王倩倩 李金珊

博弈論下政府績(jī)效預(yù)算改革的思考
——以行政官僚預(yù)算行為模式為切入點(diǎn)

王倩倩 李金珊

中共十八屆三中、四中全會(huì)圍繞全面深化改革和全面推進(jìn)依法治國(guó)明確指出改革需緊緊圍繞“國(guó)家治理”的大政方針，而在財(cái)政預(yù)算改革中“績(jī)效預(yù)算”更是成為了新一輪改革中的重要考量。但是績(jī)效預(yù)算和國(guó)家治理體系的關(guān)系以及現(xiàn)階段我國(guó)績(jī)效預(yù)算改革推行的難點(diǎn)和突破點(diǎn)則成為了學(xué)術(shù)界競(jìng)相討論的重點(diǎn)。本文試圖通過對(duì)“國(guó)家治理”和“績(jī)效預(yù)算”這組概念的理論梳理，針對(duì)現(xiàn)階段我國(guó)推行績(jī)效預(yù)算改革的重點(diǎn)和難點(diǎn)進(jìn)行分析。本文認(rèn)為我國(guó)預(yù)算管理體制中存在的行政機(jī)構(gòu)設(shè)置引發(fā)的部門間預(yù)算碎片化、績(jī)效信息與預(yù)算決策的信息不對(duì)稱和權(quán)力制衡機(jī)制不健全是與我國(guó)現(xiàn)階段政府權(quán)力配置有關(guān)的，但這些在本質(zhì)上則是我國(guó)一直以來堅(jiān)持行政官僚模式預(yù)算所引發(fā)的問題。最后根據(jù)博弈論模型的結(jié)果，本文建議在當(dāng)前實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理的治國(guó)要求的同時(shí)，可以從法律制度層面、信息系統(tǒng)構(gòu)建和多方協(xié)同幾個(gè)方面入手提高預(yù)算過程中行政官僚所需付出的成本，為當(dāng)前政府預(yù)算績(jī)效轉(zhuǎn)型提供一些思考。

國(guó)家治理 績(jī)效預(yù)算 財(cái)稅體制改革 不完全信息動(dòng)態(tài)博弈

財(cái)稅體制是當(dāng)前中國(guó)改革的重點(diǎn)領(lǐng)域①中共十八屆三中、四中全會(huì)圍繞全面深化改革和全面推進(jìn)依法治國(guó)做出的全新理論概括，認(rèn)為“財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，科學(xué)的財(cái)稅體制是優(yōu)化資源配置、維護(hù)市場(chǎng)統(tǒng)一、促進(jìn)社會(huì)公平、實(shí)現(xiàn)國(guó)家長(zhǎng)治久安的制度保障”（《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，http：//news.xinhuanet.com/politics/2013-11/15/c_118164235. htm，瀏覽時(shí)間為2016年8月20日），這不僅標(biāo)志著財(cái)政基礎(chǔ)理論建設(shè)的重大突破，更表明了我國(guó)將財(cái)稅改革的實(shí)踐與國(guó)家治理體系相結(jié)合的改革風(fēng)向。，如何突破原有預(yù)算管理體制中的固有瓶頸并為國(guó)家治理體系提供新的思路已經(jīng)成為了學(xué)術(shù)界和實(shí)務(wù)領(lǐng)域探討的重要議題。在現(xiàn)代國(guó)家，財(cái)政預(yù)算作為一切政府活動(dòng)的基礎(chǔ)，其重要性不言而喻。事實(shí)上，各國(guó)的發(fā)展都與財(cái)稅體制改革有著密不可分的聯(lián)系，可以說“發(fā)生在人類歷史上的每一次重大變革，幾乎都帶有深刻的財(cái)政烙印”（高培勇，2014）。那么，作為“政府生命之血液”（Wildavsky、Aaron B，2001）同時(shí)也是“在政府中最重要的手段（最有力地促進(jìn)行為的制度）”（Osborne、Gaebler，1993）的預(yù)算體制又該在這次改革的新一輪浪潮中何去何從？現(xiàn)如今政府實(shí)踐和學(xué)術(shù)研究的熱點(diǎn)——績(jī)效預(yù)算和國(guó)家治理體系的關(guān)系又是如何？現(xiàn)階段我國(guó)績(jī)效預(yù)算改革推行的難點(diǎn)和突破點(diǎn)又在何方？這些問題都成為了新時(shí)代改革必須回答和厘清的問題。本文將通過對(duì)績(jī)效預(yù)算和國(guó)家治理體系的相關(guān)理論梳理，結(jié)合當(dāng)代中國(guó)財(cái)政管理體系的實(shí)踐，從行政官僚的行為模式入手，探究其在預(yù)算管理過程中與其他組織的博弈過程，從而為揭示行政官僚預(yù)算模式的本質(zhì)，構(gòu)建績(jī)效預(yù)算與國(guó)家治理體系之間的平衡點(diǎn)，并對(duì)未來績(jī)效預(yù)算改革的發(fā)展方向提出一些新的思考。

一、相關(guān)概念的梳理與提出

（一）國(guó)家治理

在傳統(tǒng)西方政治學(xué)的視閾下，“治理”（governance）概念原為控制、引導(dǎo)和操縱之意。隨著社會(huì)的發(fā)展，到了20世紀(jì)末，西方學(xué)者又賦予“治理”以新的含義，主張政府放權(quán)和向社會(huì)授權(quán)，實(shí)現(xiàn)多主體、多中心治理等政治和治理多元化，強(qiáng)調(diào)弱化政治權(quán)力，甚至去除政治權(quán)威，企望實(shí)現(xiàn)政府與社會(huì)多元共治、社會(huì)的多元自我治理（王浦劬，2014）。

治理理論的先驅(qū)者Robert Rhodes認(rèn)為，“由于統(tǒng)治條件的變化，原先的統(tǒng)治過程也將發(fā)生相應(yīng)改變”（Rhodes，1996），這就意味著國(guó)家治理是一種新的管理社會(huì)的方式、一種新的統(tǒng)治過程，一種新的政府管理模式（張興華，2014），同時(shí)Rhodes從國(guó)家、公司、政府管理、善治、社會(huì)治理和組織網(wǎng)絡(luò)六個(gè)角度出發(fā)提出了多主體協(xié)同治理的理念。

Kooiman和Vliet認(rèn)為，“治理不是簡(jiǎn)單的一個(gè)個(gè)人或者一個(gè)特殊行為者的行為，而是一群個(gè)人或者稱之為特殊行為者團(tuán)體的行為，他們要么組織活動(dòng)實(shí)現(xiàn)本身應(yīng)有的權(quán)利、要么與政府合作參與政治生活，從外在形態(tài)上看，他們居于主導(dǎo)，影響著社會(huì)、政府及其它領(lǐng)域”（J·Kooiman、M·Van Vliet，1993）。換言之，在治理中的主體是一個(gè)區(qū)別于政府、社會(huì)和其他現(xiàn)有領(lǐng)域的特殊團(tuán)體，又因?yàn)槠渚哂杏绊懮鐣?huì)生活方方面面的權(quán)利，不難推斷Kooiman和Vliet所描述的團(tuán)體本身就是一種多元主體的糅合。各主體間以共同目標(biāo)（諸如實(shí)現(xiàn)公共利益最大化、經(jīng)濟(jì)利益最大化等）為行動(dòng)綱領(lǐng)，實(shí)現(xiàn)主體間在同一行動(dòng)時(shí)空下（如國(guó)家、社會(huì)組織）的博弈協(xié)同。

由于公共權(quán)力的必要性——“集聚合法的權(quán)力并運(yùn)用于特定目標(biāo)”——Francis Fukuyama（2004）認(rèn)為，國(guó)家治理是指“國(guó)家通過制定一定的目標(biāo)，對(duì)國(guó)家政治、經(jīng)濟(jì)、文化等多領(lǐng)域進(jìn)行必要的管理”，這也是有且只有國(guó)家和國(guó)家集團(tuán)才能做到的事情。

從上述幾位代表性學(xué)者的觀點(diǎn)來看，盡管“國(guó)家治理”是亞里士多德時(shí)代便有的政治學(xué)產(chǎn)物，但時(shí)至今日，在西方學(xué)者眼中的“國(guó)家治理”依舊沒有一個(gè)準(zhǔn)確且信服的概念。而作為我國(guó)學(xué)術(shù)界研究的“新寵”，與“國(guó)家治理”相關(guān)的學(xué)術(shù)研究如汗牛充棟，同樣沒有一個(gè)最為權(quán)威的定義。本文現(xiàn)將相關(guān)的研究簡(jiǎn)述如下。

俞可平認(rèn)為，國(guó)家治理是指“在一個(gè)既定的范圍內(nèi)運(yùn)用權(quán)威維持秩序，滿足公眾的需要。治理的目的是指在各種不同的制度關(guān)系當(dāng)中，運(yùn)用權(quán)力去引導(dǎo)、控制和規(guī)范公民的各種活動(dòng)，以最大限度地增進(jìn)公共利益”（俞可平，2001）。

楊光斌認(rèn)為，國(guó)家治理就是一個(gè)國(guó)家“通過設(shè)計(jì)國(guó)家制度結(jié)構(gòu)從而影響制度績(jī)效的一系列制度安排的治理國(guó)家的過程”（楊光斌，2005）。從這個(gè)層面上，楊光斌所認(rèn)同的國(guó)家治理本質(zhì)上就是國(guó)家制度的一種抽象和高度概括。

圖1 歷史發(fā)展觀的制度范式

為更好地闡述兩者間的關(guān)系，楊光斌強(qiáng)調(diào)，國(guó)家治理的好壞取決于國(guó)家綜合競(jìng)爭(zhēng)力的優(yōu)劣，而一個(gè)國(guó)家的競(jìng)爭(zhēng)力又取決于該國(guó)制度安排的市場(chǎng)化程度，從而得出了“制度使局面完全不一樣”（楊光斌，2006）的經(jīng)典論斷。

應(yīng)松年從法理層面就能力的具體表現(xiàn)角度入手，將國(guó)家治理解構(gòu)為執(zhí)政黨的執(zhí)政、行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法、司法機(jī)關(guān)的司法、參政黨的參政、公民和社會(huì)的有序參與和軍隊(duì)的國(guó)防軍事等方面，認(rèn)為國(guó)家治理本身就是“國(guó)家治理體系綜合協(xié)調(diào)、分工合作、發(fā)揮作用、體現(xiàn)價(jià)值和實(shí)現(xiàn)目標(biāo)”（應(yīng)松年，2014）的過程。這一論述奠定了中國(guó)大部分法律學(xué)者的視角，他們更多地將“國(guó)家治理”看作“善治”的一種表現(xiàn)形式，認(rèn)為“‘善治’即是結(jié)果和目標(biāo)意義上的‘良好的治理’（good governance），所以在‘善治’視野下理解治理的概念，就是將治理看做一種達(dá)成和服務(wù)于某種好的目標(biāo)模式的國(guó)家構(gòu)建過程和方式”（魏治勛，2014），其目的就是為了實(shí)現(xiàn)“人的現(xiàn)代化”（李林，2014；張文顯，2014）。

還有學(xué)者考慮到中國(guó)特色社會(huì)主義的具體實(shí)踐與馬克思主義國(guó)家理論指導(dǎo)角度提出了在現(xiàn)階段中國(guó)需要堅(jiān)持的“國(guó)家治理”可以被解讀為“在中國(guó)特色社會(huì)主義道路的既定方向上，在中國(guó)特色社會(huì)主義理論的話語語境和話語系統(tǒng)中，在中國(guó)特色社會(huì)主義制度的完善和發(fā)展的改革意義上，中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)人民科學(xué)、民主、依法和有效地治國(guó)理政”，這也是中國(guó)人民當(dāng)家作主的具體表現(xiàn)之一（王浦劬，2014；周雪光，2012；姜曉萍，2014；許耀桐、劉祺，2014；鄭言、李猛，2014；薛瀾、李宇環(huán)，2014；薛瀾，2014）。

綜合以上學(xué)者的研究，本文將“國(guó)家治理”定義為在國(guó)家（尤其是政府）的領(lǐng)導(dǎo)下，通過制度約束（如監(jiān)督、問責(zé)等）、網(wǎng)絡(luò)協(xié)同等手段打破部分公權(quán)力的國(guó)家壟斷地位，最終實(shí)現(xiàn)政府、公民及社會(huì)組織對(duì)于部分公共事務(wù)多元共治和社會(huì)穩(wěn)定目的的政治過程。

（二）績(jī)效預(yù)算

相比于“國(guó)家治理”較強(qiáng)的政治邏輯和強(qiáng)大的理論支援，“績(jī)效預(yù)算”則更多地與20世紀(jì)以來各國(guó)的財(cái)政實(shí)踐相關(guān)聯(lián)。績(jī)效預(yù)算的推行已有較長(zhǎng)時(shí)間，至今為止已在世界上50多個(gè)國(guó)家或地區(qū)推廣實(shí)施，然而究竟什么是績(jī)效預(yù)算，學(xué)術(shù)界乃至各國(guó)實(shí)踐中至今尚未形成一個(gè)明確、完整的定義。

最廣為人知的“績(jī)效預(yù)算”的概念來自于1950年美國(guó)總統(tǒng)辦公室的定義。在這個(gè)定義中“績(jī)效預(yù)算”被闡述為“它闡述請(qǐng)求撥款是為了達(dá)到什么目標(biāo)，為實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)而擬訂的計(jì)劃需要花多少錢，以及用哪些量化的數(shù)據(jù)衡量在實(shí)現(xiàn)每項(xiàng)計(jì)劃的過程中取得的成績(jī)和完成工作的情況”。后來，美國(guó)全國(guó)績(jī)效評(píng)估委員會(huì)又將“績(jī)效預(yù)算”擴(kuò)展到“新績(jī)效預(yù)算”，認(rèn)為其最大的特點(diǎn)在于“使命驅(qū)動(dòng)、結(jié)果定位”。

瑞典預(yù)算管理部門認(rèn)為，績(jī)效管理并不是在預(yù)算管理中增加的一些技術(shù)措施或管理技巧。他們認(rèn)為這本身就是一個(gè)更加廣義的管理概念，其目的是為了實(shí)現(xiàn)公共管理或是政府管理的成效和效率①瑞典預(yù)算部門認(rèn)為的“成效”是指應(yīng)該做的事，而“效率”是指要合理、高效地做事。。

澳大利亞把績(jī)效預(yù)算分成五個(gè)部分：一是政府要辦的事；二是配置預(yù)算資源；三是以結(jié)果為中心制定績(jī)效目標(biāo)；四是評(píng)價(jià)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)狀況的標(biāo)準(zhǔn)；五是評(píng)價(jià)績(jī)效的指標(biāo)體系。換言之澳大利亞是把績(jī)效預(yù)算歸結(jié)為政府行政活動(dòng)的資金支持體系的評(píng)價(jià)模式。

而在中國(guó)學(xué)術(shù)界的討論中，由于“績(jī)效預(yù)算”在中國(guó)的實(shí)踐依然停留于探索階段，因此它的概念更是仁者見者。有的學(xué)者認(rèn)為，績(jī)效預(yù)算是一種產(chǎn)出預(yù)算，它將公共資金的產(chǎn)出，即政府活動(dòng)的績(jī)效轉(zhuǎn)化為指標(biāo)，并以各項(xiàng)效果指標(biāo)為編制基礎(chǔ)的預(yù)算（賈康、蘇明，2004；安秀梅，2005；馬駿，2004；王德樣、黃萍，2004；朱剛志，2003；劉旭濤，2003）。還有的學(xué)者認(rèn)為，績(jī)效預(yù)算可以解釋為按照成本—效益原則，決定支出項(xiàng)目的必要性及其投入規(guī)模的預(yù)算形式。也就是說，有關(guān)部門預(yù)先制定事業(yè)計(jì)劃和工程計(jì)劃，然后再依據(jù)政府職能和施政計(jì)劃選定執(zhí)行方案，確定方案所需的支出費(fèi)用而編制的預(yù)算（高培勇、馬蔡深，2004；姚鳳民，2006；白景明，2006；董靜、茍燕楠，2005）。

本文認(rèn)為西方對(duì)于“績(jī)效預(yù)算”的概括可以被提煉為“結(jié)果導(dǎo)向”，這也是現(xiàn)今所有爭(zhēng)論都普遍認(rèn)同的前提。反觀中國(guó)學(xué)術(shù)界的諸多概括，本文認(rèn)為這些定義存在著概念的混淆問題，究其原因，則是由于中國(guó)現(xiàn)階段并不存在完全意義上的“績(jī)效預(yù)算”制度，中國(guó)所謂的“績(jī)效預(yù)算”實(shí)踐僅僅停留于“預(yù)算績(jī)效”和“支出評(píng)價(jià)”的層面，即只是單純地通過林林總總、或繁或簡(jiǎn)的績(jī)效評(píng)估方法對(duì)預(yù)算的執(zhí)行進(jìn)行一定程度的考評(píng)。因此，絕大部分國(guó)內(nèi)學(xué)者從本國(guó)的實(shí)踐所提煉的“績(jī)效預(yù)算”概念存在著很大的局限性。那么究竟該如何看待“績(jī)效預(yù)算”？本文所理解和探討的“績(jī)效預(yù)算”存在三個(gè)層面的認(rèn)同。第一個(gè)認(rèn)同來自于成熟的實(shí)踐國(guó)經(jīng)驗(yàn)，也就是說“績(jī)效預(yù)算”本身首先是一種以結(jié)果為導(dǎo)向、同時(shí)注重預(yù)算過程的一個(gè)預(yù)算系統(tǒng)。如果只是單方面地追求預(yù)算執(zhí)行的結(jié)果，得到的往往只是“預(yù)算績(jī)效”，通常這只涉及到簡(jiǎn)單的會(huì)計(jì)基礎(chǔ)。注重預(yù)算的過程要求預(yù)算本身將“績(jī)效”的理念貫穿至整個(gè)預(yù)算過程，即預(yù)算的編制、執(zhí)行、決算、績(jī)效評(píng)價(jià)及監(jiān)督之中，在現(xiàn)有法律框架和政治程序下來追求財(cái)政管理效率、效果和有效性。第二個(gè)認(rèn)同則是“績(jī)效預(yù)算”是一個(gè)多學(xué)科融合的概念，區(qū)別于以往學(xué)術(shù)界對(duì)于“預(yù)算”本身是經(jīng)濟(jì)學(xué)還是政治學(xué)范疇的爭(zhēng)論，績(jī)效預(yù)算同時(shí)需要來自經(jīng)濟(jì)學(xué)、政治學(xué)、法學(xué)、社會(huì)學(xué)乃至行政學(xué)等幾乎涵蓋整個(gè)社會(huì)科學(xué)學(xué)科大類的理論支撐。本文認(rèn)為，只有突破以往我國(guó)學(xué)術(shù)界固有的預(yù)算是單一的經(jīng)濟(jì)學(xué)分支邏輯，才能將國(guó)家對(duì)于“財(cái)”和“政”的需求化為績(jī)效的理念融入預(yù)算之中。第三個(gè)認(rèn)同來自于對(duì)績(jī)效預(yù)算的技術(shù)處理。從“績(jī)效預(yù)算”的發(fā)展來看，“績(jī)效預(yù)算”本身是國(guó)家發(fā)展和民主監(jiān)督下的產(chǎn)物。不可否認(rèn)，“績(jī)效預(yù)算”是一套復(fù)雜且巨大的系統(tǒng)，本文不反對(duì)技術(shù)原理的紛繁復(fù)雜，但是其技術(shù)處理的手段必須是易于操作且行之有效的。另外需要指出的是，由于現(xiàn)階段預(yù)算技術(shù)的發(fā)展與進(jìn)步，經(jīng)常性預(yù)算領(lǐng)域已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了較高程度的預(yù)算控制，因此本文認(rèn)為相對(duì)于項(xiàng)目性預(yù)算而言，用于維持政府日常運(yùn)轉(zhuǎn)的經(jīng)常性預(yù)算中體現(xiàn)的“績(jī)效性”并不十分凸顯。

綜合上述，本文所要探討的“績(jī)效預(yù)算”可以被定義為現(xiàn)有法律框架和政治程序下，為追求財(cái)政管理效率、效果和有效性，貫穿于整個(gè)預(yù)算（尤其是項(xiàng)目預(yù)算）過程的一套行之有效的預(yù)算系統(tǒng)。

（三）績(jī)效預(yù)算與國(guó)家治理的關(guān)系

各國(guó)的歷史發(fā)展經(jīng)驗(yàn)證明，政府部門的改革根本上是部門利益的打破重組，國(guó)家改革本質(zhì)上也是公權(quán)力與私權(quán)力的新一輪博弈。任何政府職能的履行，任何政府部門的運(yùn)轉(zhuǎn)，任何一個(gè)國(guó)家的改與革都需要從財(cái)政部門的改革開始，而財(cái)政部門的改革在很大程度上需要從預(yù)算改革入手。面對(duì)當(dāng)前我國(guó)提出的建立“國(guó)家治理體系”的宏觀目標(biāo)和改革方向，結(jié)合前述的概念梳理，本文認(rèn)為“績(jī)效預(yù)算”本身就是“國(guó)家治理”的一種財(cái)政表現(xiàn)。

首先，“績(jī)效預(yù)算”的實(shí)施是實(shí)現(xiàn)“國(guó)家治理”的手段之一。盡管實(shí)現(xiàn)“國(guó)家治理”的手段汗牛充棟，即便在財(cái)稅領(lǐng)域也是不勝枚舉，但不可否認(rèn)的是，“績(jī)效預(yù)算”的實(shí)施是達(dá)到“國(guó)家治理”的有效手段之一。在所有的政府職能和所有的政府職能部門中，財(cái)政職能和財(cái)稅職能部門分別是最為綜合的職能和最為綜合的職能部門，“只有財(cái)政職能可以覆蓋所有的政府職能，只有財(cái)稅職能部門的活動(dòng)可以牽動(dòng)所有政府職能部門的活動(dòng)”（高培勇，2014）。而在這些財(cái)稅職能之前對(duì)財(cái)稅職能乃至政府職能進(jìn)行財(cái)力和權(quán)力配置的就是預(yù)算。兵馬未動(dòng)，糧草先行，“國(guó)家治理”要求政府、公民和社會(huì)組織在經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)和生態(tài)文明建設(shè)領(lǐng)域的多方協(xié)同，這需要將公民和社會(huì)組織作為新的預(yù)算主體增加到預(yù)算編制的考量之中。以往在我國(guó)的各項(xiàng)改革過程中都單一地注重于財(cái)政的“做蛋糕”能力，通過不斷調(diào)整稅收手段擴(kuò)大稅源來為巨大的改革事業(yè)作支撐。盡管在改革的初期這種方式使得改革的進(jìn)程勢(shì)如破竹，大大推動(dòng)了改革的進(jìn)程，也在很大程度上使得我國(guó)在2010年前嘗到了巨大的改革紅利，但是由于這種方式本身并沒有觸及問題的本質(zhì)，因此也導(dǎo)致了我國(guó)改革事業(yè)進(jìn)入了瓶頸時(shí)期，同時(shí)也部分造成了高通貨膨脹的局面，間接助推了現(xiàn)階段我國(guó)社會(huì)問題叢生的不良局面。誠(chéng)然，改革需要有強(qiáng)大的物質(zhì)支持，“國(guó)家治理”體系建設(shè)給予了改革以新的思路，即突破以往單方面開源的方式，以績(jī)效目標(biāo)為導(dǎo)向，通過預(yù)算過程重新調(diào)整財(cái)力分配格局，從而在本質(zhì)上打破舊有的利益藩籬，為新一輪改革事業(yè)提供新的活力。另一方面，績(jī)效預(yù)算的執(zhí)行也能使財(cái)政資金的效益真正落實(shí)到國(guó)家治理體系的建設(shè)過程，在很大程度上杜絕財(cái)政資金浪費(fèi)的現(xiàn)象，這也是實(shí)現(xiàn)公共財(cái)政的公共性的目標(biāo)之一。

其次，“國(guó)家治理”是實(shí)現(xiàn)“績(jī)效預(yù)算”的支撐和保證。“績(jī)效預(yù)算”需要預(yù)算主體全程參與預(yù)算過程，同時(shí)為了加強(qiáng)預(yù)算結(jié)果和財(cái)政資金使用的有效性，“績(jī)效預(yù)算”必須且必然包含強(qiáng)有力的責(zé)任監(jiān)督機(jī)制。按照現(xiàn)有預(yù)算執(zhí)行體系，預(yù)算由各部門根據(jù)部門下預(yù)算年度的工作計(jì)劃自行編制部門預(yù)算后通過“兩上兩下”的方式得到可提交審議的預(yù)算方案。期間“兩上兩下”的確從一定程度上降低了預(yù)算編制部門對(duì)于預(yù)算權(quán)力最大化的局限性，但是由于“兩上兩下”本身并沒有擺脫財(cái)政部門單一重視“財(cái)”卻忽視“政”的桎梏，因此在這樣的預(yù)算編制流程下所編制的財(cái)政預(yù)算是部門利益博弈的結(jié)果，從而大大降低了財(cái)政資金的使用效益。另一方面，財(cái)政資金的本質(zhì)是公共資金，從公眾中來，也必須回到公眾中去?！皬墓娭衼怼辈皇呛?jiǎn)簡(jiǎn)單單地以稅利債費(fèi)的形式由公眾交納形成財(cái)政資金，而是需要同時(shí)將公眾的需求①本文中所論述的“公眾需要”并非傳統(tǒng)公共管理領(lǐng)域中單一的公眾對(duì)于社會(huì)福利和生活保障的需要，而是公眾對(duì)于國(guó)家履行社會(huì)治理功能時(shí)的所有需求的結(jié)合，包括了經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)和生態(tài)文明等多方面的要求。和對(duì)財(cái)政資金的使用情況進(jìn)行“上收”；同樣地，“回到公眾中去”也絕非單純地將財(cái)政資金以公共項(xiàng)目的方式進(jìn)行公共服務(wù)和公共建設(shè)，而是將預(yù)算年度內(nèi)預(yù)算資金切實(shí)用到公眾真正需要的地方去。那么，這些復(fù)雜的程序在不擴(kuò)編公務(wù)員隊(duì)伍的情況下該如何實(shí)現(xiàn)？顯然，“國(guó)家治理”的理念和要求給予了執(zhí)政者以新的解決途徑?！皣?guó)家治理”要求多元主體共同參與到國(guó)家事務(wù)中，同時(shí)要求以制度約束的方式制約權(quán)力。新的治理理念開辟了績(jī)效預(yù)算的改革方向，使得多元主體參與到預(yù)算過程成為了可能。除此之外，“績(jī)效預(yù)算”中對(duì)于預(yù)算編制的結(jié)果導(dǎo)向和執(zhí)行結(jié)果的評(píng)價(jià)體系也符合了“國(guó)家治理”服務(wù)民眾的治國(guó)前提?？?jī)效預(yù)算把市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的一些基本理念融入公共管理之中，重點(diǎn)在于公共項(xiàng)目取得的結(jié)果而不是公共預(yù)算的投入，著重于政府行為的責(zé)任性和績(jī)效測(cè)量，強(qiáng)調(diào)對(duì)公共部門業(yè)績(jī)的評(píng)定以及公眾滿意度的提高，因而提高效率不再是績(jī)效預(yù)算的唯一目標(biāo)。從這點(diǎn)出發(fā)，績(jī)效預(yù)算體現(xiàn)的是一種新的市場(chǎng)—政府管理理念，在這種管理體制下，政府部門按照其職能進(jìn)行預(yù)算，即干多少事?lián)芏嗌馘X。同時(shí)這也使“國(guó)家治理”中著力于市場(chǎng)決定資源配置的理念得以顯現(xiàn)，使得整個(gè)“績(jī)效預(yù)算”改革的進(jìn)程成為了“國(guó)家治理”理念的財(cái)政表現(xiàn)。

從以上論述中不難看出，“績(jī)效預(yù)算”與“國(guó)家治理”本身就是相輔相成的兩個(gè)方面。“國(guó)家治理”要求“績(jī)效預(yù)算”為其在財(cái)政改革領(lǐng)域豎起一面鮮明的旗幟，而作為手段和方法的“績(jī)效預(yù)算”的實(shí)施也要求“國(guó)家治理”理念的落實(shí)與切實(shí)推行。因此，本文所認(rèn)為的“績(jī)效預(yù)算”既是“國(guó)家治理”的重要一環(huán)，又是“國(guó)家治理”實(shí)現(xiàn)的基礎(chǔ)。

二、中國(guó)預(yù)算管理中的問題分析

（一）當(dāng)前預(yù)算管理中出現(xiàn)的問題

財(cái)政預(yù)算作為政府活動(dòng)的直接貨幣表現(xiàn)，財(cái)政預(yù)算對(duì)財(cái)政資金的分配本質(zhì)上是對(duì)行政權(quán)力的直接配置。財(cái)政預(yù)算管理體系作為處理一國(guó)政府間財(cái)政關(guān)系的基本制度，其核心在于各級(jí)政府預(yù)算管理權(quán)限和預(yù)算收支的劃分及其相互之間的協(xié)調(diào)和制衡，其實(shí)質(zhì)則是關(guān)于多級(jí)政府架構(gòu)下各級(jí)預(yù)算主體的獨(dú)立自主程度以及中央與地方集權(quán)和分權(quán)的關(guān)系。因此，本文認(rèn)為，現(xiàn)階段中國(guó)預(yù)算管理存在以下三個(gè)重要問題：

1.行政機(jī)構(gòu)設(shè)置引發(fā)的部門間預(yù)算碎片化

國(guó)家機(jī)構(gòu)繁多、部門設(shè)置臃腫一直以來是中國(guó)政府管理的最大問題。部門管轄范圍小、機(jī)構(gòu)數(shù)量大、專業(yè)分工細(xì)、職能交叉多等長(zhǎng)久以來的行政部門設(shè)置方式使財(cái)政資金難以得到有效配置。表1所示的是1982年以來我國(guó)經(jīng)歷的7次較大規(guī)模、國(guó)家層面上的大部制改革情況。

表1 歷次大部制改革后行政管理費(fèi)用占財(cái)政總支出情況一覽① 自2007年后國(guó)家統(tǒng)計(jì)局調(diào)整統(tǒng)計(jì)項(xiàng)目，故年鑒中無直接反映“行政管理費(fèi)用”條目，本文采用學(xué)界較為常用的“行政管理費(fèi)用支出=一般公共服務(wù)-國(guó)內(nèi)外債務(wù)付息+外交支出+公共安全支出”進(jìn)行換算得到2008及2013年的相應(yīng)數(shù)據(jù)。

從表1中不難看到的是，盡管我國(guó)部門設(shè)置從原先的61個(gè)逐步削減到2013年的25個(gè)，但是行政管理費(fèi)用一直是財(cái)政支出中比重較大的一個(gè)項(xiàng)目（2013年的占比雖然相比前期而言較低，但現(xiàn)實(shí)狀況在于當(dāng)時(shí)正處于后金融危機(jī)時(shí)代，政府通過強(qiáng)有力的宏觀政策刺激國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)的恢復(fù)，因此，較高的財(cái)政支出使得占比分母變大，在實(shí)質(zhì)上并沒有強(qiáng)有力地證明當(dāng)年行政管理費(fèi)用占比下降）。這不僅與當(dāng)前我國(guó)大部制改革與西方發(fā)達(dá)國(guó)家相比尚未完成的現(xiàn)實(shí)有關(guān)，更與龐大的行政權(quán)力主體有著密不可分的關(guān)系。

行政部門是財(cái)政預(yù)算資金分配的主體。越多的行政部門數(shù)量，既代表著財(cái)政資金的“寸土寸金”，更代表著行政權(quán)力越大的碎片程度。對(duì)于行政部門來說，獲得財(cái)政資金的過程便是本部門獲得合法事權(quán)的重要依據(jù)，因此造成了預(yù)算部門化的狀況。財(cái)政預(yù)算資金有部門化傾向，支出設(shè)置的項(xiàng)目繁多，資金管理、使用分散，難以達(dá)到整合財(cái)政資源、發(fā)揮財(cái)政資金使用合力的作用。不同的部門根據(jù)自己的實(shí)際需求，為擴(kuò)大權(quán)力爭(zhēng)奪專項(xiàng)資金，使得原本具有稀缺性的資金在各部門的博弈下得到不合理的分割。與此同時(shí)，部門因職能有交叉，部分資金的使用對(duì)象和范圍也難免出現(xiàn)重疊。既然是財(cái)政資金，誰都想分一杯羹；既然每一專項(xiàng)的資金并不太多，又分散在不同的職能部門的職能處室那里，財(cái)政部門雖然名義上有監(jiān)督的責(zé)任，但數(shù)以億元的財(cái)政支出項(xiàng)目使其自顧不暇，只能委托職能部門自己通過強(qiáng)化內(nèi)部控制來掌握，到頭來，由于資金通常在職能部門的掌控之中，這必然導(dǎo)致了財(cái)政預(yù)算資金的浪費(fèi)和使用效率低下。另外，當(dāng)一個(gè)公共項(xiàng)目涉及多個(gè)部門時(shí)，很難將責(zé)任與義務(wù)落實(shí)到某一個(gè)部門，因此也往往很難清楚判斷具體某部門的績(jī)效如何。

2.績(jī)效信息與預(yù)算決策的信息不對(duì)稱

績(jī)效信息與預(yù)算決策結(jié)合是績(jī)效預(yù)算制度實(shí)行的關(guān)鍵，但就目前我國(guó)預(yù)算管理的現(xiàn)狀來看存在著預(yù)算信息匱乏，預(yù)算分析能力不足的問題。在分散的政府收支管理體制下，預(yù)算對(duì)政府支出的控制十分有限，而財(cái)政部門作為預(yù)算核心部門的地位也非常不明確。由于預(yù)算信息十分匱乏，而這一時(shí)期在預(yù)算的制定上，計(jì)劃依舊起著主導(dǎo)作用，因此財(cái)政部門的預(yù)算分析能力也始終停留在簡(jiǎn)單加總與分派的低級(jí)水平。

再者，在預(yù)算監(jiān)督領(lǐng)域，績(jī)效信息與預(yù)算決策的信息不對(duì)稱使得預(yù)算監(jiān)督主體并不能有效地對(duì)預(yù)算的執(zhí)行情況進(jìn)行匯總。通常而言，預(yù)算監(jiān)督主體為人大，作為具有最強(qiáng)普遍性的人大只能在短時(shí)間內(nèi)對(duì)大量專業(yè)性強(qiáng)的預(yù)算進(jìn)行審核，相對(duì)于聽取政府報(bào)告，信息的不對(duì)稱更是加大了預(yù)算監(jiān)督的難度。這使得預(yù)算執(zhí)行和預(yù)算編制方有了進(jìn)行虛假預(yù)算的空間，造成了公共資源不必要的損失與浪費(fèi)。

3.權(quán)力制衡機(jī)制不健全

盡管我國(guó)有《預(yù)算法》專門管理預(yù)算實(shí)施的相關(guān)問題，并對(duì)預(yù)算績(jī)效做出明確理念性的闡述，但是如何落實(shí)預(yù)算績(jī)效管理在整個(gè)法律體系中依然處在一個(gè)探索階段，這使得實(shí)施績(jī)效預(yù)算在操作的規(guī)范性上難免要大打折扣。

另外，各級(jí)人民代表大會(huì)理應(yīng)是監(jiān)督政府部門預(yù)算執(zhí)行的權(quán)力機(jī)關(guān)。各級(jí)人大及其常委會(huì)依照憲法和預(yù)算法行使財(cái)政監(jiān)督權(quán)，對(duì)本級(jí)政府預(yù)算編制及執(zhí)行情況進(jìn)行審查。各級(jí)財(cái)政機(jī)關(guān)作為最主要的預(yù)算支出管理主體，行使專職監(jiān)督權(quán)。但在實(shí)際操作中，人大的這種作用并沒有得到很好的體現(xiàn)。現(xiàn)有體制下，由于預(yù)算信息匱乏，人大只負(fù)責(zé)對(duì)政府總的預(yù)算以及重大項(xiàng)目的預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行審議、監(jiān)督，而對(duì)于具體到部門的預(yù)算執(zhí)行情況目前尚難以觸及。因此人大監(jiān)督職能作用的廣度與深度十分有限。

同樣，各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)依法獨(dú)立行使審計(jì)監(jiān)督權(quán)，對(duì)涉及國(guó)務(wù)院各部門和地方人民政府、國(guó)家財(cái)政金融機(jī)構(gòu)、國(guó)有企事業(yè)單位以及其他有國(guó)有資產(chǎn)的單位的財(cái)政、財(cái)務(wù)收支及其經(jīng)濟(jì)效益進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督（王國(guó)杰，2012）。各級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)依法行使監(jiān)督檢查權(quán)，根據(jù)所獲得涉及財(cái)政資金管理和使用過程中存在的違法違紀(jì)線索，依法對(duì)財(cái)政資金管理和使用的合法性與合理性進(jìn)行檢查，并對(duì)相關(guān)責(zé)任主體進(jìn)行責(zé)任追究。然而這種監(jiān)督審查在很大程度上僅限于事后的監(jiān)管，無法真正對(duì)資金的使用進(jìn)行全方位的監(jiān)管。

（二）預(yù)算管理的問題實(shí)質(zhì)

從本質(zhì)上來說，不管是行政機(jī)構(gòu)設(shè)置引發(fā)的部門間預(yù)算碎片化，還是績(jī)效信息與預(yù)算決策的信息不對(duì)稱，亦或是權(quán)力制衡機(jī)制不健全，歸根結(jié)底是現(xiàn)階段我國(guó)預(yù)算管理過程中采用的行政官僚模式所致。行政官僚的概念起源于馬克斯·韋伯（Max Weber）對(duì)于官僚制理論模型的闡述。在理論模型中，行政官僚具有非人格化的特點(diǎn)，他們?cè)诠彩聞?wù)的管理過程中，只能遵照國(guó)家意志和固有的制度規(guī)章照章辦事。但是現(xiàn)實(shí)中的行政官僚行為并不完全與理論上中規(guī)中矩的“行政官僚”一致。同時(shí)，自凱恩斯革命以來，經(jīng)濟(jì)學(xué)界開始意識(shí)到公共部門和公共項(xiàng)目的有效性可以決定一個(gè)國(guó)家的總體經(jīng)濟(jì)效率。為了更好地研究公共部門的效率問題，經(jīng)濟(jì)學(xué)家將分析的視角擴(kuò)大到公共部門的行政官僚，并在理論上以“泛經(jīng)濟(jì)學(xué)”的模式重新改造了以韋伯為代表的傳統(tǒng)行政學(xué)對(duì)于行政官僚的定義。他們認(rèn)為，行政官僚是以工具理性和價(jià)值理性為前提，尋求權(quán)力最大化的矛盾群體——他們既需要追求官僚組織所賦予的組織使命、代表執(zhí)行組織的意志，但又需要追求個(gè)體的價(jià)值目標(biāo)。事實(shí)上，這種新的定義也更符合現(xiàn)實(shí)中行政官僚的行為模式。

由于歷史原因，我國(guó)以往實(shí)行的與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的權(quán)力多頭管理、權(quán)力全取決于上、職能干涉范圍過大的權(quán)力運(yùn)行方式使得行政官僚模式成為時(shí)至今日依舊存在的重大問題。尤其是預(yù)算管理領(lǐng)域，對(duì)于我國(guó)的政府職能部門來說，只有盡可能地?cái)U(kuò)大自己的事權(quán)，做大自己所轄的項(xiàng)目，才能在與其他職能部門的利益博弈中分得更多的財(cái)政資源，追求本部門財(cái)政權(quán)力及行政權(quán)力的最大化。這便是我國(guó)當(dāng)前預(yù)算管理中所存在的行政官僚的預(yù)算模式。根據(jù)國(guó)家治理的定義，打破“公權(quán)力的國(guó)家壟斷地位”可以被視為改革的重要目標(biāo)，而作為公權(quán)力的最大執(zhí)行者，行政官僚更是整場(chǎng)改革中必不可少的改革主體。因此，本文將從行政官僚的行為模式入手，探究其在預(yù)算管理過程中與其他組織的博弈過程，從而為揭示行政官僚預(yù)算模式的本質(zhì)，同時(shí)為政府績(jī)效預(yù)算的改革提供一個(gè)新的研究視角。

在理論上，行政官僚的效用函數(shù)和國(guó)民的效用函數(shù)并不一致，這導(dǎo)致他們的動(dòng)機(jī)與行為方式往往會(huì)與國(guó)民的愿望背道而馳。行政官僚經(jīng)常努力實(shí)現(xiàn)其機(jī)構(gòu)規(guī)模最大化，以便掌握盡可能大的預(yù)算資金支配權(quán)；而具有實(shí)現(xiàn)公共利益最大化的預(yù)算卻與其有著決定性的沖突。圖2反映了官僚追求預(yù)算規(guī)模最大化與公共產(chǎn)品供給量及社會(huì)福利變化之間的關(guān)系。在圖2（1）中，橫軸表示公共產(chǎn)品的供給量Q，縱軸表示與公共產(chǎn)品供給量相對(duì)應(yīng)的總效益和總成本?？偸找媲€為TSR，總成本曲線為TSC，M是TSR與TSC切點(diǎn)，顯然在M處有存在X=Q使得M點(diǎn)所代表值相同，即符合邊際收益MSR=邊際成本MSC的最佳公共產(chǎn)品供給規(guī)模。但是，在理性經(jīng)濟(jì)人的假設(shè)下（同時(shí)這也符合現(xiàn)實(shí)狀況），官僚們追求的公共產(chǎn)品供給規(guī)模并不是MSC=MSR的均衡點(diǎn)，而是由社會(huì)總成本TSC和社會(huì)總收益TSR相等決定的交點(diǎn)M’所代表的公共產(chǎn)品供給水平（存在實(shí)際供給水平Q’＞最佳供給水平Q），即官僚所偏好的產(chǎn)量水平高于最佳產(chǎn)量水平。單純從成本角度來看，獲得更高的公共產(chǎn)品供給規(guī)模Q’需要支付比最佳供給規(guī)模Q多（R’-R）的成本，但無法證明多出的成本是對(duì)社會(huì)資源的浪費(fèi)，因此，本文又引入了圖2（2）。

圖2 預(yù)算過程對(duì)公共產(chǎn)品供給與社會(huì)福利的影響

在圖2（2）中，U和U’代表預(yù)算執(zhí)行過程中是否采用行政官僚模式預(yù)算所產(chǎn)生的社會(huì)效用，即社會(huì)福利函數(shù)的圖像。為簡(jiǎn)化圖像分析，在這里假設(shè)整個(gè)社會(huì)有且只有一組由兩種商品（X1，X2）組成的偏好束。為滿足行政官僚對(duì)于追求本部門預(yù)算利益最大化的要求，此時(shí)我們需要將真實(shí)預(yù)算曲線向右平移，得到行政官僚需求下的新預(yù)算線。又由于行政官僚本質(zhì)上存在的部分理性屬性（即理性行政人），使得預(yù)算線的斜率并未在異動(dòng)過程中發(fā)生任何形式的變化。從圖中不難看到預(yù)算線發(fā)生了平移，使得原本的均衡點(diǎn)E向凹向原點(diǎn)方向平移到E’的位置，從另一個(gè)角度來說，社會(huì)總福利由原先的U增加到了U’，其中Q’-Q=（Q1’-Q1）+（Q2’-Q2）。由圖2不難推斷，使用行政官僚模式導(dǎo)向的預(yù)算會(huì)在可能產(chǎn)生公共產(chǎn)品供給過剩的狀況下提高社會(huì)的總體福利水平。但是增加公共產(chǎn)品的供給并不直接意味著真實(shí)社會(huì)福利的提高。如果所提供的公共產(chǎn)品或公共服務(wù)并不滿足于公共需求，或者所提供的公共產(chǎn)品或公共服務(wù)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了公共產(chǎn)品使用的規(guī)模，那么這種行政官僚模式下的預(yù)算勢(shì)必會(huì)導(dǎo)致公共資源的極大浪費(fèi)。同時(shí)，這也難免會(huì)使得行政部門的行政效率大幅下降，更會(huì)增加行政權(quán)力尋租所導(dǎo)致的腐敗。那么，應(yīng)該如何限制行政官僚模式給社會(huì)總體福利帶來的負(fù)外部性？為此，本文引入了博弈論的方法對(duì)上述問題進(jìn)行了如下分析。

三、博弈論視角下推行績(jī)效預(yù)算改革的實(shí)質(zhì)分析

在進(jìn)行博弈分析之前，本文將預(yù)算過程簡(jiǎn)化為預(yù)算編制和預(yù)算監(jiān)督兩個(gè)時(shí)期。為了簡(jiǎn)化分析的過程，本文將整個(gè)預(yù)算過程中的參與主體劃分為擁有預(yù)算分配權(quán)和監(jiān)督權(quán)的預(yù)算決定人及擁有預(yù)算編制權(quán)和執(zhí)行權(quán)的預(yù)算申請(qǐng)人。同時(shí)，在整個(gè)博弈的過程中必須遵循以下幾個(gè)基本假設(shè)：

假設(shè)1：理性經(jīng)濟(jì)人。不管是預(yù)算決定人還是預(yù)算申請(qǐng)人，在整個(gè)博弈過程中都是理性人。換言之，預(yù)算決定人需要在預(yù)算申請(qǐng)人提出預(yù)算的基礎(chǔ)上，出于維護(hù)所有預(yù)算決定人的利益最大化的原則，對(duì)預(yù)算內(nèi)容（公共服務(wù)及公共產(chǎn)品的質(zhì)量）進(jìn)行理性選擇；而預(yù)算申請(qǐng)人則需要秉持部門預(yù)算最大化的目的，對(duì)預(yù)算內(nèi)容自行組合，以便申請(qǐng)人集團(tuán)在獲得預(yù)算資金最大化的基礎(chǔ)上得到部門權(quán)益的最大化。

假設(shè)2：信息不完全對(duì)稱。盡管預(yù)算決定人符合“國(guó)家治理”治理主體多元化的要求，在集團(tuán)決策時(shí)依舊存在與預(yù)算申請(qǐng)人信息不對(duì)稱的情況，故此無法判定同樣作為理性人的預(yù)算申請(qǐng)人是否會(huì)為了達(dá)到最終目的采用非常規(guī)手段（如技術(shù)陷阱等）；另一方面，預(yù)算申請(qǐng)人也無法優(yōu)先于預(yù)算決定人得知其預(yù)算偏好。

假設(shè)3：偏好的可傳遞性。預(yù)算決定人和預(yù)算申請(qǐng)人的偏好組合具有可傳遞性，類似于阿羅定理的情況不會(huì)在整個(gè)預(yù)算過程中出現(xiàn)。當(dāng)預(yù)算決定人認(rèn)為預(yù)算申請(qǐng)人提供的公共產(chǎn)品好（價(jià)格便宜且質(zhì)量較高）的時(shí)候，預(yù)算決定人愿意認(rèn)同申請(qǐng)人提出的預(yù)算要求；當(dāng)預(yù)算決定人認(rèn)為申請(qǐng)的公共產(chǎn)品差的時(shí)候，則反對(duì)該要求。

假設(shè)4：預(yù)算過程無政治干擾。在預(yù)算過程中，由于政治的干擾會(huì)使得預(yù)算過程變得復(fù)雜且無法測(cè)量，為簡(jiǎn)化分析，本文假定在此過程中的一切政治因素都無法干預(yù)。

根據(jù)上述對(duì)行政官僚預(yù)算模式的分析，整個(gè)博弈空間中的博弈主體為對(duì)抗者（antagonist，即追求公共利益最大化的預(yù)算決定人）和決策者（decision-maker，即追求集團(tuán)利益最大化的預(yù)算申請(qǐng)人）。在博弈空間——預(yù)算編制過程和預(yù)算執(zhí)行過程中，預(yù)算決定人和預(yù)算申請(qǐng)人的博弈狀況如下：

（一）預(yù)算編制過程中的博弈分析

在預(yù)算編制過程中，由于存在信息的不完全對(duì)稱，只有預(yù)算申請(qǐng)人對(duì)于預(yù)算提交中的公共產(chǎn)品的真實(shí)水平具有完全信息，而預(yù)算決定人只能依照申請(qǐng)對(duì)此項(xiàng)預(yù)算采?。邮?，拒絕｝的策略集。為獲得更大的預(yù)算利益，預(yù)算申請(qǐng)人會(huì)通過相機(jī)決策作出｛真實(shí)，欺騙｝的策略集。假定提供的公共產(chǎn)品分好和差兩種產(chǎn)品，其預(yù)算價(jià)格分別為ph和pl，其中ph＞pl。申請(qǐng)人可以通過對(duì)決定人偏好的預(yù)判，決定是否以真實(shí)的價(jià)格編制本部門預(yù)算。如果在編制預(yù)算過程中，預(yù)算價(jià)格和公共產(chǎn)品的實(shí)際價(jià)格相符，則視為預(yù)算申請(qǐng)人提交了真實(shí)的預(yù)算；如果預(yù)算價(jià)格和公共產(chǎn)品的實(shí)際價(jià)格不符，即預(yù)算申請(qǐng)人選擇以高價(jià)提供差的公共產(chǎn)品，則視為預(yù)算申請(qǐng)人采用了欺騙的策略。值得注意的是，如果申請(qǐng)人采用了欺騙的策略，那么為了達(dá)到預(yù)算利益最大化的目的并對(duì)抗預(yù)算決定人理性人的假設(shè)，申請(qǐng)人需要花費(fèi)一定的成本c（c≥0）對(duì)差的公共產(chǎn)品進(jìn)行偽裝。另外，好的公共產(chǎn)品能夠給社會(huì)帶來的效益被記做vh，差的公共產(chǎn)品給社會(huì)帶來的效益被記做vl，存在vh＞vl。由四大基本假設(shè)可知，在預(yù)算編制過程中存在著不完全信息動(dòng)態(tài)博弈，支付矩陣構(gòu)造如表2所示。

表2 預(yù)算編制過程中兩方博弈支付矩陣

由基本假設(shè)3可知，決定人審核編制預(yù)算過程中愿意接受真實(shí)的預(yù)算，即存在其中表示用與其對(duì)應(yīng)的價(jià)格提供好的公共產(chǎn)品的條件概率表示用與其對(duì)應(yīng)的價(jià)格提供差的公共產(chǎn)品的條件概率，p（bh）示用好的公共產(chǎn)品的價(jià)格去提供差的公共產(chǎn)品的條件概率。又由基本假設(shè)1可知，為達(dá)到部門預(yù)算利益最大化，預(yù)算申請(qǐng)人不會(huì)愿意接受提供好的公共產(chǎn)品的同時(shí)支付差公共產(chǎn)品的價(jià)格，因此對(duì)于預(yù)算決定人而言，并不能得到其最愿意獲得的狀態(tài)，即存在其中表示用提供差的公共產(chǎn)品的價(jià)格提供好的公共產(chǎn)品的條件概率。同理，存在社會(huì)總體效用，即vh-ph＞vl-ph＞0＞vl-ph。

當(dāng)c≥ph時(shí)，存在當(dāng)預(yù)算申請(qǐng)人提出好公共產(chǎn)品價(jià)格下的預(yù)算時(shí)，對(duì)于決定人而言選擇接受的預(yù)期收益當(dāng)預(yù)算申請(qǐng)人提出差公共產(chǎn)品價(jià)格下的預(yù)算時(shí)，對(duì)于決定人而言選擇接受的預(yù)期收益當(dāng)預(yù)算申請(qǐng)人提出這兩種情況下的預(yù)算時(shí)，對(duì)于決定人而言選擇拒絕該預(yù)算的預(yù)期收益均為0。因此，對(duì)于預(yù)算決定人而言，選擇接受申請(qǐng)人提出的預(yù)算屬于其絕對(duì)優(yōu)勢(shì)策略（dominate strategy）。

而對(duì)于預(yù)算申請(qǐng)人而言，由于預(yù)算決定人已經(jīng)選定“接受”的策略，因此，在好的公共產(chǎn)品條件下，因?yàn)榇嬖趐h＞pl，預(yù)算申請(qǐng)人更傾向于選擇真實(shí)提供好的公共產(chǎn)品；而在差的公共產(chǎn)品條件下，當(dāng)c≥ph時(shí)存在pl＞0＞ph-c，預(yù)算申請(qǐng)人更愿意接受差公共產(chǎn)品價(jià)格下的預(yù)算。換言之，在這種情況下，預(yù)算申請(qǐng)人并不會(huì)采取非常規(guī)的手段虛報(bào)預(yù)算數(shù)。

因此，不難推斷當(dāng)c≥ph時(shí)，預(yù)算管理得到了最有效的結(jié)果。

當(dāng)c=0時(shí)，即在預(yù)算編制中存在了最為極端的狀況，預(yù)算申請(qǐng)人可以不需要花費(fèi)任何的代價(jià)提供虛假預(yù)算數(shù)。為了達(dá)到預(yù)算權(quán)益最大的目標(biāo)，預(yù)算申請(qǐng)人一定會(huì)選擇虛報(bào)預(yù)算數(shù)。而出于理性人的假設(shè)，預(yù)算決定人接受這種預(yù)算的預(yù)期收益小于0，所以對(duì)于預(yù)算決定人而言拒絕申請(qǐng)人的預(yù)算申請(qǐng)屬于其絕對(duì)優(yōu)勢(shì)策略。在這種狀況下出現(xiàn)的情況是，預(yù)算申請(qǐng)人不斷地提交虛假的預(yù)算，而出于保護(hù)本集團(tuán)利益最大化的目標(biāo)，預(yù)算決定人會(huì)不斷地拒絕申請(qǐng)人的所有預(yù)算。那么，根據(jù)博弈假設(shè)可知，面臨預(yù)算不被批準(zhǔn)的狀況，預(yù)算編制部門通常會(huì)放棄無謂的抵抗，從而把申請(qǐng)預(yù)算的精力全部轉(zhuǎn)化為部門創(chuàng)收的工作中。也就是說，預(yù)算管理根本沒有起到應(yīng)有的作用。

當(dāng)0＜c＜ph時(shí)，易知，預(yù)算管理的效用一直徘徊于最有效和最無效的兩種狀況中。對(duì)于預(yù)算申請(qǐng)人而言，會(huì)適當(dāng)對(duì)上報(bào)預(yù)算數(shù)采用非常規(guī)手段不斷提高預(yù)算數(shù)，而預(yù)算決定人則會(huì)不斷強(qiáng)化審批，兩者會(huì)圍繞上報(bào)預(yù)算數(shù)的削減比例進(jìn)行不斷的博弈，直至達(dá)到均衡狀態(tài)。

（二）預(yù)算監(jiān)督過程中的博弈分析

預(yù)算監(jiān)督過程既可以出現(xiàn)在預(yù)算的具體執(zhí)行過程，也可以出現(xiàn)在預(yù)算績(jī)效評(píng)估的過程。假設(shè)預(yù)算決定人發(fā)現(xiàn)預(yù)算申請(qǐng)人在執(zhí)行過程中出現(xiàn)造假行徑時(shí)，即原本審核通過的好公共產(chǎn)品并沒有得到提供，預(yù)算申請(qǐng)人將得到處罰f（f≥0），且處罰將會(huì)回到預(yù)算決定人方。參照上述不完全信息動(dòng)態(tài)博弈過程可知，當(dāng)預(yù)算執(zhí)行造假行為被發(fā)現(xiàn)時(shí)，預(yù)算申請(qǐng)人的收益會(huì)變?yōu)閜h-f，而預(yù)算決定人的收益將變?yōu)関l-ph+f，其余項(xiàng)均不變。因此，預(yù)算監(jiān)督過程中的博弈支付矩陣如表3所示。

表3 預(yù)算監(jiān)督過程中兩方博弈支付矩陣

當(dāng)預(yù)算申請(qǐng)人執(zhí)行好公共產(chǎn)品價(jià)格下的預(yù)算時(shí)，對(duì)于決定人而言選擇接受的預(yù)期收益Eh=當(dāng)預(yù)算申請(qǐng)人提出差公共產(chǎn)品價(jià)格下的預(yù)算時(shí)，對(duì)于決定人而言選擇接受的預(yù)期收益當(dāng)預(yù)算申請(qǐng)人提出這兩種情況下的預(yù)算時(shí)，對(duì)于決定人而言選擇拒絕該預(yù)算的預(yù)期收益均為0。因此，對(duì)于預(yù)算決定人而言，選擇接受申請(qǐng)人提出的預(yù)算還是屬于其絕對(duì)優(yōu)勢(shì)策略。

對(duì)于預(yù)算申請(qǐng)人而言，由于預(yù)算決定人已經(jīng)選定“接受”的策略，因此，在好的公共產(chǎn)品條件下，因?yàn)榇嬖趐h＞pl，預(yù)算申請(qǐng)人更傾向于選擇真實(shí)提供好的公共產(chǎn)品。而在差的公共產(chǎn)品條件下，預(yù)算申請(qǐng)人必然綜合考慮ph、pl和f三者間的關(guān)系：如果存在ph-f＞pl，即ph-pl＞f，也就是說提供好的公共產(chǎn)品與提供差的公共產(chǎn)品間的差價(jià)大于處罰值時(shí)，預(yù)算申請(qǐng)人愿意選擇不執(zhí)行審批后的預(yù)算，轉(zhuǎn)而采取非常規(guī)的手段從中牟利；反之，則愿意嚴(yán)格執(zhí)行審批后的預(yù)算。

（三）結(jié)論

由上述的博弈過程，我們不難得到以下結(jié)論：

1.在預(yù)算編制過程中，當(dāng)c≥ph時(shí)，預(yù)算管理處于最有效的狀態(tài)；當(dāng)c=0時(shí)，預(yù)算管理處于最為無效的狀態(tài)；當(dāng)0＜c＜ph時(shí)，預(yù)算管理一直徘徊于最有效和最無效的兩種狀況中，直至達(dá)到短暫均衡狀態(tài)為止。

2.在預(yù)算監(jiān)督過程中，預(yù)算管理的有效性需要取決于處罰成本的大小：當(dāng)ph-pl＞f時(shí)預(yù)算管理處于無效狀態(tài)；當(dāng)ph-pl≤f時(shí)，預(yù)算管理處于有效狀態(tài)。

四、博弈論分析對(duì)于績(jī)效預(yù)算改革的啟示

從上述博弈信息中不難看到，我國(guó)原有的以行政官僚為主導(dǎo)的預(yù)算管理體系具有較強(qiáng)的不確定性，在理論上和現(xiàn)實(shí)中存在著預(yù)算資金使用效率低下①由于現(xiàn)代技術(shù)在財(cái)政預(yù)算領(lǐng)域的運(yùn)用，實(shí)際上能夠被虛報(bào)或“偽裝”的預(yù)算大多屬于項(xiàng)目預(yù)算，因此對(duì)于績(jī)效預(yù)算實(shí)施的領(lǐng)域也應(yīng)當(dāng)集中于項(xiàng)目預(yù)算而非經(jīng)常性預(yù)算領(lǐng)域。的問題。不管是預(yù)算編制過程，還是幾乎貫穿始終的預(yù)算監(jiān)督過程，對(duì)整個(gè)動(dòng)態(tài)博弈起到?jīng)Q定性作用的是預(yù)算申請(qǐng)人的偽裝成本和社會(huì)處罰成本。因此，如何使得這兩個(gè)成本最大化就是破解績(jī)效預(yù)算改革的重中之重。由于我國(guó)現(xiàn)階段正在向國(guó)家治理模式進(jìn)行轉(zhuǎn)變，本文認(rèn)為，前述的博弈論分析可以給予我們啟示，從以下幾個(gè)方面進(jìn)行突破，以推進(jìn)后續(xù)績(jī)效預(yù)算改革。

首先，從法律和制度層面上加大對(duì)預(yù)算造假和虛假執(zhí)行的處罰力度。國(guó)家治理的先決條件是完善的法律體系，健全的法律制度環(huán)境可以使得處罰成本得以固化。盡管新《預(yù)算法》的出臺(tái)使得績(jī)效預(yù)算改革的推行變得刻不容緩，但是相關(guān)財(cái)稅法案中均為直接涉及對(duì)預(yù)算造假和虛假執(zhí)行的現(xiàn)象進(jìn)行明確處罰的條款?，F(xiàn)實(shí)中也僅僅是通過對(duì)部門直接主管的升遷考核產(chǎn)生部分影響，相對(duì)健全的條文也不過新出臺(tái)的《黨紀(jì)處分條例》，條例中的最高處罰也不過開除黨籍，其余則是《刑法》的規(guī)定。同時(shí)也需要整合現(xiàn)行財(cái)政轉(zhuǎn)移支付相關(guān)法律制度，修改現(xiàn)行法律法規(guī)中不適當(dāng)?shù)膬?nèi)容，并通過完善稅收、政府間事權(quán)財(cái)權(quán)劃分、財(cái)政收支劃分等相關(guān)法律制度，以及制定符合各地實(shí)際的地方性法規(guī)規(guī)章、法律實(shí)施細(xì)則和操作辦法等相關(guān)配套法律制度，構(gòu)建完整的財(cái)政預(yù)算管理相關(guān)法律體系，提高財(cái)政法律和制度的協(xié)調(diào)性及時(shí)效性。

其次，通過加強(qiáng)信息化建設(shè)逐步削弱預(yù)算主體間的信息不對(duì)稱狀況。在信息對(duì)稱的情況下，造假成本將無限接近于最大化狀態(tài)。另外，國(guó)家治理要求多元主體的共同參與，只有在信息對(duì)稱的條件下才能有效協(xié)同多方力量，為績(jī)效預(yù)算打造良好的組織基礎(chǔ)?？?jī)效預(yù)算以結(jié)果為導(dǎo)向，評(píng)價(jià)的重點(diǎn)在績(jī)效，績(jī)效評(píng)價(jià)要求必須全面、準(zhǔn)確、全方位地掌握信息，在信息不完全和信息不對(duì)稱情況下，是無法進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)的?，F(xiàn)代科學(xué)技術(shù)，尤其是信息傳遞與處理技術(shù)的發(fā)展，為財(cái)政預(yù)算改革及財(cái)政杠桿作用的有效發(fā)揮提供了高效的技術(shù)支撐條件。所以，提高透明度，使真實(shí)信息被及時(shí)獲取、傳遞，以及信息對(duì)公眾開放，成為實(shí)施績(jī)效預(yù)算的必備條件。另外在績(jī)效預(yù)算制度中，必須特別強(qiáng)調(diào)信息的公開與透明，絕大部分信息不應(yīng)保密。信息的公開與透明，特別是公眾可以直接獲取的信息，大大減少了財(cái)政預(yù)算及其執(zhí)行過程中的“私下交易行為”。

最后，加強(qiáng)多方協(xié)調(diào)，共同推進(jìn)績(jī)效預(yù)算改革。西方國(guó)家的改革實(shí)踐表明，財(cái)政部門往往在績(jī)效預(yù)算改革方面起主導(dǎo)作用，我國(guó)的績(jī)效評(píng)價(jià)試點(diǎn)工作就是在財(cái)政部門的主導(dǎo)下開展起來的。但是，績(jī)效預(yù)算的改革是一個(gè)系統(tǒng)工程，涉及到政府管理的方方面面，其中很多內(nèi)容已超出了政府部門的專業(yè)范圍。第三方組織對(duì)于專項(xiàng)資金的績(jī)效考評(píng)相較于以往財(cái)政部門和專業(yè)部門自己進(jìn)行的眾多考評(píng)而言，其最大的優(yōu)勢(shì)便是科學(xué)性和客觀性更強(qiáng)。第三方組織出具的建議和方案能在一個(gè)相對(duì)中立的立場(chǎng)上，針對(duì)現(xiàn)實(shí)情況得出結(jié)論。同時(shí)，由于我國(guó)第三方組織正處于發(fā)展的黃金時(shí)期，組織人員主要來自各科研機(jī)構(gòu)和高校，相對(duì)于政府官員，學(xué)術(shù)研究人員的專業(yè)性和邏輯性更強(qiáng)，研究結(jié)論也更可信。另外第三方組織也可作為政府和微觀主體（如企業(yè)、公民群體等）溝通的橋梁，使得兩者之間的對(duì)話有一個(gè)相對(duì)平等的環(huán)境。另外，許多政府服務(wù)項(xiàng)目也可通過外包的形式承包給第三方組織，這既減少了政府部門的實(shí)際工作負(fù)擔(dān)，使政府將其工作重心轉(zhuǎn)移至更為宏觀的政策層面，同時(shí)也能促進(jìn)第三方組織的良性和健康發(fā)展，最大限度地激發(fā)社會(huì)中各大主體的主觀能動(dòng)性，推動(dòng)實(shí)踐的發(fā)展。這也與國(guó)家治理的理念不謀而合。

五、結(jié) 語

隨著我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，從預(yù)算績(jī)效轉(zhuǎn)向績(jī)效預(yù)算是在國(guó)家治理的框架下實(shí)現(xiàn)財(cái)稅體制改革的必由之路?？?jī)效預(yù)算改革是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及到各系統(tǒng)、各部門及方方面面。本文僅從博弈論的角度出發(fā)，對(duì)績(jī)效預(yù)算實(shí)行的突破點(diǎn)進(jìn)行了分析并由此提出了理論上的個(gè)人思考。至于具體需要如何在實(shí)踐中進(jìn)行運(yùn)作需要有全盤考慮，并完整地進(jìn)行規(guī)劃，這更需要理論和實(shí)踐進(jìn)一步的探討及摸索。

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李金珊，浙江大學(xué)歐洲研究中心主任，教授、博士生導(dǎo)師，中國(guó)財(cái)政學(xué)會(huì)理事

（責(zé)任編輯：邢荷生）

Reform of Government Performance Budgeting——Based on Behavior of Administrative Bureaucracy

Wang Qianqian Li Jinshan

The third and fourth plenary sessions of the eighteen central committee of CCP have noticed that comprehensively deepening reform and comprehensively promoting the rule of law need to be followed by the creed of state governance.Primarily,the reform of performance budgeting should be taken into consideration duringthe reformamongpublic finance.However,the relationship between“state government”and“performance budgeting”and the break-point on howto solve the problems of the current fiscal system have been tripped into the heated discussion among academies.The essay thinks that“performance budgeting”and“state governance”are two mutually independent but mutually complementary aspects theoretically by carding their concepts.Using game theory,the essay also analyzes the key points and difficulties of performance budget reform in our country at present.We think that the problems such as fragmentation of inter departmental budget,asymmetric information between performance and decision-making and the imperfect mechanism of power balances are caused by the power setting,but essentially by insisting on the budget of the executive bureaucracy.According to the result of game analysis,the essay states that improving administrative cost on legal system level,information system construction and multi-party collaboration could be the proper methods toachieve the goal of“state government”and the reform of“performance budgeting”.

State Government;Performance Budgeting;Reform of Public Finance;Dynamic Games with Incomplete Information

F812.3

A

2096-1391（2016）11-0107-14

王倩倩，浙江大學(xué)公共管理學(xué)院博士研究生在讀