張雙捷

進(jìn)入改革開放新時期以來，公安工作的改革一直備受社會的關(guān)注。盡管各級公安機(jī)關(guān)近幾年來進(jìn)行了多方面的探索和嘗試，也取得了一些初步成效，但是，由于公安機(jī)關(guān)現(xiàn)行管理體制的制約，對現(xiàn)行公安管理體制是否需要改革以及如何改革的問題還需要進(jìn)一步的探討。只有抓住和解決好這些問題，才能繼續(xù)深化公安工作的其他改革措施，增創(chuàng)新時期公安工作的新優(yōu)勢，從而全面推進(jìn)公安事業(yè)的發(fā)展。

一、當(dāng)前的“以塊為主”的管理體制存在的問題

公安機(jī)關(guān)現(xiàn)行的管理體制可概括為：“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，分級管理，條塊結(jié)合，以塊為主。”這種“以塊為主”的管理體制是建國以來一直實(shí)行的，確實(shí)在過去的公安工作中發(fā)揮了重要作用，特別是在80年代中期以前，它適合于當(dāng)時的社會經(jīng)濟(jì)和治安狀況，因而運(yùn)行順暢。但是，隨著整個國家經(jīng)濟(jì)體制和政治體制改革的深入發(fā)展，這種管理體制所引發(fā)的弊端，在近幾年來就顯而易見了，主要的有以下兩個方面：

（一）條塊分割過細(xì)，管理權(quán)力分散。

以塊為主的分級管理使公安管理權(quán)力過于分散，阻礙自上至下的警令暢通，已不能適應(yīng)公安工作的需要。更為突出的是，有些地方的黨委和政府在“分級管理”、“以塊為主”的名義下，把“塊”劃得過細(xì)，導(dǎo)致基層黨委、政府使用警力從事諸如催糧、征稅、推行計(jì)劃生育等等非警務(wù)活動，招致了人民群眾對公安機(jī)關(guān)的諸多非議。還有些地方把“以塊為主”的“分級管理”視為劃地而治、各自為警，把所管轄區(qū)域內(nèi)的公安機(jī)關(guān)當(dāng)作保護(hù)本地局部利益的一支“自建自用”的武裝力量，因此助長了地方保護(hù)主義。

（二）系統(tǒng)指揮不靈，執(zhí)法監(jiān)督不力。

盡管現(xiàn)行公安管理體制中也強(qiáng)調(diào)“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、條塊結(jié)合”，但在經(jīng)濟(jì)體制改革的沖擊下，客觀上卻形成了統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)不了、條塊結(jié)合不成的局面。從當(dāng)今治安狀態(tài)的特點(diǎn)來看，跨區(qū)域的刑事犯罪，區(qū)域之間息息相關(guān)的治安問題等等，都要求公安工作加強(qiáng)“條”的管理和控制力度，以實(shí)現(xiàn)在更廣大的區(qū)域內(nèi)公安隊(duì)伍行動上的集中統(tǒng)一。然而，在有些地方的基層公安機(jī)關(guān)，由于其人事、財政管理權(quán)主要?dú)w同級黨委、政府，上級公安機(jī)關(guān)被架空，成了“名義”上級，往往對系統(tǒng)內(nèi)部的一些必要管理措施都難以實(shí)施，自然也就更難做到在更廣大區(qū)域內(nèi)公安機(jī)關(guān)的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和指揮有效。

二、確立“以條為主”的管理體制是公安工作的必然要求

根據(jù)公安工作的發(fā)展趨勢和國家法制建設(shè)的基本要求，為了從根本上解決由于管理體制而引發(fā)的諸多弊端，我們認(rèn)為：公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)確立“以條為主”的新管理體制，以求得在“條”的統(tǒng)一前提下，實(shí)現(xiàn)“條”與“塊”的有機(jī)結(jié)合。

（一）適應(yīng)新時期的社會經(jīng)濟(jì)和治安狀況。

強(qiáng)調(diào)以條為主的條塊結(jié)合，有利于各級公安機(jī)關(guān)在執(zhí)行國家法律、法規(guī)的同時，做到與執(zhí)行地方性法規(guī)的一致，這也充分地反映了憲法中體現(xiàn)的法治原則。公安機(jī)關(guān)擔(dān)負(fù)著治安行政管理和刑事司法兩方面的任務(wù)，無疑地不僅要執(zhí)行國家的法律、法規(guī)，而且也應(yīng)當(dāng)執(zhí)行本省級行政區(qū)域內(nèi)制定的地方性法規(guī)。因此，實(shí)行新的管理體制，一方面可以使各級公安機(jī)關(guān)在上級公安機(jī)關(guān)的統(tǒng)一管理下，保證全國公安工作在大局上的整體一致性；另一方面，各行政區(qū)域的黨委和政府又可以根據(jù)自己區(qū)域的經(jīng)濟(jì)和治安狀況的特點(diǎn)，靈活地對本行政區(qū)域內(nèi)的公安工作實(shí)施領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督，以適應(yīng)“塊”內(nèi)的特殊性。

（二）改善基層公安機(jī)關(guān)的執(zhí)法環(huán)境。

實(shí)行“統(tǒng)一管理”和“以條為主”的方式，基層公安機(jī)關(guān)在工作中，如果遇到同級黨委、政府與上級公安機(jī)關(guān)的指令有矛盾時，就可以以來自上級公安機(jī)關(guān)的指令為主，去處理工作事務(wù)。這樣，就在客觀上減少了地方基層黨委、政府對公安業(yè)務(wù)工作的不良干預(yù)。同時，從工作監(jiān)督方面來看，“條塊結(jié)合”又保證了地方各級黨委、人大、政府對本行政區(qū)域內(nèi)公安工作的監(jiān)督權(quán)力，有利于各級公安機(jī)關(guān)實(shí)現(xiàn)公正執(zhí)法。

（三）加強(qiáng)黨對公安工作的領(lǐng)導(dǎo)。

公安工作必須在黨的領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行，這是我們應(yīng)當(dāng)堅(jiān)定不移地遵循的一項(xiàng)基本原則。在公安工作中如何體現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，是公安機(jī)關(guān)在理論和實(shí)踐都應(yīng)當(dāng)解決的重大問題，也是長期以來人們視為敏感的問題。過去，在-些地方的公安機(jī)關(guān)乃至黨的機(jī)關(guān)中，有不少同志認(rèn)為公安工作堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，就必須使各級公安機(jī)關(guān)（包括派出所）一律接受當(dāng)?shù)攸h委的領(lǐng)導(dǎo)和管理，公安機(jī)關(guān)的每一項(xiàng)工作都必須在當(dāng)?shù)攸h委的領(lǐng)導(dǎo)之下進(jìn)行。似乎一提到公安機(jī)關(guān)要實(shí)行“以條為主”的管理體制，就是犯了擺脫黨的領(lǐng)導(dǎo)之大忌，越了“雷池”，失卻了原則。其實(shí)，這是一種對公安工作堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)的片面理解，歪曲了黨的領(lǐng)導(dǎo)的基本含義。

三、實(shí)行“以條為主”的管理體制必須解決的基本問題

公安管理體制的改革，必然牽動公安機(jī)關(guān)其他方面的改革?！耙詶l為主”取代原先的“以塊為主”體制，不僅是管理觀念上的更新，而更重要的是管理格局上的調(diào)整和管理權(quán)力上的轉(zhuǎn)移。因此，就要求公安機(jī)關(guān)在其他方面作出相應(yīng)的調(diào)整乃至采取必要的改革措施，來保證“以條為主”的管理體制順利實(shí)行。當(dāng)前，必須解決好以下三個方面的問題：

（一）以精干高效原則設(shè)置公安機(jī)關(guān)的各級機(jī)構(gòu)。

公安機(jī)關(guān)的機(jī)構(gòu)設(shè)置，必須貫徹精干高效的原則。既要有精干的機(jī)構(gòu)，也要有精干的領(lǐng)導(dǎo)班子。目前，要大力精簡中上層管理機(jī)構(gòu)及人員，充實(shí)基層，使有限的警力資源得到合理的配置。同時，要體現(xiàn)公安機(jī)關(guān)的特殊性：它既是政府機(jī)關(guān)的一個部門，又不同于一般的行政部門。因此，有必要適當(dāng)提高地、縣兩級公安機(jī)關(guān)的機(jī)構(gòu)級別。在人事管理制度上，也要采取設(shè)級別偵查員、評聘專業(yè)技術(shù)職務(wù)等措施，妥善地解決基層公安機(jī)關(guān)由于人員多、領(lǐng)導(dǎo)職位少而存在的嚴(yán)重壓職壓級的現(xiàn)象，提高廣大基層民警的政治生活待遇。為了規(guī)范各級公安機(jī)關(guān)的機(jī)構(gòu)設(shè)置，應(yīng)當(dāng)盡快制定公安機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)設(shè)置規(guī)章，使各級公安機(jī)關(guān)的機(jī)構(gòu)設(shè)置有章可循，這也是“以條為主”“統(tǒng)一管理”的基本要求和具體體現(xiàn)。

（二）根據(jù)事權(quán)劃分原則，提高公安經(jīng)費(fèi)的保障水平。

要使公安經(jīng)費(fèi)得到切實(shí)保障并逐步提高保障水平，就應(yīng)當(dāng)建立有效的保障機(jī)制，按照事權(quán)劃分原則，確定中央和地方各級財政對公安經(jīng)費(fèi)的分擔(dān)比例。根據(jù)目前情況，有必要統(tǒng)一制定公安經(jīng)費(fèi)的基本保障標(biāo)準(zhǔn)，使各級財政部門在編制公安經(jīng)費(fèi)預(yù)算時減少主觀隨意性。同時，中央和地方財政部門要從鞏固國家政權(quán)和保護(hù)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的大局出發(fā)，逐年增加對公安機(jī)關(guān)的經(jīng)費(fèi)投入，逐步改善公安工作的物質(zhì)條件。作為公安機(jī)關(guān)，也應(yīng)當(dāng)樹立勤儉節(jié)約過緊日子的思想，精打細(xì)算，量入為出，避免鋪張浪費(fèi)和減少不必要開支，使有限的經(jīng)費(fèi)發(fā)揮出更大的效益。

（三）貫徹從嚴(yán)治警方針，強(qiáng)化條塊結(jié)合的公安工作監(jiān)督機(jī)制。

公安機(jī)關(guān)的工作涉及到社會的各個方面，與所在行政區(qū)域內(nèi)的其他工作緊密關(guān)聯(lián)。在“以條為主”的管理體制下，盡管“條”的監(jiān)督權(quán)力得到加強(qiáng)，但仍然需要“塊”的監(jiān)督。為了保證公安工作的順利進(jìn)行，實(shí)現(xiàn)從嚴(yán)治警，減少和避免執(zhí)法偏差，必須強(qiáng)化條塊結(jié)合的監(jiān)督機(jī)制，形成條塊結(jié)合的監(jiān)督網(wǎng)，對安工作實(shí)施全方位的監(jiān)督。各級公安機(jī)關(guān)切不可借以條為主的統(tǒng)一管理為名，去擺脫或者削弱“塊”的監(jiān)督權(quán)力。

公安管理體制從“以塊為主”向“以條為主”的改革，并不僅僅是公安機(jī)關(guān)一家的事情，它聯(lián)系著社會的方方面面，牽一發(fā)而動全身。作為公安機(jī)關(guān)，一定要在黨委、政府的正確領(lǐng)導(dǎo)下，爭取得到組織人事、財政等部門的支持和協(xié)作，創(chuàng)造和解決實(shí)行“以條為主”管理體制所需要的必要條件。同時，也要深入研究自身內(nèi)部管理上存在的各種問題，加快對其他方面工作進(jìn)行改革的步伐。這樣，才能保障新管理體制的建立、完善以及有效運(yùn)行。