出對提高農(nóng)民素質分析表”中可以看出，在“十二五”期間，隨著松陽縣財政支農(nóng)資金支出的增加，農(nóng)村勞動力素質培訓次數(shù)逐年增加，農(nóng)村勞動力的素質也得到了提升。松陽縣農(nóng)村勞動力素質培訓2015年比2011年增加2568次，其中農(nóng)村實用人才培訓從2011年的1203次增長到2015年的1961次。除此之外，可以看出松陽縣2015年以及未來的農(nóng)民素質提升工程發(fā)展趨勢，即在圍繞農(nóng)村實用人才培訓的重點上擴面增點，逐步推進其他重點農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的勞動力培訓?？偟膩碚f，近五年，農(nóng)民素質得到大幅度提升，財政支農(nóng)支出和農(nóng)民素質的提升是正相關的。

2.財政支農(nóng)資金支出對提高農(nóng)民收入的分析

“十二五”期間，松陽縣以實施特扶項目、培育新型產(chǎn)業(yè)、強化扶貧開發(fā)、提升農(nóng)民素質等工作為載體，多策并舉拓寬農(nóng)民增收渠道。從“松陽縣財政支農(nóng)資金支出對提高農(nóng)民收入的分析表”看出，隨著松陽縣財政支農(nóng)資金支出的增長，2015年農(nóng)民人均純收入也在逐漸增長，2015年農(nóng)民人均純收入比2011年增長了近1倍，近五年農(nóng)民人均收入年均增長率達到16.51%。總的來說，近五年松陽縣農(nóng)民生活水平大幅提升，但是農(nóng)民增收存在“天花板”現(xiàn)象，財產(chǎn)性收入總量小、比重低，低收入農(nóng)戶增收乏力，實現(xiàn)農(nóng)民持續(xù)增收壓力大。

3.財政支農(nóng)資金支出對促進農(nóng)村居民脫貧的分析

表5 松陽縣財政支農(nóng)資金支出對提高農(nóng)民收入的分析表①② 松陽縣農(nóng)村工作辦公室，歷年內部數(shù)據(jù)，2011-2015。

表6 松陽縣財政支農(nóng)資金支出對促進農(nóng)村居民脫貧的分析表②

實際工作中，低收入農(nóng)戶認定5年一個階段，在松陽縣，2008年-2012年為一個階段，2013年-2017年為新的一個階段。因為2013年松陽縣完成新一輪低收入農(nóng)戶和扶貧重點村調查認定，認定新一輪低收入農(nóng)戶，所以2011到2015近五年的數(shù)據(jù)要分成兩個階段進行比較。

“十二五”期間，松陽縣在鎖定幫扶對象的基礎上，按照“分類施策、精準扶貧”的總體要求，通過強化考核督查、保障兜底、結對幫扶和精準扶貧等舉措，扶貧工作取得了顯著的成效。從“松陽縣財政支農(nóng)資金支出對促進農(nóng)村居民脫貧的分析表”中可以看出2011年-2015年，隨著松陽縣“三農(nóng)”投入規(guī)模的增加，結對幫扶資金的投入也逐漸增加，2015年比2011年增長了近1倍，每年完成提升低收入農(nóng)戶家庭收入的任務的比例也逐年提高?？偟膩碚f，近五年，松陽縣低收入農(nóng)戶的生活水平顯著提高，財政支農(nóng)支出和農(nóng)戶脫貧是呈正相關的。

（三）松陽縣財政支農(nóng)惠農(nóng)資金支出對培育農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的效益分析

1.財政支農(nóng)資金支出對培育農(nóng)家樂產(chǎn)業(yè)的效益分析

“十二五”期間松陽縣抓點擴面，完成云上平田和新天地農(nóng)業(yè)休閑園兩家農(nóng)家樂綜合體培育，其中云上平田完成總投資1500萬元，新天地農(nóng)業(yè)休閑園完成總投資1.26億元。創(chuàng)新發(fā)展工商資本、合作社（協(xié)會）+經(jīng)營戶、租賃流轉等多種模式，打造了過云山居、云上平田、柿子紅了、紫草房等一批民宿品牌。截至目前，松陽縣共發(fā)展農(nóng)家樂和鄉(xiāng)村民宿135家，床位1400張。2015年，松陽縣新增齋壇藍莓、象溪七沐山、岱頭高山水稻和青蒙花海4個休閑觀光農(nóng)業(yè)園（點），實現(xiàn)休閑觀光旅游人數(shù)51.5萬人次，旅游觀光收入2104萬元，休閑觀光農(nóng)業(yè)產(chǎn)值9415萬元，分別比上年增長59.4%、36.4%和41.7%。②松陽縣農(nóng)業(yè)局，內部數(shù)據(jù)，2015。從“松陽縣財政支農(nóng)資金支出對培育農(nóng)家樂產(chǎn)業(yè)的效益分析表”表中也可以看出，農(nóng)家樂對松陽縣旅游業(yè)總體的貢獻率逐年增加，經(jīng)濟效益增長顯著，農(nóng)家樂營業(yè)收入從2011年到2015年增加了近7倍，接待游客數(shù)量爆發(fā)式增長100多萬人次，農(nóng)家樂產(chǎn)業(yè)規(guī)?？傮w穩(wěn)步擴大。2015年全年農(nóng)家樂共接待游客121.63萬人次，年直接營業(yè)收入5711.35萬元，同比分別增長41.69%和66.26%?？偟膩碚f，近五年，松陽縣農(nóng)家樂產(chǎn)業(yè)發(fā)展勢頭迅猛，民宿市場蓬勃發(fā)展，為未來全縣經(jīng)濟發(fā)展增添新動力。

表7 松陽縣財政支農(nóng)資金支出對培育農(nóng)家樂產(chǎn)業(yè)的效益分析表① 松陽縣農(nóng)村工作辦公室，歷年內部數(shù)據(jù)，2011-2015。

2.財政支農(nóng)資金支出對培育茶葉產(chǎn)業(yè)的效益分析

“十二五”期間松陽縣堅持茶葉支柱產(chǎn)業(yè)培育不動搖，繼續(xù)深化產(chǎn)業(yè)結構調整，在松陽縣域打造集“生態(tài)茶園科技示范、精深產(chǎn)品研發(fā)制造、茶園休閑旅游、產(chǎn)品交易集散、茶業(yè)人才集聚”為一體的茶產(chǎn)業(yè)園區(qū)，在山區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)重點建設有機、綠色食品生態(tài)茶葉產(chǎn)區(qū)。從“松陽縣財政支農(nóng)資金支出對培育茶葉產(chǎn)業(yè)的效益分析表”也可以看出隨著松陽縣財政支農(nóng)資金支出的逐年增加，松陽縣的農(nóng)業(yè)產(chǎn)量、茶葉總產(chǎn)值每年穩(wěn)步增長。近五年，茶葉產(chǎn)值對農(nóng)業(yè)產(chǎn)值的貢獻率從最早的44.62%提高到56.06%，增長了10多個百分點；“銀猴”是松陽縣的自創(chuàng)茶葉知名品牌，近五年，其品牌價值大幅增加，2015年比2011年增長了36.07%；浙南茶葉市場交易總量整體穩(wěn)步放大，交易總額逐年擴大。2015年全縣茶園種植面積12.11萬畝，茶葉總產(chǎn)量11326噸、產(chǎn)值8.19億元，同比增長17%；浙南茶葉市場實現(xiàn)交易量7.38萬噸，比2014年小幅下降的原因是西部地區(qū)茶葉產(chǎn)業(yè)近一年來逐步發(fā)展，西部地區(qū)的茶葉企業(yè)考慮交易成本等因素，部分茶葉在當?shù)剡M行交易；浙南茶葉市場實現(xiàn)交易額47.56億元，比2011年交易額將近翻一番?？偟膩碚f，茶葉產(chǎn)業(yè)是松陽縣的龍頭產(chǎn)業(yè)，受到松陽縣地方政府的高度重視，其自身發(fā)展態(tài)勢良好，未來發(fā)展前景廣闊。

表8 松陽縣財政支農(nóng)資金支出對培育茶葉產(chǎn)業(yè)的效益分析表③ 松陽縣農(nóng)業(yè)局，歷年內部數(shù)據(jù)，2011-2015。

3.財政支農(nóng)資金支出對培育食用菌產(chǎn)業(yè)的效益分析

表9 松陽縣財政支農(nóng)資金支出對培育食用菌產(chǎn)業(yè)的效益分析表① 松陽縣農(nóng)業(yè)局，歷年內部數(shù)據(jù)，2011-2015。

“十二五”期間松陽縣積極推動食用菌產(chǎn)業(yè)向機械化、標準化、集約化、智能化生產(chǎn)發(fā)展，從“松陽縣財政支農(nóng)資金支出對培育食用菌產(chǎn)業(yè)的效益分析表”中看出2011-2015年食用菌全年生產(chǎn)總量穩(wěn)定在6000萬袋左右，產(chǎn)值超2億元且逐年增長。2015年，松陽縣生產(chǎn)食用菌6303萬袋，已連續(xù)19年穩(wěn)定在6000萬袋左右，全年總產(chǎn)量4910噸，同比下降3.16%；產(chǎn)值2.5億元，同比增長3.31%。2015年松陽縣食用菌總產(chǎn)量下降是因為北方地區(qū)推出了更加優(yōu)惠的食用菌產(chǎn)業(yè)扶持政策，松陽縣所屬的市中3個縣的種植食用菌農(nóng)民中一部分種植者被北方優(yōu)惠政策吸引，離開縣域去往北方種植食用菌?？偟膩碚f，松陽縣食用菌產(chǎn)業(yè)發(fā)展到了瓶頸期，如若不在原有的種植生產(chǎn)基礎上尋求新的增長點，食用菌生產(chǎn)總量難以突破。

二、松陽縣財政支農(nóng)惠農(nóng)資金支出績效的影響因素

（一）投入規(guī)模與結構

1.資金投入結構不合理且地方配套難

一方面各級財政投入結構不盡合理。在支農(nóng)惠農(nóng)資金的結構和投入能力方面，從浙江省和松陽縣實際情況來看，現(xiàn)階段中央和省級財政的主要投入對象仍是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，地方政府由于財政資金有限，對于農(nóng)業(yè)的投入占財政總支出比重較低。在我國五級財政體系中，最為困難的就是縣鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）兩級財政。特別在農(nóng)村稅費成功改革之后，許多縣鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）級的政府財政收支陷入了困境，特別是像松陽縣這樣一些欠發(fā)達地區(qū)縣鄉(xiāng)級財政，政府內部的資金運轉更加困難，政府的資金只夠維持工作人員的基本經(jīng)費以及部門日常的辦公支出，對于農(nóng)業(yè)的財政投入，更多時候是有心無力，只能依靠上級政府的支持。另一方面，地方財力薄弱且配套難。中央和省財政廳下達的一些財政支農(nóng)惠農(nóng)投資項目，都明確要求縣（市）政府配套一定比例的資金。這種方法可以促進政府參與農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)投資，從而實現(xiàn)多方投入資金來帶動農(nóng)業(yè)的發(fā)展。但是從“松陽縣財政支農(nóng)資金支出的絕對規(guī)模分析圖”中可以看出，像松陽縣這樣一些欠發(fā)達地區(qū)地方財力有限，財政十分困難，基本上都是“保吃飯”財政，難以承受太多的資金配套要求。

2.農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結構不完善且品牌效應低

一是縣域農(nóng)產(chǎn)品缺乏特色。松陽縣下屬的19個鄉(xiāng)鎮(zhèn)雖然已經(jīng)因地制宜，充分利用當?shù)刭Y源生產(chǎn)出特色產(chǎn)品，但由于松陽縣所屬的市內各縣市之間地區(qū)差異并不大，都屬于山區(qū)農(nóng)業(yè)，生產(chǎn)出來的農(nóng)產(chǎn)品也沒有鮮明的地方特色，除茶產(chǎn)業(yè)以外的其他產(chǎn)業(yè)還沒有形成規(guī)模效應和品牌效應。二是農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體規(guī)模不大。松陽縣農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體規(guī)模普遍偏小，帶動能力不強，產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營水平偏低，農(nóng)產(chǎn)品精深加工滯后，整體上組織化、產(chǎn)業(yè)化水平低下，示范帶動效應較弱。三是農(nóng)業(yè)基礎設施依然薄弱。松陽縣“靠天農(nóng)業(yè)”的格局尚未改變，災害性天氣極易對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)造成重大損失，農(nóng)業(yè)抗風險能力依然薄弱。四是農(nóng)業(yè)科技含量低。近年來，松陽縣在新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的配需方面已經(jīng)取得了一定的成果，但由于整體農(nóng)業(yè)發(fā)展水平不高和質量參差不齊，同時一些農(nóng)業(yè)大戶和家庭農(nóng)場受文化水平的制約以及自身認識的影響，缺乏市場競爭意識，缺少現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)經(jīng)營的制度和技術的支持，難以構筑知名品牌，無法形成產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢。

（二）資金管理

1.涉農(nóng)項目管理部門多且難統(tǒng)一

一是管理部門較多。財政支農(nóng)惠農(nóng)資金長期以來因為行政管理體制的限制一直都是由很多個部門協(xié)同管理的?，F(xiàn)階段，在松陽縣對支農(nóng)惠農(nóng)資金有管理權限的就有10多個部門，包括松陽縣農(nóng)村工作辦公室、松陽縣財政局、松陽縣農(nóng)村綜合開發(fā)辦公室、松陽縣農(nóng)業(yè)局以及松陽縣發(fā)展和改革局等，而且以上部門的管理中存在職能交叉重疊的情況，例如松陽縣農(nóng)業(yè)局和水利局兩個部門就重復涉及了農(nóng)田水利建設的項目；松陽縣水利局和林業(yè)局共同管理水土保持項目，諸如此類的情況還有許多。各單位部門之間職能的交叉重疊導致各部門之間難以統(tǒng)籌協(xié)調的困局。二是資金使用分散。涉農(nóng)資金管理部門多，導致涉農(nóng)資金使用分散。每年松陽縣政府接到的關于支農(nóng)惠農(nóng)的項目提案數(shù)量十分巨大，針對的領域以及項目也各不相同，每個部門各自審批通過即可得到財政撥款，一時間造成“撒胡椒面”的現(xiàn)象。實際工作中沒有形成專業(yè)的審批小組，未對重要的農(nóng)業(yè)項目進行重點財政支持，導致一些重要項目資金跟不上，項目達不到預期的申報效果，降低了財政支農(nóng)惠農(nóng)資金的使用效益。

2.涉農(nóng)資金管理制度不夠完善

目前松陽縣缺少一套行之有效的規(guī)范各類財政支農(nóng)惠農(nóng)資金使用的資金管理辦法。一是支農(nóng)專項資金管理體制不健全。目前松陽縣還未制定財政支農(nóng)專項資金管理辦法，各財政支農(nóng)專項資金的主管部門在實際操作中還是缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃，加上財政支農(nóng)專項資金的整合也有待細化，各類財政支農(nóng)專項資金難以實現(xiàn)“打捆使用”。二是農(nóng)業(yè)項目申報審批制度不夠完善。相關部門對農(nóng)業(yè)項目的申報審核把關不嚴，偶有虛報項目的情況，有的更是故意包裝空殼項目以騙取上級補助，即所謂搞配套空頭承諾或搞“釣魚”工程。此外涉農(nóng)主管部門的多頭管理也會導致涉農(nóng)項目發(fā)生重復申報。三是支農(nóng)專項資金的撥付流程不規(guī)范。農(nóng)業(yè)項目計劃建設和資金撥付存在時間差的問題，有些工程是季節(jié)性工程，往往由于資金到位較晚，項目不能在當年及時實施，沒有及時發(fā)揮應有的使用效益。

（三）監(jiān)督

1.涉農(nóng)資金監(jiān)督機制不健全

財政支農(nóng)專項資金監(jiān)督機制不健全。隨著財政涉農(nóng)項目資金規(guī)模越來越大，涉農(nóng)項目越來越多，財政支農(nóng)專項資金的監(jiān)督審查問題成為松陽縣政府部門以及百姓的關注焦點。受到財政支農(nóng)惠農(nóng)資金的使用范圍、層級復雜的管理體系以及監(jiān)督檢查者素質等很多方面的影響，到目前為止，松陽縣還沒有一套行之有效的監(jiān)管手段來對財政支農(nóng)惠農(nóng)資金進行監(jiān)管。財政支農(nóng)專項資金監(jiān)督機制不健全的主要問題表現(xiàn)在以下幾方面：第一，缺乏全程化的財政支農(nóng)專項資金監(jiān)管體系。在實際工作中相關監(jiān)督主體對財政支農(nóng)惠農(nóng)資金監(jiān)督不力和監(jiān)管不到位主要表現(xiàn)在對涉農(nóng)項目的申報過程缺乏監(jiān)督，對項目的進度考核和資金使用管理監(jiān)管不到位。財政支農(nóng)專項資金監(jiān)督力度的不足和監(jiān)管不到位導致該資金違法亂紀的現(xiàn)象偶有發(fā)生，從而使得松陽縣財政支農(nóng)惠農(nóng)資金使用效率低下，沒有充分發(fā)揮出資金的全部效益。第二，缺乏立體式的財政支農(nóng)專項資金監(jiān)管體系。這是目前松陽縣財政支農(nóng)專項資金監(jiān)督體系面臨的最嚴峻的挑戰(zhàn)。缺乏立體式的監(jiān)督體系，財政局績效評價監(jiān)督小組、審計局專項資金檢查組以及農(nóng)業(yè)局等主管業(yè)務部門之間的綜合配套檢查就不能發(fā)揮實質性的作用。此外民主監(jiān)督（群眾監(jiān)督）和輿論監(jiān)督（公眾媒體監(jiān)督）沒有充分加入到松陽縣財政支農(nóng)專項資金的監(jiān)督體系中，使得群眾和媒體的日常監(jiān)督無法發(fā)揮應有的作用。

2.績效機制不健全且意識差

一方面沒有形成完整的績效考評機制。由于政府績效評價工作在松陽縣起步較晚，尚缺乏系統(tǒng)性研究，財政支農(nóng)惠農(nóng)資金績效評估工作中沒有一套科學合理的績效評價指標和標準體系。與此同時，財政支農(nóng)惠農(nóng)資金績效評估工作很缺乏在專業(yè)績效評價方面的人才。在這樣的情況下，想要在績效評價指標上做到科學和規(guī)范實屬不易，這就很大程度上對松陽縣財政支農(nóng)惠農(nóng)資金績效評價工作的有效性造成了影響。此外，對財政支農(nóng)惠農(nóng)資金績效考評的認識也不夠深入，導致部分干部對績效考評工作掌握不到位，甚至把績效考評認為是例行檢查，使得績效考評工作在松陽縣政府部門中沒有得到應有的重視。

三、提升松陽縣財政支農(nóng)惠農(nóng)資金支出績效的對策建議

（一）形成投入新機制，拓寬資金渠道

資金投入是“三農(nóng)”政策得以貫徹執(zhí)行的基礎。經(jīng)濟發(fā)展的推進過程中，不僅要財政實力的不斷增強，也要形成財政支農(nóng)惠農(nóng)資金投入的新機制，使其更傾向于將資金投入到“三農(nóng)”上來，提升支農(nóng)惠農(nóng)的資金投入比例。

一是保證財政對“三農(nóng)”投入的穩(wěn)定增長。必須進一步明確中央、省級財政在欠發(fā)達地區(qū)財政支農(nóng)惠農(nóng)的主體地位，要隨著經(jīng)濟的發(fā)展和國家財力的增加，不斷加大財政支農(nóng)惠農(nóng)力度，保證支農(nóng)惠農(nóng)的資金投入的增長比財政支出的增長要快。同時，大力發(fā)展縣域經(jīng)濟完善財稅體制，增強地方政府特別是縣級政府的財力，形成以中央和省級財政為主、以市縣為輔的財政支農(nóng)惠農(nóng)資金投入的保障機制。

二是爭取中央和省財政資金對欠發(fā)達地區(qū)的轉移支付。一方面中央和省財政資金只有加大對欠發(fā)達地區(qū)農(nóng)業(yè)基礎設施、農(nóng)村建設改造等項目的投入，才能最終縮小地區(qū)之間的差距，實現(xiàn)共同富裕的目標。另一方面縣級財政要通過農(nóng)業(yè)項目等各種方式積極與財政部和省財政廳實現(xiàn)對接，爭取中央和省財政資金加大對欠發(fā)達地區(qū)農(nóng)業(yè)基礎設施項目的投入，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)村穩(wěn)定、農(nóng)民增收的目標。

三是拓寬縣級財政支農(nóng)惠農(nóng)資金的籌集渠道。首先抓住浙江省大力推廣農(nóng)業(yè)發(fā)展產(chǎn)業(yè)基金的契機，積極對接省級農(nóng)業(yè)發(fā)展產(chǎn)業(yè)基金參股松陽縣生態(tài)經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)基金或“直投入”農(nóng)業(yè)基礎設施項目。其次引導縣級政府產(chǎn)業(yè)基金和金融資本、社會資本合作，設立多種形式的“子基金”投資現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和農(nóng)村建設項目。再次配合其他財政、稅收優(yōu)惠政策來實現(xiàn)財政惠農(nóng)支農(nóng)資金1∶3或1∶5甚至更多倍的放大，建立財政支農(nóng)惠農(nóng)資金穩(wěn)定增長機制。最后圍繞“小財政支持大農(nóng)業(yè)”這一核心，發(fā)揮財政支農(nóng)惠農(nóng)資金的撬動力，帶動農(nóng)業(yè)可持續(xù)健康發(fā)展。

（二）整合支農(nóng)惠農(nóng)資金，明確資金流向

整合各部門、各渠道安排的財政支農(nóng)資金，集中使用，對于加強支農(nóng)惠農(nóng)資金管理，提高其使用效益，更好地解決“三農(nóng)”問題，加快社會主義新農(nóng)村建設都是十分必要的。

一是建立統(tǒng)一的領導機構。支農(nóng)惠農(nóng)資金的整合不是所謂的調整和歸并，更不是簡單地將其中一部分資金統(tǒng)一管理，它是一種有機的管理體系。在縣級政府成立支農(nóng)惠農(nóng)資金整合小組是有必要的，小組成員應該由縣農(nóng)村工作辦公室、縣財政局、縣農(nóng)業(yè)局、縣發(fā)展和改革局等多個部門聯(lián)合組成。這個領導小組的主要工作就是規(guī)劃農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的發(fā)展建設，在年度支農(nóng)惠農(nóng)投資上進行協(xié)商和決定，在各個投資建設重點和項目布局方面進行銜接，以保證支農(nóng)惠農(nóng)投資的所有重大問題有效解決，從而對各個部門支農(nóng)惠農(nóng)投資的安排進行合理的指導。

二是突出重點地整合支農(nóng)惠農(nóng)資金?，F(xiàn)階段支農(nóng)惠農(nóng)資金范圍很廣，以松陽縣為例，目前支農(nóng)資金項目主要有：（1）特色優(yōu)勢農(nóng)產(chǎn)品提升項目。主要包括茶葉、香榧、油菜、食用菌、蔬菜、畜牧、瓜果等特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)基地建設，打造生態(tài)農(nóng)業(yè)品牌，創(chuàng)建無公害農(nóng)產(chǎn)品、綠色食品、有機食品基地。（2）農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化項目。重點是農(nóng)產(chǎn)品加工企業(yè)技術改造、質量認證體系建設、農(nóng)產(chǎn)品促銷、農(nóng)民專業(yè)合作社建設及農(nóng)產(chǎn)品物流業(yè)發(fā)展項目等。（3）農(nóng)業(yè)基礎設施建設項目。重點支持“千庫保安”、“萬里清水河道”、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)中低產(chǎn)田改造、土地整理、節(jié)水灌溉技術、小流域治理、標準堤塘建設等項目，切實改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力。（4）農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新和示范推廣項目。主要包括種子種苗工程、農(nóng)業(yè)標準化體系建設、基層農(nóng)技推廣體系建設、農(nóng)業(yè)科技成果轉化、百萬名農(nóng)民素質工程等。（5）農(nóng)村公益設施建設項目。主要有：“十村示范、百村整治”工程，中心村建設，農(nóng)村公共服務中心建設，異地搬遷，舊村改造，六邊三化三美，農(nóng)村生活污水、垃圾集中處理工程，通村道路聯(lián)網(wǎng)工程，農(nóng)民飲用水安全工程等。（6）農(nóng)業(yè)和農(nóng)村公共安全項目。主要有：森林防火遠程監(jiān)控體系建設、小流域洪澇災害預警體系建設、重大動植物疫病防控預警體系建設、農(nóng)產(chǎn)品安全檢測等。對上述項目要進行有機整合，促進相關支農(nóng)惠農(nóng)資金集中使用，資金整合重點要以發(fā)展優(yōu)勢主導產(chǎn)業(yè)和特色產(chǎn)品項目為切入點，整合農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)類專項資金；以農(nóng)村水利、交通等建設項目為切入點，整合農(nóng)村基礎設施類專項資金；以改善生態(tài)環(huán)境項目為切入點，整合農(nóng)村生態(tài)保護和治理專項資金；以農(nóng)村社會事業(yè)項目為切入點，整合農(nóng)村教育、衛(wèi)生、文化等專項資金。把各種渠道和各部門管理的財政支農(nóng)惠農(nóng)資金適當集中起來，有利于圍繞農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展主題，突出政府集中力量，支持重點，發(fā)揮財政資金的導向作用。

（三）調整農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結構，創(chuàng)品牌促增收

推進松陽縣農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結構調整，優(yōu)化公共財政資金的投向，以茶葉引領推動全產(chǎn)業(yè)發(fā)展融合，構筑品牌效應，將財政資金四兩撥千斤的作用充分發(fā)揮出來。

一是拉長茶葉全產(chǎn)業(yè)鏈，打造茶產(chǎn)業(yè)強縣。按照“優(yōu)一產(chǎn)、強二產(chǎn)、興三產(chǎn)”的產(chǎn)業(yè)定位和“質上提升、鏈上延伸、服務提高”的總體思路，以整建制創(chuàng)建全縣域綠色食品（茶葉）標準化生產(chǎn)基地為契機，通過“優(yōu)化茶園設施、強化茶廠改造、推進集聚建設、挖掘茶業(yè)文化、完善機制保障”五大抓手來實現(xiàn)茶資源綜合利用的全產(chǎn)業(yè)鏈體系建設。

二是堅持多措并舉，做精做優(yōu)食用菌產(chǎn)業(yè)。推進食用菌產(chǎn)業(yè)提量提質，加快產(chǎn)業(yè)轉型升級步伐。依托“中國花菇之鄉(xiāng)”金名片，推進食用菌產(chǎn)業(yè)機械化、標準化、集約化、智能化生產(chǎn)，以發(fā)展反季節(jié)菌種和食用菌菌棒場加工生產(chǎn)菌棒為新的生產(chǎn)增長點，實現(xiàn)食用菌產(chǎn)業(yè)轉型升級。

三是培育農(nóng)家樂，促進農(nóng)民增收。加大對農(nóng)家樂休閑旅游的培育，挖掘農(nóng)民增收的新增長點。加快農(nóng)家樂休閑旅游提質增效，鼓勵和引導業(yè)主開展民俗文化展演、農(nóng)事活動體驗、分享鄉(xiāng)村生活場景等模式來延展鄉(xiāng)村休閑旅游體驗深度。

（四）建立涉農(nóng)資金項目庫，建立良性機制

建立財政支農(nóng)惠農(nóng)資金項目庫。結合本縣的民情地情，將資金項目庫建立起來，在管理支農(nóng)惠農(nóng)項目資金的時候實行項目申報制度。所有財政支農(nóng)惠農(nóng)資金項目必須從項目庫中篩選上報，防范項目實施和建設地點重復上報，套取上級財政資金。項目上報批準確定后，各部門要各司其職做好本職工作，確保項目順利實施。同時，對項目實施情況進行績效評價，并把評價結果作為下一年度項目申報實施的主要依據(jù)。通過打造“項目”和“產(chǎn)業(yè)”平臺來實現(xiàn)項目共建、資源和利益共享，保證實施一個受益一片，要避免支農(nóng)資金“撒胡椒面”的現(xiàn)象再次發(fā)生，建立支農(nóng)惠農(nóng)資金良性機制。

（五）健全績效評價機制，堅持依法治農(nóng)

一是健全涉農(nóng)項目資金監(jiān)督機制。一方面要建立全程化涉農(nóng)項目資金監(jiān)督機制。農(nóng)口主管部門、審計局、財政局等部門要將日常監(jiān)督和專項監(jiān)督相結合，保持監(jiān)督工作的持續(xù)性，對支農(nóng)專項資金使用情況、效益以及項目的質量等方面進行檢查，形成各部門齊抓共管的局面。另一方面要健全立體化的涉農(nóng)項目資金監(jiān)督機制。強化民主監(jiān)督和輿論監(jiān)督機制，將財政支農(nóng)惠農(nóng)支出投放與效能相關的信息置于農(nóng)民群眾和大眾媒體的有效監(jiān)督之下，進一步疏通民主監(jiān)督和輿論監(jiān)督的渠道，開辟農(nóng)民群眾和大眾媒體監(jiān)督的陣地，構建強化涉農(nóng)項目資金監(jiān)督的多重防線，形成立體化監(jiān)督的態(tài)勢，實現(xiàn)涉農(nóng)項目資金監(jiān)督環(huán)節(jié)的公開性和廣泛性。

二是健全績效評價機制。首先，提高對績效評價的思想認識。明確績效評價是財政資金管理精細化和科學化的需要，是財政資金使用效益的提升手段。其次，建立全方位涉農(nóng)項目資金績效評價機制。加大財政涉農(nóng)項目資金績效考評的結果對財政涉農(nóng)項目資金分配的影響力度，提升財政支農(nóng)惠農(nóng)資金績效評價的權威性。最后，加強培訓。組織相關人員參加財政涉農(nóng)項目資金績效評價知識培訓，提高干部的專業(yè)績效評估技能，強化干部的績效意識。

作者單位：浙江省松陽縣財政地稅局

（責任編輯：董麗娟）