高發(fā)全，李忠魁，高川

（1.中國林業(yè)科學研究院林業(yè)科技信息研究所，北京100091；2.國家林業(yè)局野生動植物保護與自然保護區(qū)管理司，北京100714）

改革實踐

基于馬克思立場和產權理論的我國集體林權制度深化改革探析

高發(fā)全1，李忠魁1，高川2

（1.中國林業(yè)科學研究院林業(yè)科技信息研究所，北京100091；2.國家林業(yè)局野生動植物保護與自然保護區(qū)管理司，北京100714）

在總結分析我國集體林權制度改革的發(fā)展歷程、取得的主要成績和存在問題的基礎上，以馬克思主義的人民立場謀劃我國集體林權制度深化改革，體現“以人民為中心”的改革理念，以馬克思產權理論指導集體林權制度深化改革。提出了深化中國集體林權制度改革要堅持以馬克思產權理論為指導，探索和推行集體林地三權分置；創(chuàng)新驅動林業(yè)產業(yè)轉型升級，促進林農增收致富；大力發(fā)展林業(yè)金融服務體系，為深化林權改革提供保障；落實林業(yè)發(fā)展和精準扶貧責任制，推行森林保護問責機制等對策。

集體林權制度;產權理論;林權流轉；森林保護

集體林在我國林業(yè)中占有重要地位，如何充分發(fā)揮我國集體林的作用，是廣大林業(yè)工作者和集體林區(qū)林農非常關心的問題。改革開放以來，對于我國集體林權制度曾進行了3次較大的改革，取得了較大的成效，釋放了生產力，林農得到了實惠，同時也存在著一些問題有待進一步深化改革。

1 中國集體林權制度改革回顧

1.1 改革歷程

縱觀我國集體林權制度改革的進程，從新中國成立以來，有八階段說、六階段說、五階段說，也有四階段說[1]。本文根據溫鐵軍[2]的觀點，對改革開放以來，即1978年黨的十一屆三中全會以來，將我國集體林權制度改革大致可劃分3個階段，近幾年進入后林改時期或集體林權制度改革深化階段。

第一次林改（1979—1991年）。自1978年我國實行對內改革、對外開放的政策以后，在中國大陸農村地區(qū)推行了一項重要的改革——家庭聯產承包責任制，使廣大農村地區(qū)逐步走上了致富的道路，是中國農村改革與發(fā)展的第1次飛躍。1981年中共中央和國務院發(fā)布了《關于保護森林發(fā)展林業(yè)若干問題的決定》，在我國南方集體林區(qū)借鑒農業(yè)“分田到戶”方式，實行“均山到戶”的林業(yè)“三定”政策，即穩(wěn)定林權、劃定自留山、確定林業(yè)生產責任制。1984年這項集體林權制度改革工作在全國正式啟動。到1984年底，我國有95%的集體林場完成了山權和林權的劃定工作。但是，實行“均山到戶”之后，引起了集體林區(qū)農戶對森林資源的亂砍濫伐。隨著1987年中共中央和國務院發(fā)布《關于加強南方集體林區(qū)森林資源管理堅決制止亂砍濫伐的指示》，使林業(yè)“三定”政策沒有再貫徹下去[3]。

第二次林改（1992—1998年）。隨著我國第一次林改的結束，1988年經國務院批復的福建省三明市集體林改方案，強調了產權清晰化，試圖大力推進山權、林權、活立木的市場化交易，通過建立集體林區(qū)產權市場來推進森林資源向資本轉化。由于在20世紀90年代前中期，資本極度缺乏，使得試圖依靠林權制度改革在山區(qū)、林區(qū)內部形成資本的嘗試異常艱難。導致地方政府以低價出讓林區(qū)森林資源為條件來吸引外部投資，形成了“四荒拍賣”帶來的以“大戶林”、“干部林”為代表的林區(qū)森林資源相對集中，出現了大拍賣與股份合作制。隨著我國深入推進市場經濟，到20世紀90年代中后期，我國大多數集體林區(qū)完成了第2次林改[2]，使森林資源和林地實現了從分到統(tǒng)的過程。

第三次林改（1999—2012年）。2003年隨著《中共中央國務院關于加快林業(yè)發(fā)展決定》的頒布，以產權制度為核心的林業(yè)改革不斷推進。隨后出臺的3個中央“1號文件”都將集體林權制度改革確立為進一步深化我國農村改革的重要內容[2]。包括三明市的“明晰所有權、放活經營權、落實處置權、確保收益權”和江西的“明晰產權、減輕稅費、放活經營、規(guī)范流轉”等林權制度改革，都進行了有益探索。2006年隨著《中共中央國務院關于推進社會主義新農村建設的若干意見》的頒布，明確要求“加快集體林權制度改革、促進林業(yè)健康發(fā)展”。而“十一五”規(guī)劃綱要建議要穩(wěn)步推進集體林改。按照《中共中央國務院關于全面推進集體林權制度改革的意見》的要求，要在全國推行集體林權制度改革。截至2012年12月底，全國確權集體林地面積1.8億hm2，占集體林地總面積的97.7%；發(fā)證面積1.718 7億hm2，占確權林地的95.5%，8 949萬農戶拿到了林權證。

總的來說，我國集體林權制度改革經歷了多個階段，集體林經營權呈現出“統(tǒng)－分－統(tǒng)”反復實踐的過程。自2013年起，我國南方集體林權制度改革進入了后林改時期或集體林權制度深化改革階段，如何進一步深化改革，這是本文討論的重點。

1.2 改革成效

1.2.1 林改極大地提高了林農的積極性，林業(yè)經營收入明顯增加

通過林權制度改革，有力促進了林農植樹造林、營林與護林的積極性，不僅使森林資源得到了保護，而且還促進了林業(yè)生產的發(fā)展。林地承包到戶以后，使林農成為了山林的真正主人、真正的責任人，其開展林業(yè)生產的積極性和蘊藏的巨大潛能得到了充分而有效地釋放。通過增加投入、開展集約化經營等措施，使經營效益有了明顯提高。而且有些地方將集體林權制度改革與國家實施的退耕還林、天然林保護等林業(yè)重點生態(tài)工程建設結合起來，通過國家投入和林農投工，既提升了我國林業(yè)重點生態(tài)工程建設的質量與效益，又有效推動了集體林權制度改革。

1.2.2 林業(yè)多種經營蓬勃發(fā)展，林農財產性收入增加

通過實施林改政策，廣大林農獲得了林地經營權和林木所有權，成為了林農新的投資領域。林木花卉苗木、經濟林果、木本糧油、竹藤等傳統(tǒng)林業(yè)產業(yè)繼續(xù)發(fā)展，利用林下環(huán)境種植菌類、菇類、藥用植物和疏菜等林下經濟產業(yè)，以及林中適宜生態(tài)環(huán)境開展養(yǎng)雞、養(yǎng)豬、養(yǎng)兔、養(yǎng)蛙、養(yǎng)蜂等林區(qū)養(yǎng)殖業(yè)迅速興起，森林旅游、森林康養(yǎng)、森林體驗、森林文化、電商等新興產業(yè)不斷涌現，林農收入不斷增加。而且，林改明晰了林地使用權和林木所有權，讓林農有了穩(wěn)定性的財產性收入。

1.2.3 農村社會就業(yè)增加，社會趨穩(wěn)

通過集體林改，增加了興辦企業(yè)和多種經營的機會，改善了農村富余勞動力就業(yè)狀況，增加了收入。原來許多地區(qū)外出到城里打工的林農返鄉(xiāng)務林，從事林業(yè)生產和林區(qū)多種經營活動，實現自我創(chuàng)業(yè)、家鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，增加了林農的歸屬感和幸福感。盡管山林糾紛不斷增多，但調處率和滿意率也在不斷上升，有力促進了林區(qū)和諧社會的建設。

1.3 存在的問題

1.3.1 林權利益沖突日益顯化

任何制度改革的實質就是人們利益再分配和再調整，而利益分配不合理必然會帶來利益的沖突。我國集體林權制度改革的主體既有林業(yè)主管部門，更主要的是林農集體和廣大林農。由于在林權改革過程中，森林經營主體多樣、林權流轉不規(guī)范等，必然出現多元化主體的利益分化，各種森林經營利益主體之間的沖突不斷增多也是不可避免的，公益林管護尤其如此[4]。在這當中，林農作為集體林改中最弱勢的主體，往往成為了正常利益受損方，合理的訴求往往得不到滿足，而且是申訴無門、申訴無果，這是集體林權制度改革中沖突難以避免的根本原因。

1.3.2 集體林權流轉不暢

林權流轉能否順利進行是提高森林經營效益、有效保護森林資源、實現森林經營規(guī)模化與專業(yè)化的關鍵。從實際情況看到，在集體林區(qū)以各個家庭承包經營仍然是集體林地經營的最主要形式。林權流轉還存在著一定的困難和不暢，其中分林到戶形成的林業(yè)“經營壟斷”是最主要的表現形式，導致林權流轉受阻；而且林權流轉收益過小，林農沒有林權流轉的積極性；從目前情況看，我國南方集體林區(qū)還未真正建立起運行規(guī)范、有序的林權交易市場，盡管有些地區(qū)建立了林權交易中心，但林權交易不多。由于林農缺乏對林權流轉價格、林權流轉流向等信息的了解，使得林農對林權流轉后的前景和收益還缺乏必要預期，也導致林權流轉不規(guī)范、林農缺乏林權流轉的勇氣。

1.3.3 保護與利用發(fā)展存在矛盾

由于受國家森林采伐限額制度、生態(tài)效益補償標準偏低、發(fā)展空間有限以及林業(yè)稅費相對較高等因素的影響，使得集體林權改革還沒有形成比較合理的利益分配格局，在較大程度上制約了集體林業(yè)的發(fā)展。我國生態(tài)林劃分為國家級生態(tài)公益林和省級公益林等多個類型與層次，而且在劃定過程中也沒有充分尊重群眾意愿，產業(yè)發(fā)展也沒有及時跟上，出現了保護與發(fā)展的矛盾。

2 深化集體林權制度改革應堅持馬克思主義立場觀

馬克思主義的立場就是致力于實現最廣大人民群眾的根本利益。也就是說，始終站在人民群眾的立場上，一切為了人民，一切相信人民，一切依靠人民，全心全意為人民謀利益。馬克思認為，促進和實現人的自由全面發(fā)展是未來新社會的本質要求。馬克思[5]在《共產黨宣言》中將人類社會進步的廣闊前景闡述為：“在那里，每一個人的自由發(fā)展是一切人自由發(fā)展的條件?！备母镩_放以來，我國國民經濟建設得到了快速發(fā)展，社會物質和精神文化生活有了比較全面的改善，國力不斷增強，國際影響力越來越大，人民群眾的生產與生活水平有了較大提高。但是，也不得不看到，在社會經濟快速發(fā)展的同時，還確實面臨著一些問題與矛盾，我國社會的主要矛盾仍然沒有變。

同樣，對于我國林業(yè)建設來說，林業(yè)發(fā)展還不能滿足當前社會經濟發(fā)展的需要，林業(yè)提供的林產品和生態(tài)服務還不能滿足人民群眾的需要。對于我國集體林區(qū)而言，盡管林業(yè)改革取得了很大成效，但面臨的問題與矛盾還需要進一步深化改革。在改革過程中，要以馬克思主義的立場謀劃改革，堅持國家、集體與林農利益統(tǒng)籌兼顧。林農作為林改的主體，具體主體地位，發(fā)揮著主體作用，改革中要以實現林農的利益為立足點，要“尊重民意、民主決策”，體現“以人民為中心”的改革理念。

3 以馬克思產權理論指導集體林權制度深化改革

馬克思[6]認為，產權主要是指生產資料的所有權。生產資料所有制是社會經濟關系和社會制度的決定性因素。產權關系發(fā)展變化的過程是由人類社會的基本矛盾（生產力與生產關系、經濟基礎與上層建筑）所決定的，生產力的發(fā)展是決定產權關系發(fā)展演變的根本力量。產權體現了人與人之間的經濟關系，它是隨著社會歷史的發(fā)展而不斷發(fā)展和變化的。馬克思從社會發(fā)展歷史的角度把握了產權演進規(guī)律，為產權理論系統(tǒng)發(fā)展奠定了堅實的基礎[7]。

在堅持和完善我國社會主義初級階段基本經濟制度的前提下，為了適應市場經濟的發(fā)展和現代化建設的需要，就必須建立和完善與之相適應的現代產權制度。產權制度是有關產權的歸屬、責權、保護、流轉的制度，它是理順、調整產權關系的基本規(guī)范。產權是人們在財產關系方面所形成的法律上的關系，包括對財產所有、使用、支配、收益的權利。市場經濟是以市場為基礎的資源配置方式，要求產權歸屬清晰、責權明確、嚴格保護和有序流轉。

林業(yè)產權制度是林業(yè)生產關系的核心，是各項林業(yè)政策的基石。林權是指權利主體對森林、林木、林地的占有權、使用權、處置權和收益權等。林權制度的基本要求是歸屬清晰、權責明確、保護嚴格、流轉順暢。要提高廣大林農開展森林經營和森林保護的主動性、積極性、創(chuàng)造性和提升生產力水平，必須要完善林權制度，否則就會嚴重影響林農的生產積極性，甚至會引發(fā)森林、林木、林地等權屬糾紛，直至影響林區(qū)穩(wěn)定與發(fā)展[8]。馬克思產權理論認為，產權是一組權利束，包括所有權、使用權、收益權、處分權等。在我國集體林權制度改革過程中要應用馬克思產權理論，去研究和解決改革中存在的種種現實問題，做到理論與實際相結合，推動改革持續(xù)、穩(wěn)定和健康地向前發(fā)展。

4 中國集體林權制度深化改革對策

縱觀我國集體林權制度改革，存在的問題和矛盾主要指向了林權不夠清晰、注重林農利益不夠等方面，這是我國集體林權制度深化改革必須要解決好的問題。

4.1 堅持以馬克思產權理論為指導，探索和推行集體林地三權分置

在我國農村土地制度改革過程中，在堅持農村土地集體所有這個根本制度的前提下，推行所有權、承包權、經營權三權分置，引導集體土地經營權有序和規(guī)范流轉，是黨中央、國務院根據我國處于社會主義初級階段科學論斷和經濟發(fā)展新常態(tài)下所作出的戰(zhàn)略調整與部署。在深化集體林權制度改革過程中，要始終堅持馬克思產權理論的指導原則。實行集體林區(qū)林地三權分置，其核心就是按照產權規(guī)律和集體林經營特點來分置三權，厘清三權之間的權利關系，落實好三權的具體權能[9]。

①關于落實集體林地所有權方面：應堅持和落實農村林地集體所有權是集體林地家庭承包經營權的基礎和本位這個原則。發(fā)包方應承擔監(jiān)管林地承包方的責任，政府林業(yè)主管部門要履行督促職責，確保集體林地發(fā)包方和承包方按照鑒定的承包合同落實林地經營責任。

②關于穩(wěn)定林農承包權方面：必須堅持林農是集體林地承包經營的法定主體這個基本原則，林農依法享有對承包林地占有、使用、收益、流轉及林權抵押、擔保的權利，只有堅持自愿、有償、依法的原則流轉林地經營權，才能分置為承包權和經營權，但承包權仍然歸原承包農戶，而經營權則歸新的經營主體。

③關于明確林地經營權權能方面：林地經營權流轉分離出來后，也需要明確經營權權能。其具體做法是確權登記通過流轉取得的林地經營權，并頒發(fā)林權流轉證，賦予流轉證按照流轉合同約定實現林權抵押、評優(yōu)示范、享受財政補助、林木采伐和其他行政審批等事項的權益證明功能，保護承包者和經營者的權利[9]。

與此同時，要加強承包經營糾紛調處，建設縣、鄉(xiāng)、村林地承包經營糾紛仲裁體系和林業(yè)法律援助機制，為維護林農權益和深化集體林改創(chuàng)造有利條件。

4.2 創(chuàng)新驅動林業(yè)產業(yè)轉型升級，促進林農增收致富

推進集體林區(qū)的林業(yè)建設，既可以保障國家生態(tài)安全，又可促進農民增收致富。這既體現了國家利益與林農利益的統(tǒng)一，也是堅持馬克思主義的人民立場。為了實現這個目標，應大力發(fā)展林農致富產業(yè)。一是要把發(fā)展林業(yè)產業(yè)作為推進林改的重要措施，把提高經濟效益和農民增收致富作為林改主攻方向，把林農的利益作為優(yōu)先考慮的出發(fā)點。二是要大力發(fā)展特色林果業(yè)、林下經濟、森林旅游業(yè)等富民林產業(yè)。隨著人們生活水平的提高，大力發(fā)展林業(yè)生物醫(yī)藥、森林食品、養(yǎng)生康樂等綠色產業(yè)，實現集體林區(qū)生態(tài)和經濟“雙贏”。三是要通過創(chuàng)新驅動林業(yè)產業(yè)轉型升級，提升林業(yè)產業(yè)質量和效率，包括從木、竹等傳統(tǒng)產品向生物質新材料、生物質能源、生物醫(yī)藥、森林旅游等新興產業(yè)轉變，從初加工為主向精深加工、“一條龍”全產業(yè)鏈轉變；加大科技創(chuàng)新、新產品開發(fā)、品牌創(chuàng)立的力度，開發(fā)名優(yōu)特產品，提升產品影響力；積極發(fā)展以互聯網等新技術為特征的電子商務等現代林業(yè)新業(yè)態(tài)，擴大產品營銷空間。

4.3 編制國土空間綜合利用規(guī)劃，化解森林保護與開發(fā)利用矛盾

生態(tài)保護和經濟發(fā)展既有對立也有統(tǒng)一，同時交通、水利、港口、地礦、林業(yè)、農業(yè)、環(huán)保、開發(fā)區(qū)（園區(qū)）等帶有國土空間布局內容的專項規(guī)劃之間存在空間利用沖突、甚至局部矛盾，給林業(yè)建設帶來了一定的困難。其破解難題就要建立國土空間規(guī)劃體系，編制空間規(guī)劃，實現“多規(guī)合一”，根據地區(qū)承載力，在轄區(qū)內合理地劃分國土利用空間。對重要生態(tài)區(qū)域劃定生態(tài)保護紅線，實行嚴格保護，禁止用途轉用。林業(yè)部門應抓緊做好基礎數據調查更新和摸底工作，在推進“多規(guī)合一”的過程中，保證生態(tài)空間不丟失、重要生態(tài)空間得到保護，避免不合理的開發(fā)活動對生態(tài)空間的擠壓，把保護與利用的矛盾在規(guī)劃環(huán)節(jié)予以化解，構建資源集約、人地和諧、生態(tài)良好、合理利用、永續(xù)發(fā)展的國土空間開發(fā)新格局，既要解決森林保護與開發(fā)利用的矛盾，也要解決林業(yè)與其他行業(yè)之間的空間利用矛盾。

4.4 大力發(fā)展林業(yè)金融服務體系，為深化集體林改提供有力保障

林權本身就是最好的金融工具，要通過建立和完善林權收儲機制，不斷擴大林權金融功能和規(guī)模。還要加強和推進集體林權收儲財政激勵機制建設，鼓勵更多的金融機構和合作社為林農提供貸款、擔保金融服務。要探索國有、民營、混合所有制性質的林權收儲機構，創(chuàng)新資產評估、森林保險、林權監(jiān)管、收購處置、收儲兜底“五位一體”的風險防控機制。要綜合運用財稅等政策，積極引導和創(chuàng)建集體林區(qū)不同林種和樹種的創(chuàng)新金融產品和服務體系，逐步建立起適應集體林區(qū)林業(yè)生產經營特點的借貸和放貸的林業(yè)金融扶持體系。

要通過設立林業(yè)金融服務中心、林權流轉交易網等平臺，為林業(yè)生產經營提供社會化、專業(yè)化服務，包括為林農提供信息發(fā)布、市場交易、政策咨詢、變更登記、林權抵押貸款等，為穩(wěn)步推進“三權分置”改革提供金融服務保障，為林農生產經營提供資金支持。構建政府林業(yè)主管部門與財經、規(guī)劃和金融等有關部門的協調機制，出臺扶持集體林區(qū)產業(yè)、財政、稅收、金融服務等優(yōu)惠配套政策，為產業(yè)發(fā)展保駕護航。

4.5 落實林業(yè)發(fā)展和精準扶貧責任制，推行森林保護問責機制

林業(yè)作為一項重要的基礎產業(yè)和公益事業(yè)，承擔著保護和發(fā)展森林資源、保護和監(jiān)管濕地資源、保護和拯救野生動植物、預防和治理土地荒漠化、提供林產品和生態(tài)產品的供給任務，在生態(tài)文明建設中占有重要地位。在全面建設小康社會進程中，發(fā)展集體林業(yè)和促進林農致富已成為國家戰(zhàn)略重點。到2020年，所有貧困地區(qū)和貧困人口一道邁入全面小康社會，這是硬指標、硬任務，而林業(yè)在精準扶貧中具有特殊重要作用，可通過發(fā)展經濟林、林產品深加工、森林旅游、特色林果和林下經濟等富民產業(yè)促進貧困地區(qū)和貧困群眾脫貧致富，為全面建成小康社會貢獻力量。

要達到發(fā)展林業(yè)和精準扶貧的目標，在落實林業(yè)和扶貧責任制和年度考核方面，要創(chuàng)新價值導向，取消GDP考核，開展林業(yè)“雙增”（森林面積和森林蓄積）和精準扶貧目標年度考核，將森林覆蓋率作為生態(tài)保護財力轉移支付激勵資金的重要指標，建立森林資源保護和精準扶貧問責機制，對責任主體實行一票否決。

[1]肖澤忱,布仁倉,胡遠滿.我國集體林權制度改革存在的問題及對策探討[J].林業(yè)資源管理,2008(6):12-17.

[2]溫鐵軍.我國集體林權制度三次改革解讀[N].經濟參考報. 2009-08-12(007).

[3]謝國來.集體林權制度改革的現實思考與制度設想[J].中南林業(yè)調查規(guī)劃,2015,34（3）:1-4.

[4]李忠魁，陳紹志，高發(fā)全，等.林改后公益林生態(tài)效益補償問題與解決路徑思考.中國環(huán)境科學學會.中國環(huán)境科學學會年會論文集(2014)[M].北京:中國環(huán)境科學出版社,2014.

[5]馬克思.共產黨宣言（1884）[M].北京：中央黨校出版社，2010.

[6]馬克思.資本論(第三卷)[M].北京:人民出版社,2004.

[7]譚向陽.馬克思產權理論視角下我國集體林權制度改革的思考[J].傳承,2013(2):68-69.

[8]邢紅.集體林權制度改革是馬克思主義的生動實踐[J].國家林業(yè)局管理干部學院學報,2012(4):3-6.

[9]張建龍.深化集體林權制度改革提升經營發(fā)展水平[N].經濟參考報.2015-08-14.

［責任編輯：付佳］

Deepening Reform of Collective Forest Property Right System Based on M arx's Standpointand Property Right Theory

GAOFa-quan1，LIZhong-kui1，GAOChuan2

(1.Research Institute of Forestry Policy and Information,Chinese Academy of Forestry，Beijing 100091, China；2.Department of Wildlife Conservation and Nature Reserve Management,State Forestry Administration，Beijing 100714,China)

The author summarizes and analyzes themain achievements in the development process,the reform of China's collective forest right system and the existing problems,thinks to people with Marx's position of Plan China's collective forest rightsystem reform,embodies the"people centered"idea of reform, to guide collective property rights theory ofMarx the forest right system reform.Accordingly,put forward 5 points of deepening the reform of collective forest right system China countermeasures:adhere to the Marx property rights theory,explore and implement the right of collective forest land three division;innovation driven transformation and upgrading of forestry industry,promote farmers to get rich;the comprehensive planning compilation of land and space to resolve the protection and exploitation of forest development contradiction;forestry financialservice system,to provide protection for the deepening of the reform of forest rights;the implementation of forestry developmentand poverty alleviation precise responsibility system,the implementation of forestprotection accountabilitymechanism.

Collective ForestRightSystem;Property RightTheory;ForestRightTransfer;ForestProtection

F326.5

A

1673-5919（2017）03-0022-05

10.13691/j.cnki.cn23-1539/f.2017.03.006

2017-05-06

浙江省省院合作林業(yè)科技項目（2013SY09）

高發(fā)全（1962-），男，湖北隨州人。副編審。研究方向：期刊編輯、國外林業(yè)科技與信息、林業(yè)情報管理。

李忠魁（1963-），男，陜西鳳翔人，研究員，碩士生導師。研究方向：環(huán)境經濟、林業(yè)政策、水土保持等。