楊群紅

摘 要：新形勢下村官腐敗呈現(xiàn)出新的類型和特征。村官腐敗的類型主要有：侵吞國家利益；侵占集體利益；侵害村民利益；霸選、賄選干擾民主選舉。村官腐敗的主要特征有：案件面大量廣；扶貧和民生領(lǐng)域案件高發(fā)；窩案、串案突出；“蒼蠅式”腐敗與“虎蠅型”腐敗并存；犯罪手段更加隱蔽和多樣化。村官腐敗有利益誘惑增大的現(xiàn)實原因，也有責(zé)任落實不力、監(jiān)督機制不完善、懲治不力等體制機制原因。治理村官腐敗，必須懲防并舉。要加強對鄉(xiāng)鎮(zhèn)責(zé)任落實的監(jiān)督檢查，建立和完善村官“不易腐”的責(zé)任機制；強化對村官權(quán)力運行的監(jiān)管，建立和完善村官“不能腐”的監(jiān)督機制；完善法律法規(guī)制度，建立村官“不敢腐”的懲治機制。

關(guān)鍵詞：村官腐?。活愋?；特征；治理

中圖分類號：D26 文獻標(biāo)識碼：A

文章編號：1003-0751（2016）12-0014-07

“村官”指農(nóng)村黨支部成員和村民委員會成員。當(dāng)前，我國村官的主流是好的，涌現(xiàn)出了一大批具有無私奉獻精神、帶領(lǐng)群眾發(fā)家致富的優(yōu)秀村干部。但是，近年來，隨著大批惠農(nóng)資金注入農(nóng)村和村集體經(jīng)濟的發(fā)展，村官可支配的資金和資源越來越多，在巨大的利益誘惑面前，一些人經(jīng)不起考驗，利用監(jiān)管機制的漏洞，采取虛報、冒領(lǐng)、截留等手段大肆貪污受賄。村官漸成腐敗的高發(fā)群體。2015年11月，中紀(jì)委官網(wǎng)點名通報的193起侵害群眾利益的不正之風(fēng)和腐敗案件中，有近6成涉及村干部。①村干部腐敗是極具離心力的腐敗，他們損害的是老百姓的切身利益，揮霍的是基層群眾對黨的信任，由此造成干群關(guān)系緊張，信訪案件升級，有的甚至釀成群體性事件。新形勢下村官腐敗的蔓延正在嚴(yán)重侵蝕著黨的肌體，危害著黨的執(zhí)政基礎(chǔ)，因此，必須高度重視，盡快尋求對策加以防范和治理。

一、村官腐敗的主要類型和特征

1.村官腐敗的主要類型

第一，侵吞國家利益。腐敗集中表現(xiàn)為：一些村官利用政策監(jiān)管方面的漏洞，采取虛報或偽造信息、冒領(lǐng)、挪用等手段貪污、侵占、騙取危房改造補貼金、退耕還林補助金、種糧補貼金、一事一議補助金、中央自然災(zāi)害補助金、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金、農(nóng)村社會事業(yè)建設(shè)資金等國家各項惠農(nóng)專項資金。這種類型的腐敗危害性就是直接侵吞國家利益。其手段主要有以下幾種。一是虛報。以虛報數(shù)據(jù)、虛列項目、虛報工程量等手段套取、騙取國家補助資金。如甘肅酒泉市瓜州縣梁湖鄉(xiāng)銀河村原黨支部書記楊國發(fā)，虛報棉花種植面積30畝，套取棉花補貼資金3736.8元。②二是偽造信息。通過偽造虛假村民姓名，騙取國家惠農(nóng)資金。據(jù)新華社報道，湖北建始縣茅田鄉(xiāng)蘭鴻槽村三名村干部，利用職務(wù)之便，從2004年到2016年，通過偽造32個虛假農(nóng)戶姓名，共騙取國家退耕還林補助金49萬元。③三是冒領(lǐng)。通過冒充他人的名義騙取國家惠農(nóng)資金。如四川射洪縣村支書兼村委會主任王某某以他人名義虛報冒領(lǐng)1萬余元。④四是挪用。將國家撥付的惠農(nóng)專項資金挪作他用，有的用于村務(wù)開支，有的供自己或親友營利。2016年5月，中紀(jì)委通報的典型案例中，有17起屬于這類問題。如湖南益陽市高新區(qū)東部產(chǎn)業(yè)園魚形山村原黨支部書記劉云貴利用職務(wù)便利，先后4次挪用該村征地補償款共計1330萬元，供親友進行營利活動。⑤

第二，侵占集體利益。集中表現(xiàn)為：一些村干部在集體土地開發(fā)利用等農(nóng)村集體“三資”（資源、資金、資產(chǎn)）運行過程中徇私舞弊，非法獲利。這種腐敗類型的危害性就是直接侵占村集體利益。其手段主要表現(xiàn)在以下幾個方面。一是利用職權(quán)低價承包集體土地，再轉(zhuǎn)包出去，從中賺取差價。如河南省漯河市舞陽縣孟寨鎮(zhèn)澧河村原黨支部書記張健國，將本村117畝土地以每畝每年80元的低價承包給其本人在內(nèi)的三個人，再轉(zhuǎn)包給其他人，直接獲利40萬元。⑥二是違規(guī)出售、轉(zhuǎn)讓集體土地、礦山，利用職務(wù)之便直接侵占相關(guān)款項。如汕頭市潮南區(qū)成田鎮(zhèn)寧湖村原黨支部書記、村委會主任黃育輝，違規(guī)轉(zhuǎn)讓村集體土地165.56畝，非法收取相關(guān)款項418.6萬元。⑦三是在集體土地出讓中受賄貪污。一些村官利用職權(quán)以較低的價格出賣集體土地從中收受巨額賄賂，有的直接將集體土地出讓補償款據(jù)為己有或挪作他用。如廣東中山市火炬開發(fā)區(qū)宮花村原黨支部書記張連合，伙同公司財務(wù)人員，共同侵吞宮花村國有土地或土地補償款7249萬元。⑧

第三，侵害村民利益。集中表現(xiàn)為：在低保戶確認、貧困戶識別、危房改造資金發(fā)放方面，一些村官利用職務(wù)之便，違規(guī)為自己家屬和親友辦理手續(xù)，或在惠農(nóng)資金發(fā)放時向村民收取一定的“好處費”。這種腐敗的危害性就是直接侵害村民的切身利益。其手段主要表現(xiàn)在以下兩個方面。一是在低保戶確認、貧困戶識別、危房改造金發(fā)放方面，違規(guī)操作，失職瀆職。有的自己全家享受，有的優(yōu)親厚友，使真正需要救助的村民得不到及時救助。中紀(jì)委2016年5月通報的141起不正之風(fēng)和腐敗問題案件中，有10多起屬于這類問題。較典型的案例是寧夏回族自治區(qū)西吉縣蘇堡鄉(xiāng)張撇村原黨支部書記何彥慶，先后違規(guī)給自己和3個兒子辦理8個低保指標(biāo)。⑨二是利用落實國家各項惠農(nóng)政策之機，以截留、克扣、收取手續(xù)費等手段撈取“好處費”，俗稱“雁過拔毛”式腐敗、“回扣式”腐敗。有的村干部將村民應(yīng)得的國家專項補貼款直接截留一部分歸自己所有；有的在為村民辦理低保手續(xù)、發(fā)放危房改造金、征地補助款時，非法收取一定的“好處費”。在全國各地通報的典型案件中，這種腐敗手段比較常見。如陜西省山陽縣十里鋪鎮(zhèn)一村主任為村民申請低保后，困難群眾來領(lǐng)取時，先要交500元的好處費，否則“一律免談”。⑩

2.村官腐敗的主要特征

第一，從發(fā)案趨勢看，村官腐敗高發(fā)易發(fā)、量大面廣。我們從一些地方查處的腐敗案件中村官所占的比例可以窺見。2014年到2015年，云南全省共查處村官違紀(jì)違法案件2128件2358人，占立案總數(shù)的37.69%。B112016年2月，中央紀(jì)委監(jiān)察部網(wǎng)站通報125起侵害群眾利益的不正之風(fēng)和腐敗問題，其中涉及村官犯罪的約占近4成。2016年8月8日，中紀(jì)委網(wǎng)站發(fā)布了湖南25起“雁過拔毛”式腐敗典型案件，14起發(fā)生在村級干部身上。

第二，從涉案領(lǐng)域看，惠農(nóng)扶貧等民生領(lǐng)域腐敗高發(fā)。近年來，隨著國家各項惠農(nóng)資金注入農(nóng)村，數(shù)額越來越大，項目越來越多。由于完善的監(jiān)督機制尚未建立起來，一些村干部對國家發(fā)放給村民的各項補貼資金，以及農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、扶貧、救災(zāi)、保險等專項資金，有的“雁過拔毛”，有的貪污挪用，有的侵占私分，有的違規(guī)操作用來優(yōu)親厚友，使惠農(nóng)扶貧等民生領(lǐng)域成為村官腐敗的高發(fā)領(lǐng)域。2013年到2015年，檢察機關(guān)共查辦涉農(nóng)和扶貧領(lǐng)域貪污犯罪1.6萬人。

第三，從涉案金額看，數(shù)額不大的“蒼蠅式”腐敗與數(shù)額巨大的“虎蠅型”腐敗并存?！吧n蠅式”腐敗是指級別較低的基層官員、貪污數(shù)額不大的腐敗現(xiàn)象，涉案金額一般在幾千元至數(shù)萬元不等。主要表現(xiàn)為：一些村官貪污、截留、虛報、冒領(lǐng)各種扶貧、惠農(nóng)補貼金。“虎蠅型”腐敗是指一些村官動輒貪污挪用幾百萬元，有的甚至上千萬元，其危害程度不亞于“大老虎型”的腐敗分子，因而被網(wǎng)民稱為“虎蠅”。主要表現(xiàn)為：一些村干部在集體企業(yè)改制、集體土地征用出讓過程中瘋狂貪污受賄，涉案數(shù)額巨大，屬于“小官巨貪”型。2013年到2015年，全國各地公開村官違紀(jì)違法案件171起，其中涉案金額超過千萬元的案件有12起，總金額達22億元。如河北省固安縣宮村鎮(zhèn)馬公莊村原黨支部書記曹連生，在村莊新民居建設(shè)、土地流轉(zhuǎn)、土地承包工作中，非法占有、挪用村集體資金，侵占集體利益，涉案金額高達4200多萬元。B12

第四，從涉案主體來看，“一把手”違法違紀(jì)比較多。村官中的“一把手”，是指村支部書記或村長。由于村級事務(wù)的決策權(quán)往往集中在村支書、村主任等“一把手”的手中，村級“三資”管理、工程建設(shè)項目承包、惠農(nóng)強農(nóng)資金發(fā)放等重大事務(wù)的決策都由村支書、村主任等人說了算，“一支筆”“一言堂”現(xiàn)象十分普遍。因此，在村官涉案的各類經(jīng)濟犯罪中“一把手”居多。2015年7月，中紀(jì)委網(wǎng)站通報曝光的131起案例中，涉及村支部書記、村委會主任的案件有72起，超過總數(shù)的一半。B132016年8月2日，中紀(jì)委通報9起扶貧領(lǐng)域的腐敗問題典型案例中，有4起違紀(jì)違法主體為村委會主任或村黨支部書記。

第五，從涉案群體來看，窩案、串案突出。過去，村官侵害群眾利益大多是以會計、出納或村民組長采用隱蔽手段單獨作案。目前已發(fā)展為村黨支部書記、村委會主任等主要負責(zé)人訂立攻守同盟，共同侵吞集體資產(chǎn)。廣西檢察機關(guān)近年立案的276件涉農(nóng)案件中，共同犯罪83件，達到30%；安徽省蕪湖市檢察機關(guān)近年來查辦的涉農(nóng)惠民領(lǐng)域職務(wù)犯罪案件中，窩案、串案占涉農(nóng)惠民領(lǐng)域職務(wù)犯罪立案總?cè)藬?shù)的84.52%。一個很具有典型意義的案例是，河北村官劉會民受賄20斤黃金，全村幾乎所有村支部、村委會人員全部涉案，集體走上犯罪道路。B14

第六，從作案手段來看，更加隱蔽和多樣化。過去一些村官作案手段比較簡單，大多以貪污、挪用公款或打白條等形式出現(xiàn)。現(xiàn)在則是在體制、管理漏洞上做文章。他們往往利用在惠農(nóng)補貼的申報環(huán)節(jié)存在的漏洞，采取做假賬、虛列名單、偷刻印章、復(fù)印村民身份證、冒領(lǐng)等方式，或在申請審批過程中通過“吃拿卡要”等手段貪污受賄。如山東省東營市河口區(qū)新戶鎮(zhèn)雙泉村原黨支部書記、村委會主任賈榮和，安排該村記賬員通過做假賬方式將村集體資金24.3萬元截留，坐收坐支。B15

二、村官腐敗的主要原因分析

1.“村官”在巨大利益誘惑面前容易鋌而走險

第一，大量國家惠農(nóng)資金注入農(nóng)村、集體資產(chǎn)快速增值，村官權(quán)力尋租機會增多。一是國家各項惠農(nóng)資金增多，使一些村官有了侵吞國家利益、侵害村民利益的機會。2008年以來，隨著小康社會建設(shè)和美麗鄉(xiāng)村建設(shè)步伐加快，國家的各項惠農(nóng)措施不斷加大。在這些項目資金的使用發(fā)放過程中，村“兩委”干部的自由裁量權(quán)較大，容易出現(xiàn)貪污、虛報、冒領(lǐng)、截留、克扣等腐敗現(xiàn)象。二是村集體經(jīng)濟力量增大，使一些村官有了侵占集體利益的機會。隨著城鎮(zhèn)化步伐的加大，許多近郊村的集體土地升值很快。特別是近年來一些近郊村在新城建設(shè)、舊城改造等領(lǐng)域，投資金額大，工程項目多，村官經(jīng)手的資金數(shù)額巨大。一些村干部面對巨額利益誘惑，往往鋌而走險，走上貪污、受賄的腐敗道路，“小官巨貪”現(xiàn)象多由此產(chǎn)生。

第二，村官特殊的政治身份和較低的經(jīng)濟待遇，容易使其濫用職權(quán)時無所畏懼。一是“似官非官”的特殊政治身份，容易使村官出現(xiàn)濫用職權(quán)現(xiàn)象。村官在農(nóng)村基層社會治理中干的是政府官員的工作，代表基層黨和政府掌握著一定的資源管理權(quán)和分配權(quán)。但村官的身份卻是地道的農(nóng)民，沒有行政級別，享受不到政府官員的待遇，又沒有穩(wěn)定的政治上升通道。于是一些村官就利用自己的特殊政治身份和地位，在國家惠農(nóng)資金管理發(fā)放時以權(quán)謀私，損公肥私。另一方面，一些村官認為自己不是國家公務(wù)員，端的不是“鐵飯碗”，出了事大不了不當(dāng)村干部。因此，他們在濫用職權(quán)時會產(chǎn)生無所畏懼的心理。二是經(jīng)濟待遇低，容易鋌而走險。在一些地方，村干部的月收入有的1000多元，有的只有五六百元，也沒有養(yǎng)老保險和退休保障，他們心理很不平衡，一些人就轉(zhuǎn)而打起了貪污、截留、克扣惠農(nóng)資金的主意。

2.村官腐敗的源頭預(yù)防工作沒有跟上

第一，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委主體責(zé)任履行不力。一是在村干部選拔時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委的指導(dǎo)和監(jiān)督不到位，使一些政治素質(zhì)不高、動機不純的人鉆了空子。二是廉潔教育沒有及時跟上。大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委對農(nóng)村基層黨員干部的廉潔教育基本上仍停留在口頭和文件上，很少有具體措施，致使一些村干部沒有在思想上繃緊廉潔自律這根弦。三是權(quán)力監(jiān)督不到位。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委對如何預(yù)防惠農(nóng)資金項目實施過程中出現(xiàn)貪污、截留、克扣等腐敗問題缺乏有效監(jiān)督，導(dǎo)致扶貧領(lǐng)域成為村官腐敗的高發(fā)領(lǐng)域。四是對鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)檢執(zhí)法部門的工作支持力度不夠。許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)檢工作人手不夠，聚焦主業(yè)不夠，沒有精力抓村級黨風(fēng)廉政建設(shè)。

第二，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)委的監(jiān)督責(zé)任履行不力。一是沒有把紀(jì)律和規(guī)矩挺在前面，對村官腐敗問題沒有做到早發(fā)現(xiàn)、早遏制，以致一些村官從違規(guī)違紀(jì)發(fā)展到違法犯罪。二是在查處村官違紀(jì)違法案件方面，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)檢力量薄弱和鄉(xiāng)村人情壓力，對村干部的腐敗行為不愿監(jiān)督也不敢監(jiān)督，甚至明知村干部有違規(guī)、違紀(jì)、違法行為，也事不關(guān)己，高高掛起。

3.監(jiān)督體系不健全，給村官權(quán)力尋租留下了一定空間

第一，上級監(jiān)督太遠，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和政府對村官濫用職權(quán)很難及時發(fā)現(xiàn)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)對村干部的監(jiān)督方面存在的主要問題包括：一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會是指導(dǎo)與被指導(dǎo)的關(guān)系，不便多監(jiān)督。二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員少，沒有過多精力監(jiān)管。主要表現(xiàn)就是在惠農(nóng)資金發(fā)放方面監(jiān)管不到位。三是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村財務(wù)賬目監(jiān)管不到位，起不到真正的制約作用。雖然絕大部分地方都實行了“村賬鄉(xiāng)管”，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村財務(wù)的監(jiān)管主要是放在檢查村級財務(wù)開支票據(jù)是否規(guī)范等表面現(xiàn)象，而對村級資金的使用情況卻缺乏有效的實質(zhì)性的檢查和監(jiān)督。四是縣鄉(xiāng)村干部存在利益糾葛，不敢監(jiān)督。近幾年的“村官腐敗”絕大多數(shù)與農(nóng)地征占、宅基地拆遷等有關(guān)?？h鄉(xiāng)政府工作人員在征轉(zhuǎn)、流轉(zhuǎn)農(nóng)村土地方面，需要與村委會人員搞好關(guān)系，有的甚至與村官相互勾結(jié)，貪污受賄。因此，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政干部對村官腐敗問題也存在著不敢監(jiān)督的問題。

第二，同級監(jiān)督太軟，村“兩委”之間的相互監(jiān)督形同虛設(shè)。對村官的同級監(jiān)督主要是指村委會與支委會之間的監(jiān)督。同級監(jiān)督存在的主要問題包括：一是村黨支部書記和村主任“一肩挑”，內(nèi)部監(jiān)督形同虛設(shè)。“一肩挑”雖然有利于協(xié)調(diào)推動工作，但也使本來在組織程序上可以相互監(jiān)督的“兩委成員”在身份上模糊了，更容易形成“一言堂”。二是一些村“一把手”一手遮天，拒絕監(jiān)督。在村主任和村支書分設(shè)的地方，村長或村支書誰的勢力強，誰就成為“一把手”，就可以一手遮天，獨斷專行，拒絕村“兩委”人員的監(jiān)督。

第三，下級監(jiān)督太難，群眾對村官腐敗行為無從監(jiān)督、不敢監(jiān)督。對村官的下級監(jiān)督主要是指村民的民主監(jiān)督。在下級監(jiān)督方面存在的主要問題包括：一是村務(wù)公開流于形式，村民不知情無法監(jiān)督。雖然絕大多數(shù)村莊都按照上級要求實行了村務(wù)公開，但公開的往往都是一些村民不關(guān)心的內(nèi)容，而對村民關(guān)心的土地轉(zhuǎn)讓、土地承包、工程發(fā)包、大額資金開支、各項惠農(nóng)資金發(fā)放等重大村務(wù)事項，卻不經(jīng)村民代表大會討論，不公開，而是由少數(shù)村干部“私下商量”決定，這為村干部搞“暗箱操作”、優(yōu)親厚友提供了條件和機會。二是村民監(jiān)督委員會設(shè)置存在問題，群眾的民主監(jiān)督形同虛設(shè)。村民對村干部的民主監(jiān)督主要是通過村民監(jiān)督委員會來實施，但是，由于一些地方的村民監(jiān)督委員會負責(zé)人的設(shè)置存在問題，有的直接由村委會成員兼任，這種自己監(jiān)督自己的形式使村務(wù)監(jiān)督形同虛設(shè)。有的村民監(jiān)督委員會負責(zé)人“附屬”意識強，主動放棄監(jiān)督權(quán)，致使村監(jiān)會的監(jiān)督作用無法發(fā)揮。三是懾于村干部的威力，群眾不敢監(jiān)督。雖然一些村民發(fā)現(xiàn)了村干部存在的腐敗問題，但因懼怕村干部打擊報復(fù)，對村干部腐敗行為只能是敢怒而不敢言。四是村民以留守老人和兒童為主，他們的民主素質(zhì)和監(jiān)督能力都難以對村官形成有效約束。五是惠農(nóng)政策宣傳不到位，群眾不知情，無從監(jiān)督。

4.相關(guān)法律法規(guī)不完善，懲治村官腐敗缺乏剛性約束

第一，懲辦村官犯罪的機關(guān)存在職能交叉，容易出現(xiàn)“兩不管”狀態(tài)。根據(jù)我國《刑事訴訟法》及相關(guān)司法解釋，檢察機關(guān)和公安機關(guān)對現(xiàn)階段農(nóng)村基層組織人員職務(wù)犯罪行為具有立案管轄權(quán)。檢察機關(guān)對國家工作人員實施的貪污、賄賂等職務(wù)犯罪具有立案管轄權(quán)；公安機關(guān)則對非國家工作人員利用職權(quán)實施的職務(wù)侵占罪、挪用資金罪、受賄罪、行賄罪等職務(wù)犯罪具有立案管轄權(quán)。而村官的職務(wù)行為性質(zhì)具有雙面性。按照《中華人民共和國刑法》第九十三條第二款的解釋，當(dāng)村民委員會等村基層組織人員在協(xié)助人民政府從事救災(zāi)、搶險、優(yōu)撫、救濟款物的管理，社會捐助公益事業(yè)款物的管理，國有土地的經(jīng)營和管理，土地征用補償費用的管理，代征、代繳稅款，有關(guān)計劃生育、戶籍、征兵工作，協(xié)助人民政府從事的其他行政管理工作等7種行政管理工作時，其身份按“從事其他公務(wù)的人員”對待，在這些工作中出現(xiàn)的腐敗行為被定性為“貪污、受賄和挪用公款等犯罪”，由檢察機關(guān)管轄。村官在其他工作領(lǐng)域出現(xiàn)的犯罪，都按“非國家工作人員”處理，由公安機關(guān)立案偵查。這就形成了在懲辦村官犯罪時檢察機關(guān)和公安機關(guān)的職能范圍的交叉，容易出現(xiàn)“兩不管”的狀態(tài)。這種管轄沖突或管轄空白，會影響案件的及時有力查辦，客觀上會助長村官腐敗的僥幸心理。

第二，對一些犯罪村官懲罰較輕，形不成強烈的震懾效果。一是對涉案金額較小的犯罪以教育和紀(jì)律處分為主，對村官經(jīng)濟犯罪的打擊力度受到限制。按法律規(guī)定，農(nóng)村基層組織人員貪污不足5000元，職務(wù)侵占不足1萬元的不能立案，只能移交當(dāng)?shù)卣嘘P(guān)部門查處。由于大多數(shù)村官腐敗的涉案金額都較小，而有關(guān)部門查處村官腐敗時卻難度大、成本高，司法部門在處理時一般都是采取退賠和教育、黨紀(jì)處理為主的方式，使對村官經(jīng)濟犯罪的打擊力度受到限制。二是判緩刑的情況比較普遍，很難形成震懾效果。司法實踐上，考慮到村委會的自治性和村干部身份的特殊性，對村官犯罪的量刑較輕，一般都是按“非國家公職人員”處理，這樣的處罰結(jié)果對腐敗村官很難形成強烈的震懾效果。

三、防范和治理村官腐敗的對策建議

預(yù)防和治理村官腐敗，除了對村官加強教育、提高其素質(zhì)、營造“不想腐”的氛圍外，最關(guān)鍵的是要發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)的監(jiān)管作用，制定責(zé)任清單，加強對村官權(quán)力運行的監(jiān)督，加大懲治力度，形成震懾力量。

1.加強對鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委“兩個責(zé)任”落實的監(jiān)督檢查，建立和完善村官“不易腐”的責(zé)任機制

第一，制定“兩個責(zé)任”清單，明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委紀(jì)委治理村官腐敗的責(zé)任。一是制定鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委“主體責(zé)任清單”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委要把好選人用人關(guān)，指導(dǎo)和監(jiān)督村民把綜合素質(zhì)高、服務(wù)意識強的鄉(xiāng)村優(yōu)秀人才選拔出來，堅決杜絕賄選現(xiàn)象。一旦發(fā)現(xiàn)有損害群眾利益的行為，及時、堅決查處。加強對村官權(quán)力運行的監(jiān)督，完善村“三資”管理制度和惠農(nóng)專項資金發(fā)放制度，防止出現(xiàn)監(jiān)管制度上的漏洞。大力支持鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)檢部門查處村官腐敗的工作。二是制定鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)委“監(jiān)督責(zé)任清單”。履行好監(jiān)督執(zhí)紀(jì)責(zé)任，對村官出現(xiàn)的苗頭性、傾向性問題早發(fā)現(xiàn)、早處理。紀(jì)檢干部要經(jīng)常深入農(nóng)村群眾當(dāng)中，及時收集村干部侵害群眾利益問題的線索，對發(fā)現(xiàn)問題較多、群眾來信來訪反映較多的村黨員干部及時約談、提醒。對村官腐敗易發(fā)多發(fā)領(lǐng)域，開展專項檢查。對村官中出現(xiàn)的侵害群眾利益的典型案例，經(jīng)常進行點名道姓的高強度曝光。協(xié)助同級黨委履行好主體責(zé)任。

第二，推動巡察監(jiān)督、紀(jì)檢工作向村級延伸，為落實“兩個責(zé)任”提供重要抓手。一是推動巡察工作向村級延伸。巡視工作是黨內(nèi)監(jiān)督的主要形式，立足從早從小發(fā)現(xiàn)問題，形成震懾，是推動黨委“主體責(zé)任”落實的重要抓手。巡視工作在市縣以下稱為巡察工作。為了充分發(fā)揮巡視工作的作用，必須創(chuàng)新巡視工作制度，推動巡視工作向市縣延伸，在市縣以下建立巡察制度，并將其向村一級延伸。一些地方在這方面已經(jīng)進行了積極的創(chuàng)新探索，取得了一定成效。例如，從2015年起，河南省在全省建立市縣黨委巡察制度，巡察工作已經(jīng)延伸到縣、鄉(xiāng)和重點村。河南省創(chuàng)新巡視工作的經(jīng)驗在《人民日報》等媒體得到了廣泛宣傳，值得學(xué)習(xí)推廣。二是推動紀(jì)檢工作向村級延伸。紀(jì)檢工作向村級延伸是推動紀(jì)委落實“監(jiān)督責(zé)任”的重要抓手。針對目前普遍存在的鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)檢力量不足問題，一些地方正在積極探索破解之道。根據(jù)江蘇省探索的經(jīng)驗，應(yīng)以縣為單位整合全縣的紀(jì)檢力量，成立多個紀(jì)檢監(jiān)察工作室，分片進駐農(nóng)村一線，農(nóng)村工作室直接設(shè)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)，便于經(jīng)常性地對一些重大項目、惠農(nóng)資金等重點領(lǐng)域和重點民生方面的工作進行監(jiān)督檢查，也便于直接接待處理群眾的來訪工作。

第三，認真貫徹《中國共產(chǎn)黨問責(zé)條例》，激發(fā)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部預(yù)防和遏制村官腐敗行為的責(zé)任意識。一是實行嚴(yán)肅的責(zé)任追究制度。《中國共產(chǎn)黨問責(zé)條例》已于2016年7月頒布實施。依據(jù)條例規(guī)定，結(jié)合村級工作的特點，重點強化對鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、紀(jì)委在維護黨的廉潔紀(jì)律和群眾紀(jì)律方面的監(jiān)督檢查工作。對因“兩個責(zé)任”落實不到位導(dǎo)致村干部出現(xiàn)不正之風(fēng)和腐敗現(xiàn)象的，要嚴(yán)肅追究鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、紀(jì)委、職能部門黨組織和黨的領(lǐng)導(dǎo)干部的責(zé)任。二是實行責(zé)任倒查制度。針對對侵害群眾利益的不正之風(fēng)和腐敗問題不查處、走過場，甚至有案不查、瞞案不報的單位，不僅應(yīng)追究單位的直接責(zé)任和領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，還要往上倒查，追究縣級黨委和紀(jì)委的責(zé)任。

2.強化對村官權(quán)力運行的監(jiān)管，建立和完善村官“不能腐”的監(jiān)督機制

第一，建立村級權(quán)力“正負清單”制度，切實加強對村官權(quán)力運行的監(jiān)督。建立村官權(quán)力清單制度是從源頭上治理村官腐敗的重要舉措。近年來，安徽天長、陜西平利、山東威海、河南舞陽等地都在積極探索建立村官小微權(quán)力清單制度。這些措施為村干部找到了“會干事”的“標(biāo)尺”和“不出事”的“戒尺”。根據(jù)各地的實踐探索經(jīng)驗，建立村官權(quán)力清單制度重點要做好兩個方面的工作。一是科學(xué)編制村官“權(quán)力清單”目錄?！罢媲鍐巍蹦夸浄矫妫簩⑸婕按寮壥聞?wù)的制度性規(guī)定進行梳理，重點突出重大事項決策、項目招投標(biāo)、資產(chǎn)資源處置，以及宅基地審批、低保戶認定、發(fā)展黨員等事關(guān)群眾切身利益、容易尋租的事項，統(tǒng)一編制成簡明易懂的《村級組織權(quán)力清單》，對每一項權(quán)力行使的邊界范圍、操作流程、監(jiān)督部門等方面做出具體規(guī)定?！柏撁媲鍐巍蹦夸浄矫妫阂?guī)定村干部不得擅自違規(guī)處置村集體“三資”，個人不得利用職權(quán)參與購買、承包或入股集體資產(chǎn)，不得在項目建設(shè)、物資采購、扶貧及惠農(nóng)資金發(fā)放等事務(wù)中暗箱操作、優(yōu)親厚友。二是制定“小微權(quán)力”清單應(yīng)做到因村制宜，不搞“一刀切”。在充分征求黨員和村民代表意見、建議的基礎(chǔ)上，結(jié)合本地本村的實際突出權(quán)力清單重點。在經(jīng)濟相對較發(fā)達的農(nóng)村及城市近郊村，重點圍繞“三資”管理、工程建設(shè)、發(fā)展黨員、土地征用等事項制定權(quán)力清單；在經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)及邊遠農(nóng)村地區(qū)，重點圍繞國家惠農(nóng)政策、扶貧政策的落實等事關(guān)群眾切身利益的事項制定權(quán)力清單。

第二，完善審計監(jiān)督制度和財務(wù)監(jiān)督制度，發(fā)揮上級有關(guān)部門對村官經(jīng)濟行為的監(jiān)督作用。一是加強對村干部的任期審計和離任審計工作。在縣紀(jì)委牽頭督辦下，由縣組織、財政、農(nóng)業(yè)、審計、監(jiān)察等部門聯(lián)合組成專門審計小組，每年兩次對村財務(wù)和黨風(fēng)廉政建設(shè)工作進行檢查。對重點開發(fā)項目、土地征用補償收入、惠農(nóng)資金使用等可列為重點審計檢查內(nèi)容。同時，加強對村干部的離任審計工作，對審計中發(fā)現(xiàn)的違紀(jì)違規(guī)問題，必須跟蹤督查，限期整改。二是把“互聯(lián)網(wǎng)+”、大數(shù)據(jù)等新技術(shù)引入農(nóng)村財務(wù)管理。將村級“三資”全部納入網(wǎng)絡(luò)平臺進行交易，鄉(xiāng)鎮(zhèn)有關(guān)部門通過網(wǎng)絡(luò)對交易過程進行全程監(jiān)督。在村賬鄉(xiāng)管中，采取電子金融渠道走賬，便于鄉(xiāng)鎮(zhèn)相關(guān)部門對村里財務(wù)收支進行監(jiān)督。建立集民生資金數(shù)據(jù)查詢、數(shù)據(jù)預(yù)警、數(shù)據(jù)分析為一體的“民生資金云”大數(shù)據(jù)平臺，通過在該平臺設(shè)置干部及親屬領(lǐng)取補助資金、人均領(lǐng)取補助標(biāo)準(zhǔn)等若干個督查模型，精準(zhǔn)發(fā)現(xiàn)民生資金發(fā)放和管理中存在的問題，實現(xiàn)對民生資金違紀(jì)違規(guī)問題的快速發(fā)現(xiàn)和及時處置。在該平臺上，群眾可以通過輸入身份證號碼查詢自己的民生資金收益情況。此項監(jiān)督平臺已經(jīng)在貴州黔東南州全面推開，收到了較好的監(jiān)督成效，這一做法可以在全國農(nóng)村財務(wù)監(jiān)督中大力推廣。

第三，完善村務(wù)公開制度，發(fā)揮群眾對村官的民主監(jiān)督作用。一是把村民關(guān)心的事項都列入村務(wù)公開范圍。將農(nóng)村基層征地拆遷補償、集體資產(chǎn)出租出售、工程項目招投標(biāo)、宅基地審批、村級大額資金使用、各種惠農(nóng)資金的使用和發(fā)放等涉及村民切身利益的事項和群眾普遍關(guān)注的熱點問題，都納入村務(wù)公開的范圍，廣泛接受村民的監(jiān)督。如，2016年6月，重慶渝北區(qū)紀(jì)委出臺了《村干部及其直系親屬享受惠民政策情況必須全面公開》的規(guī)定，村民可以通過村務(wù)公開欄、聚居點公示欄、廣播、電視、短信、微信群、QQ群等，隨時查看村（居）干部及其直系親屬享受惠民政策的情況。二是把民主協(xié)商制度引入村級重大事務(wù)決策中。在重大村務(wù)決策中引入民主懇談會、民主聽證會等基層民主協(xié)商制度。實現(xiàn)村務(wù)決策民主化是預(yù)防村官權(quán)力尋租的一項有力措施。如江西省分宜縣從2011年開始探索把民主聽證會制度引入低保戶確認工作，取得了顯著成效，具有一定的借鑒意義。三是加強村務(wù)監(jiān)督委員會建設(shè)。明確規(guī)定村兩委會成員不得兼任村務(wù)監(jiān)督委員會成員，同時引導(dǎo)群眾把那些為人正直、敢于堅持原則、不怕得罪人的村民選到監(jiān)督委員會“當(dāng)家人”的崗位上來。為了激發(fā)村務(wù)監(jiān)督委員會成員的工作積極性，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要將村務(wù)監(jiān)督委員會成員補貼列入同級財政預(yù)算，補貼標(biāo)準(zhǔn)可參照村“兩委人員”的補貼數(shù)額。如，廣東省規(guī)定，村務(wù)監(jiān)督委員會成員的補貼標(biāo)準(zhǔn)是村兩委成員補貼的四分之一左右。為了確保村務(wù)監(jiān)督委員會依法履職，每年年底由村民會議或者村民代表會議對村務(wù)監(jiān)督委員會及其成員的工作進行民主評議，工作成效顯著的給予適當(dāng)獎勵，工作中不敢擔(dān)當(dāng)?shù)目郯l(fā)一定的工作補貼。

3.完善相關(guān)法律法規(guī)，建立村官“不敢腐”的懲治機制

第一，完善相關(guān)法律法規(guī)，為懲治村官腐敗提供有力的法律依據(jù)。一是建議制定《村兩委會選舉法》，對村官霸選、賄選行為進行嚴(yán)厲打擊。針對村官賄選腐敗問題，在村“兩委”換屆選舉中，對候選人條件、違反選舉程序行為、破壞選舉行為及選舉糾紛等重大事項，做出統(tǒng)一、具體的規(guī)定。把以種種手段嚴(yán)重破壞村級民主選舉的行為納入犯罪范疇，進行嚴(yán)厲打擊。借鑒我國港澳地區(qū)和國外的經(jīng)驗，在查處村官賄選腐敗案件時，既要對行賄者（候選人）給予處分，又要對受賄者（村民）進行責(zé)任追究和處罰。二是建議修改相關(guān)立法，明確規(guī)定農(nóng)村職務(wù)犯罪案件的立案偵查權(quán)和管轄權(quán)都統(tǒng)一由檢察機關(guān)行使。鑒于公安機關(guān)在處理村官腐敗問題時面臨的警力不足、成案率低等現(xiàn)實情況，建議將村民委員會等村基層組織人員利用職務(wù)便利侵吞、挪用公共財物，索取或非法收受他人財物，構(gòu)成犯罪的，以貪污、挪用公款或受賄罪論處，交由檢察機關(guān)進行查處。

第二，對村官腐敗現(xiàn)象進行嚴(yán)厲懲治，發(fā)揮法律的震懾作用。一是縣、鄉(xiāng)紀(jì)檢監(jiān)察組織要加大對村官腐敗問題的查處力度。把查處村官的腐敗行為作為預(yù)防、打擊腐敗的一個工作重點，對已構(gòu)成犯罪的，應(yīng)依照刑法嚴(yán)加懲罰。二是對影響惡劣的村官腐敗案件，要嚴(yán)格緩刑的適用范圍，發(fā)揮法律的震懾作用。

注釋

①《靖邊一村干部挪用資金被查 去年陜西2320名村官被查》，《華商報》2016年1月27日。

②《套取項目資金被處分》，《蘭州晚報》2016年7月5日。

③《湖北建始縣三名村干部套取惠農(nóng)資金49萬余元被開除黨籍》，新華網(wǎng)，http：//news.xinhuanet.com/politics/2016-07/28/c_1119297389.htm，2016年7月28日。

④《白條入賬 村官套取20萬被判貪污罪》，《四川法制報》2016年7月27日。

⑤《從紀(jì)委通報看基層腐敗如何雁過拔毛》，《新京報》2016年8月8日。

⑥《村支書號稱萬歲：以晦氣為由逼辦喪事村民磕頭》，《中國紀(jì)檢監(jiān)察報》2016年5月5日。

⑦《廣州29名村干部租地受賄私分千萬元獲刑》，《羊城晚報》2015年5月5日。

⑧《多地通報“小官腐敗”典型 有村官借征地斂財數(shù)千萬》，人民網(wǎng)，http：//politics.people.com.cn/n/2015/0513/c1001-26992057.html，2015年5月13日。

⑨《九起扶貧領(lǐng)域腐敗問題典型案例曝光》，《人民日報》2016年8月2日。

⑩《扶貧頻現(xiàn)黑手：為群眾爭取一碗肉 干部要分一口湯》，《經(jīng)濟參考報》2016年6月16日。

B11《云南懲治農(nóng)村腐敗已查處2000余村官》，《中國紀(jì)檢監(jiān)察報》2015年6月1日。

B12《微腐敗量大面廣 基層一把手違紀(jì)多發(fā)》，《經(jīng)濟參考報》2016年8月15日。

B13劉成友：《治理村官腐敗須雙管齊下》，《人民日報》2015年7月14日。

B14《河北涉黑村支書獲死刑 受賄5270萬20斤黃金》，《北京青年報》2013年9月2日。

B15《重慶市渝北區(qū)出臺新規(guī)遏制“蠅貪”》，《人民日報》2016年8月29日。

責(zé)任編輯：浩 淼 思 齊