預(yù)計(jì)常住人口城鎮(zhèn)化率的飽和值為75%

記者：你對(duì)今年和未來(lái)十年的常駐人口城鎮(zhèn)化率有何預(yù)測(cè)？

卓賢：我們對(duì)城鎮(zhèn)化率有一個(gè)長(zhǎng)期的跟蹤預(yù)測(cè)。今年，我們繼續(xù)沿用Logistic模型預(yù)測(cè)中國(guó)未來(lái)的城鎮(zhèn)化發(fā)展趨勢(shì)。根據(jù)我國(guó)1981—2016年的城鎮(zhèn)化率歷史數(shù)據(jù)，我們估算出我國(guó)常住人口城鎮(zhèn)化率的飽和值為75%。

通過(guò)外推，我們得到未來(lái)我國(guó)城鎮(zhèn)化率預(yù)測(cè)值：2017年常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)58.6%，比2016年提高約1.2個(gè)百分點(diǎn)；我國(guó)常住人口城鎮(zhèn)化率預(yù)計(jì)將在2019年突破60%，2033年突破70%；10年之后的2026年達(dá)66.7%，未來(lái)10年平均每年提高0.92個(gè)百分點(diǎn)。

記者：驅(qū)動(dòng)未來(lái)十年城鎮(zhèn)化年均增長(zhǎng)0.92個(gè)百分點(diǎn)的人口增長(zhǎng)動(dòng)力來(lái)自哪里？

卓賢：未來(lái)驅(qū)動(dòng)城鎮(zhèn)化的動(dòng)力結(jié)構(gòu)將從城鄉(xiāng)人口遷徙為主轉(zhuǎn)向就地城鎮(zhèn)化為主。城鎮(zhèn)人口的增長(zhǎng)有三個(gè)來(lái)源，分別是城鎮(zhèn)人口自然增長(zhǎng)、農(nóng)村人口遷徙到城鎮(zhèn)以及就地城鎮(zhèn)化。

由于生育政策的調(diào)整和城鎮(zhèn)人口基數(shù)的擴(kuò)大，城鎮(zhèn)人口自然增長(zhǎng)的規(guī)模和比重會(huì)略有提升；鑒于農(nóng)村現(xiàn)有人口年齡結(jié)構(gòu)將進(jìn)一步老化，地理意義上的城鄉(xiāng)人口遷移的比重會(huì)下降；隨著大城市向郊外蔓延以及城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展，就地城鎮(zhèn)化將逐漸成為城鎮(zhèn)化的重要?jiǎng)恿Α?/p>

中國(guó)城鎮(zhèn)化受困于單中心城市模式

記者：盡管我國(guó)城鎮(zhèn)化率增長(zhǎng)勢(shì)頭很快，但其空間發(fā)展不平衡的問(wèn)題日益突出。這種不均衡都有哪些表現(xiàn)？

雨季是病蟲(chóng)害的高發(fā)期，在蔬菜種植管理過(guò)程中，需要掌握雨季規(guī)律，提前做好避雨管理工作，在科學(xué)灌溉的同時(shí)有效防治病蟲(chóng)害。遭遇強(qiáng)降雨天氣需要及時(shí)籌備避雨工作，避免洪澇災(zāi)害的影響，保證蔬菜根基穩(wěn)固，提高蔬菜抗病蟲(chóng)害能力。

卓賢：我國(guó)城鎮(zhèn)化的空間結(jié)構(gòu)主要表現(xiàn)出兩方面的不平衡。首先，特大城市“城市病”和中小城市活力不足并存。近年來(lái)，特大城市和部分大城市集聚的正外部性越來(lái)越明顯，分工更加細(xì)化和專(zhuān)業(yè)化，創(chuàng)新潛力充分釋放；但同時(shí)也面臨著人口規(guī)模過(guò)于集中、交通擁堵加劇、環(huán)境污染突出、住房?jī)r(jià)格高企等問(wèn)題，集聚的負(fù)外部性也很突出。另一方面，在城鎮(zhèn)化率剛剛超過(guò)50%、城鄉(xiāng)人口轉(zhuǎn)移尚有很大空間之際，很多中小城市卻處于規(guī)模增長(zhǎng)較慢甚至收縮的狀態(tài)，遠(yuǎn)未達(dá)到集聚的最優(yōu)規(guī)模。

第二，特大城市和都市圈內(nèi)部的空間發(fā)展失衡。在現(xiàn)有城市行政管理體制下，公共資源的配置具有較強(qiáng)的路徑依賴(lài)特征，行政資源和優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)資源（重點(diǎn)中小學(xué)、三甲醫(yī)院等）集中在傳統(tǒng)主城區(qū)，造成特大城市主城區(qū)出現(xiàn)產(chǎn)業(yè)和人口過(guò)度聚集。與此同時(shí)，特大城市周邊區(qū)縣的公共服務(wù)在總量上供給不足，在質(zhì)量上則與主城區(qū)有較大的落差，未能在都市圈范圍內(nèi)形成人口分布比較均衡的格局，大部分人口集聚在主城區(qū)。

城鎮(zhèn)的空間布局取決于市場(chǎng)主體的區(qū)位決策。在一個(gè)城市體系中，中心城市或城市的中心地區(qū)有一種“向心力”，它能為居民和企業(yè)提供各種便利（如高收入就業(yè)機(jī)會(huì)較多、勞動(dòng)市場(chǎng)的匹配度高、技術(shù)外溢效應(yīng)強(qiáng)、通勤和運(yùn)輸成本低等），吸引人口和其他要素集聚。

與此同時(shí)，中心地區(qū)也存在一種“離心力”，比如高土地租金導(dǎo)致的高房?jī)r(jià)、過(guò)度集聚促發(fā)的環(huán)境污染和交通擁堵等，會(huì)引導(dǎo)各類(lèi)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)遠(yuǎn)離中心城市或城市的中心。

為此，城市經(jīng)濟(jì)學(xué)引入了“空間均衡”的概念。居民、企業(yè)和城市開(kāi)發(fā)商在做出區(qū)位決策時(shí)，會(huì)綜合考慮城市向心力和離心力的收益而開(kāi)展空間套利活動(dòng)，在最終形成的空間均衡下，市場(chǎng)主體任何改變地理位置的行為都不能獲得額外的收益。以居民決策為例，在中心城市或城市中心地區(qū)定居，所獲得的高收入、低通勤成本等好處會(huì)被高房?jī)r(jià)、高環(huán)境污染等壞處所抵消，其綜合收益與外圍城市和城市外圍地區(qū)的居住者相當(dāng)。

在市場(chǎng)化的條件下，空間均衡的力量將引導(dǎo)城市發(fā)展為多中心的模式。

記者：《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》已經(jīng)提出，“推進(jìn)中心城區(qū)功能向1小時(shí)交通圈地區(qū)擴(kuò)散，培育形成通勤高效、一體發(fā)展的都市圈”。你如何評(píng)價(jià)我國(guó)的都市圈發(fā)展現(xiàn)狀？

卓賢：我國(guó)正處在由傳統(tǒng)單中心城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)向多中心都市圈化的關(guān)鍵階段。從現(xiàn)代國(guó)際大都市空間格局的演變經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，多中心的都市圈化通過(guò)產(chǎn)業(yè)分工、軌道交通和通信系統(tǒng)，將都市圈內(nèi)的大城市和中小城鎮(zhèn)整合成一個(gè)高效的城市生產(chǎn)生活網(wǎng)絡(luò)，既能夠?qū)崿F(xiàn)要素集聚的正外部性，又能夠避免單中心模式過(guò)度集聚的負(fù)外部性。

但在中國(guó)，過(guò)于集中的行政資源有可能扭曲城市資源的配置，使得城鎮(zhèn)化受困于單中心城市模式帶來(lái)的弊端，無(wú)法實(shí)現(xiàn)都市圈化發(fā)展。

如何推動(dòng)中國(guó)向多中心都市圈化發(fā)展

記者：能否以北京和上海為例，來(lái)論證這些城市為何并未實(shí)現(xiàn)很好的都市圈化？

卓賢：我們通過(guò)典型的特大城市的人口密度國(guó)際比較來(lái)分析特大城市單中心發(fā)展的現(xiàn)狀。

我們選取了北京、上海、東京和紐約四個(gè)國(guó)際大都市，分別確定天安門(mén)廣場(chǎng)、人民廣場(chǎng)、銀座、曼哈頓區(qū)中部作為四個(gè)都市圈的中心，并基于各城市的街道數(shù)據(jù)，測(cè)算半徑10至50公里范圍內(nèi)的人口密度。對(duì)于跨越各個(gè)半徑范圍的地區(qū)，我們用“地區(qū)總?cè)丝凇猎摰貐^(qū)在相應(yīng)半徑范圍的面積比重”來(lái)估算對(duì)應(yīng)區(qū)域的人口。

對(duì)典型國(guó)際大都市人口密度的比較顯示，我國(guó)大都市人口過(guò)度集中在中心地區(qū)。在0到5公里核心區(qū)域上海密度最高，達(dá)到了3.6萬(wàn)人/平方公里，紐約是2.6萬(wàn)人/平方公里，北京是2萬(wàn)人/平方公里，而東京只有1萬(wàn)人/平方公里。

然而，在10公里到20公里的范圍，北京和上海的人口密度分別降了1萬(wàn)人，有一個(gè)斷崖式的下降，東京的變化比較平穩(wěn)。到半徑20～30公里的圈層，北京和上海的人口密度已經(jīng)分別下降為東京的30%和42%，北京比郊區(qū)化蔓延的紐約還要低432人/平方公里。

記者：當(dāng)前對(duì)我國(guó)城市規(guī)模的討論，有兩個(gè)截然不同的方向。一種觀點(diǎn)認(rèn)為特大城市人口密度還有提升的空間，人口規(guī)模還應(yīng)該再擴(kuò)大。另一種觀點(diǎn)認(rèn)為特大城市的城市病問(wèn)題嚴(yán)重，而中小城市規(guī)模發(fā)展不足，應(yīng)大力發(fā)展中小城市。你怎么看？

卓賢：這兩種觀點(diǎn)似乎把“大城”和“小市”的發(fā)展對(duì)立起來(lái)。從上述分析來(lái)看，在北京、上海的都市圈內(nèi)，靠近行政中心的區(qū)域聚集了過(guò)多人口，但城市周邊的人口密度出現(xiàn)了較為明顯的下降，未能形成多中心的都市圈形態(tài)。

國(guó)際大都市圈的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)表明，都市圈內(nèi)的大城市和中小城市的發(fā)展應(yīng)該是互為條件、互相促進(jìn)的。在下一階段新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，我們要推動(dòng)單中心城鎮(zhèn)化向多中心都市圈化發(fā)展，其中的關(guān)鍵是要打破城市行政等級(jí)下的資源配置機(jī)制。

記者：具體來(lái)說(shuō)，你有哪些政策建議？

卓賢：首先，弱化行政等級(jí)對(duì)公共資源配置的影響。要從根本上改革公共資源按行政等級(jí)分配的方式，促進(jìn)公共資源在城市內(nèi)部和城市之間的合理配置。在城市經(jīng)濟(jì)活動(dòng)邊界日益交叉的背景下，應(yīng)建立跨區(qū)域城市發(fā)展協(xié)調(diào)機(jī)制，打破城市經(jīng)濟(jì)與城市管理的行政壁壘，在城市內(nèi)部區(qū)縣之間以及跨域城市間明確分工定位、銜接發(fā)展規(guī)劃、實(shí)現(xiàn)成本共擔(dān)與利益共享，促進(jìn)不同行政等級(jí)的城鎮(zhèn)聯(lián)動(dòng)發(fā)展。

第二，下放城市管理權(quán)限，釋放中小城鎮(zhèn)的發(fā)展活力。打破等級(jí)化的城市管理體系，城市不論行政等級(jí)高低和人口規(guī)模大小，均應(yīng)擁有同等的法定權(quán)利，尤其要取消土地征用指標(biāo)計(jì)劃層層下達(dá)的制度。制定科學(xué)合理的設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)，新標(biāo)準(zhǔn)不應(yīng)過(guò)多關(guān)注行政級(jí)別、經(jīng)濟(jì)總量規(guī)模等指標(biāo)，而應(yīng)重點(diǎn)考慮人口密度和人口規(guī)模。加快拓展部分強(qiáng)縣和特大鎮(zhèn)的城市功能，以下放事權(quán)、擴(kuò)大財(cái)權(quán)、改革人事權(quán)以及強(qiáng)化用地指標(biāo)保障等為重點(diǎn)，提高部分強(qiáng)縣和特大鎮(zhèn)管理權(quán)限，允許按照相同人口規(guī)模的城市市政設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行建設(shè)發(fā)展。

第三，調(diào)整跨行政區(qū)的城市管理體制，解決大城市周邊地區(qū)政府治理碎片化問(wèn)題。建立都市圈內(nèi)部各城市的協(xié)同發(fā)展機(jī)制，進(jìn)一步完善城鎮(zhèn)空間布局，縮小中小城市與大城市之間在醫(yī)療、教育、養(yǎng)老等規(guī)模和質(zhì)量方面的差距，依托交通、通訊、供電、供排水等硬件基礎(chǔ)設(shè)施鏈接，增強(qiáng)中小城市的吸引力，形成合理分工關(guān)系和多元化功能組合的城市網(wǎng)絡(luò)體系，培育融集聚效應(yīng)和輻射效應(yīng)于一體的大都市圈。

第四，有序發(fā)展具有特色資源、產(chǎn)業(yè)支撐、區(qū)位優(yōu)勢(shì)和文化底蘊(yùn)的小城鎮(zhèn)。通過(guò)擴(kuò)權(quán)增能、加大投入扶持力度、更多依靠市場(chǎng)主體參與，促進(jìn)鎮(zhèn)企融合發(fā)展，因地制宜培育休閑旅游、商貿(mào)物流、智能制造、科技教育、民俗文化傳承等專(zhuān)業(yè)特色鎮(zhèn)。但在這一過(guò)程，需要特別注重市場(chǎng)導(dǎo)向，不能形成新的過(guò)剩產(chǎn)能。