魏 玲, 張安錄

(1. 華中農(nóng)業(yè)大學(xué) 公共管理學(xué)院, 湖北 武漢 430070; 2. 廣東工業(yè)大學(xué) 管理學(xué)院, 廣東 廣州 510520)

農(nóng)地城市流轉(zhuǎn)福利增量分配不均衡實(shí)證分析
——基于廣東21市的三層次土地市場(chǎng)運(yùn)行數(shù)據(jù)

魏 玲1,2, 張安錄1

(1. 華中農(nóng)業(yè)大學(xué) 公共管理學(xué)院, 湖北 武漢 430070; 2. 廣東工業(yè)大學(xué) 管理學(xué)院, 廣東 廣州 510520)

農(nóng)地城市流轉(zhuǎn)與農(nóng)地征收市場(chǎng)、土地一級(jí)市場(chǎng)、城市土地二級(jí)市場(chǎng)密切相關(guān),而農(nóng)民和村集體、地方政府和中央政府、開(kāi)發(fā)商等三類主體所分享的福利增量分別位于這三層次市場(chǎng)。根據(jù)農(nóng)地城市流轉(zhuǎn)福利增量形成機(jī)制,建立福利分配測(cè)算模型,以廣東21市數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)進(jìn)行實(shí)證測(cè)算,得出如下結(jié)論:三類主體福利分享比例與各自在流轉(zhuǎn)中的地位、談判能力和信息優(yōu)劣勢(shì)有關(guān);開(kāi)發(fā)商的福利份額最大,地方政府次之,農(nóng)民和村集體最少;經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)三類主體福利分配差距較大;全部城市的福利分配比例在時(shí)間上呈動(dòng)態(tài)變化。

農(nóng)地城市流轉(zhuǎn); 福利分配; 利益主體

農(nóng)地城市流轉(zhuǎn)是一個(gè)土地所有權(quán)和土地利用性質(zhì)都發(fā)生變更的土地流轉(zhuǎn)過(guò)程[1]。整個(gè)流轉(zhuǎn)過(guò)程中的利益相關(guān)主體主要包括中央政府、地方政府、村集體組織、用地單位和被征地農(nóng)民[2]。由于土地所有權(quán)和土地用途的變化,土地本身的價(jià)值及給相關(guān)利益主體帶來(lái)的福利也會(huì)發(fā)生變化。一方面農(nóng)民和村集體(除少數(shù)區(qū)位極佳的城中村)獲取相對(duì)低廉的征地補(bǔ)償,另一方面城市政府通過(guò)“招拍掛”方式高價(jià)賣地、開(kāi)發(fā)商通過(guò)高價(jià)賣房賺得“盆滿缽滿”,這種經(jīng)濟(jì)福利分配失衡的格局已受到社會(huì)各界廣泛關(guān)注,到底相關(guān)利益主體在土地增值中發(fā)揮多大程度作用,應(yīng)分享多大權(quán)重的福利份額成為問(wèn)題的焦點(diǎn)。

理論界關(guān)于農(nóng)地城市流轉(zhuǎn)福利分配的相關(guān)研究成果頗豐,早期周誠(chéng)教授研究土地增值的含義、形態(tài)、特點(diǎn)和規(guī)律,將其劃分為投資性增值、供求性增值、用途性增值[3],奠定了這一領(lǐng)域的研究基礎(chǔ)。大約在十年前農(nóng)地轉(zhuǎn)非的收益分配研究形成了一股熱潮,其中有三種觀點(diǎn)被大家熟知,即“漲價(jià)公私兼顧”[4]、“漲價(jià)歸農(nóng)”[5]及“漲價(jià)歸公”[6]。在此基礎(chǔ)上,眾多學(xué)者有以調(diào)查數(shù)據(jù)為支撐,反映典型地區(qū)的增值收益分配現(xiàn)狀和問(wèn)題[7],或者提出村社集體保留增值收益的必要性[8];還有以武漢市[9]、江蘇省N市[10]等地的農(nóng)地城市流轉(zhuǎn)相關(guān)數(shù)據(jù)資料為基礎(chǔ),測(cè)算各主體實(shí)際參與增值收益和福利分配的狀況,或以全國(guó)省際、市際面板數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)測(cè)算增值收益形成的三大環(huán)節(jié)及其各自的份額[11],并對(duì)分配的不公平程度進(jìn)行測(cè)度[12]。還有學(xué)者對(duì)福利分配的均衡目標(biāo)(或合理比例)進(jìn)行研究,如從土地發(fā)展權(quán)角度進(jìn)行分析和測(cè)算[13-14],參考劃撥土地補(bǔ)交出讓金比例和土地增值稅率確定合理分配比例[15],從權(quán)利貢獻(xiàn)角度提出分配測(cè)算思路[16]。綜合以上研究,雖有對(duì)各個(gè)主體實(shí)際分享的收益或福利的比例進(jìn)行測(cè)算,但缺乏從土地交易的多層次市場(chǎng)的角度進(jìn)行系統(tǒng)地闡述和分析,本文試圖從這一視角梳理農(nóng)地城市流轉(zhuǎn)全流程福利增量的形成,并對(duì)各利益主體參與福利分配的不均衡現(xiàn)狀進(jìn)行實(shí)證研究,以發(fā)現(xiàn)問(wèn)題之所在,為相關(guān)部門決策提供參考。

一、三層次土地交易市場(chǎng)中農(nóng)地城市流轉(zhuǎn)福利增量的形成分析

農(nóng)地城市流轉(zhuǎn)全流程中利益主體的福利狀況變化(在此主要考察經(jīng)濟(jì)福利),源自于全流程不同階段各主體憑借所占有的土地權(quán)利而分享不同份額的經(jīng)濟(jì)收益,這些收益都來(lái)源于土地產(chǎn)權(quán)交易(有交易才有土地增值,才引起利益主體的福利變化),而不同土地產(chǎn)權(quán)交易活動(dòng)在我國(guó)現(xiàn)階段又歸屬于不同層次土地交易市場(chǎng),與農(nóng)地城市流轉(zhuǎn)緊密相關(guān)的土地交易市場(chǎng)層次,在理論界已形成相對(duì)一致的認(rèn)識(shí),即農(nóng)地征收市場(chǎng)、城市土地一級(jí)市場(chǎng)、城市土地二級(jí)市場(chǎng)[17]。發(fā)生土地產(chǎn)權(quán)交易的這三個(gè)層次市場(chǎng),都分別產(chǎn)生土地價(jià)值增長(zhǎng)和經(jīng)濟(jì)福利增加,這些福利增量分別被農(nóng)民和村集體、地方政府和中央政府、開(kāi)發(fā)商所分享。

1. 農(nóng)地征收市場(chǎng)中農(nóng)民和村集體所分享的福利增量形成分析

一般來(lái)說(shuō),農(nóng)地征收雖然是國(guó)家強(qiáng)制力的表現(xiàn),但仍然是一種土地產(chǎn)權(quán)交易,即農(nóng)地所有權(quán)(含承包經(jīng)營(yíng)權(quán)權(quán)能)的交易關(guān)系,地方政府作為實(shí)際的買方通過(guò)向原農(nóng)地所有權(quán)人和使用權(quán)人給予法律所要求的征地補(bǔ)償來(lái)獲得土地的全部權(quán)利。根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行的征地制度與政策,征地補(bǔ)償多采用征地片區(qū)綜合價(jià),雖是基于農(nóng)業(yè)用途的補(bǔ)償,但實(shí)際上,補(bǔ)償總額一般高于農(nóng)用地本身的價(jià)值,例如失地農(nóng)民的養(yǎng)老保障水平一般都高于農(nóng)村基本養(yǎng)老保險(xiǎn)。征地補(bǔ)償額高于農(nóng)用地價(jià)格的部分就是農(nóng)民和村集體所得的經(jīng)濟(jì)福利增量。

2. 城市土地一級(jí)市場(chǎng)中地方政府和中央政府所分享的福利增量形成分析

此處的城市土地一級(jí)市場(chǎng)即地方政府將一定年限的城市土地使用權(quán)出讓給初始的城市土地使用者的市場(chǎng),地方政府代表中央政府作為唯一的賣方占據(jù)壟斷地位,從而獲取超額利潤(rùn),即經(jīng)濟(jì)福利增量的一部分。從農(nóng)地征收而來(lái)的土地,經(jīng)過(guò)一系列基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和場(chǎng)地平整等土地開(kāi)發(fā)活動(dòng),達(dá)到熟地利用條件,然后以城市建設(shè)用地的形式在土地一級(jí)市場(chǎng)上出讓,由于有用地需求的企業(yè)數(shù)量眾多,再加上采用招標(biāo)、拍賣、掛牌等公開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)方式來(lái)決定買方,特別是隨著新世紀(jì)以來(lái)房地產(chǎn)業(yè)蓬勃發(fā)展及其他類型用地需求的膨脹,導(dǎo)致城市土地一級(jí)市場(chǎng)的交易價(jià)格高企,溢價(jià)顯著。地方政府長(zhǎng)期以來(lái)通過(guò)“低價(jià)征地、高價(jià)賣地”的土地財(cái)政發(fā)展模式獲取大量的土地增值收益和經(jīng)濟(jì)福利增量。這部分主要被地方政府所占有、中央政府參與分配的經(jīng)濟(jì)福利增量應(yīng)等于城市土地一級(jí)市場(chǎng)出讓價(jià)格扣除征地補(bǔ)償全部成本和土地開(kāi)發(fā)成本之后的余額。

3. 城市土地二級(jí)市場(chǎng)中開(kāi)發(fā)商所分享的福利增量形成分析

城市土地二級(jí)市場(chǎng)既包括城市土地使用權(quán)再轉(zhuǎn)讓的市場(chǎng),也包括開(kāi)發(fā)商利用出讓獲取開(kāi)發(fā)用地進(jìn)行商品房開(kāi)發(fā)銷售活動(dòng)而進(jìn)行的新建商品房買賣交易的市場(chǎng);而本文在此主要討論后者的福利分配問(wèn)題。過(guò)去十幾年我國(guó)經(jīng)歷了房地產(chǎn)業(yè)高速發(fā)展的時(shí)期,政府通過(guò)各種措施刺激民眾的住房消費(fèi),部分城市的房地產(chǎn)市場(chǎng)由于一系列客觀和主觀原因長(zhǎng)期處于賣方市場(chǎng)的狀態(tài),房地產(chǎn)價(jià)格節(jié)節(jié)攀升,似乎看上去呈“沒(méi)有最高、只有更高”的狀態(tài)和趨勢(shì),房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)業(yè)成為投資回報(bào)率最高的行業(yè)之一。該層次市場(chǎng)中開(kāi)發(fā)商所獲取的福利分配量應(yīng)等于城市土地二級(jí)市場(chǎng)即新建商品房交易市場(chǎng)的交易價(jià)值扣除開(kāi)發(fā)商全部的開(kāi)發(fā)成本費(fèi)用(含土地出讓取得成本、借貸利息、房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)建設(shè)成本等)和開(kāi)發(fā)階段稅費(fèi)之后的余額。

二、福利分配測(cè)算模型與數(shù)據(jù)說(shuō)明

1. 測(cè)算模型

(1) 農(nóng)民和村集體福利分配量測(cè)算公式

如前對(duì)農(nóng)民和村集體所分享的福利增量的分析,在農(nóng)地征收市場(chǎng)中該類主體所得的福利分配量的計(jì)算公式為:

(1)

其中,Wr c和Wf分別表示村集體和農(nóng)民所獲得的福利分配量;CLR表示地方政府給予失地農(nóng)民的征地補(bǔ)償價(jià)格;Val表示農(nóng)用地價(jià)格。為了達(dá)到測(cè)算結(jié)果的代表性和標(biāo)準(zhǔn)化,本文在此測(cè)算的村集體和農(nóng)民所得的福利分配量均為單位面積(每平方米)的收益,征地補(bǔ)償價(jià)格和農(nóng)用地價(jià)格也以“元/m2”作為單位。

(2) 地方和中央政府福利分配量測(cè)算公式

如前分析,地方和中央政府在城市土地一級(jí)市場(chǎng)獲取經(jīng)濟(jì)福利分配量的計(jì)算公式為:

(2)

其中,Wlg和Wcg分別表示地方政府和中央政府所獲得的福利分配量;LTR表示土地出讓收益;Cld表示土地開(kāi)發(fā)成本;CLR表示地方政府給予失地農(nóng)民的征地補(bǔ)償價(jià)格。與前類似,在此也計(jì)算單位面積指標(biāo),即每平方米的土地出讓收益、土地開(kāi)發(fā)成本和征地補(bǔ)償價(jià)格。

(3) 開(kāi)發(fā)商的福利分配量測(cè)算公式

如前理論分析,開(kāi)發(fā)商在城市土地二級(jí)市場(chǎng)獲取經(jīng)濟(jì)福利分配量的計(jì)算公式為:

(3)

其中,Wd表示房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商所獲得的福利分配量;SRRE表示開(kāi)發(fā)商所獲取的房地產(chǎn)出售收益;LTR表示土地出讓收益(即開(kāi)發(fā)商的土地取得成本);Cc表示房地產(chǎn)建設(shè)成本;T表示房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)環(huán)節(jié)政府所獲取的各種稅費(fèi)。

依據(jù)房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目成本收益測(cè)算原理,開(kāi)發(fā)商所得的福利增量測(cè)算可具體化為如下公式:

SRRE-LTR-Cc-T=

rsp*S-lup*(S÷pr)-

(4)

其中,Wdul表示房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商從單位面積土地上所獲得的增值收益;S表示房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目中房屋建筑面積;pr表示容積率;rsp表示房地產(chǎn)銷售單價(jià);lup表示土地單位價(jià)格;ucc表示單位建筑面積建設(shè)成本;t表示房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商取得一單位銷售收益須繳納的各種稅金的稅率,本文在此取值為6%(營(yíng)業(yè)稅為銷售收入的5%,而城市維護(hù)建設(shè)稅、教育費(fèi)附加分別為營(yíng)業(yè)稅的7%和3%,再加上其他稅費(fèi),總計(jì)約為銷售收入的6%)。

上述公式的等式兩邊同時(shí)除以房屋建筑面積S再乘以容積率pr,則可以得到:

Wdul=rsp*pr-lup-ucc*pr-t*rsp*pr=

(5)

2. 數(shù)據(jù)來(lái)源

在測(cè)算式(1)的征地補(bǔ)償價(jià)格時(shí),雖每隔5年會(huì)出臺(tái)《廣東省征地補(bǔ)償保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)》,但該標(biāo)準(zhǔn)以鎮(zhèn)(街)為劃分單元,同一市不同鎮(zhèn)(街)往往歸為不同等級(jí),再加上該標(biāo)準(zhǔn)更新較慢,故本文未予采用。而是根據(jù)產(chǎn)值倍數(shù)法,依據(jù)各地級(jí)市主要農(nóng)用地(耕地和園地面積之和)單位面積種植業(yè)產(chǎn)值作為產(chǎn)值的數(shù)據(jù)來(lái)源,嚴(yán)格按照《土地管理法》規(guī)定,以征地前3年的平均種植業(yè)產(chǎn)值作為產(chǎn)值數(shù)據(jù)來(lái)源,以30倍年產(chǎn)值作為各地級(jí)市征地補(bǔ)償價(jià)格的測(cè)算依據(jù)。

在測(cè)算式(1)的農(nóng)用地價(jià)格時(shí),主要依據(jù)收益還原法的原理,按照收益無(wú)限年期的公式來(lái)計(jì)算。資本化率取長(zhǎng)期內(nèi)平均利率,即5%。農(nóng)用地純收益則來(lái)源于種植業(yè)產(chǎn)值增加值,單位面積農(nóng)用地純收益則用種植業(yè)產(chǎn)值增加值除以耕地和園地面積之和來(lái)計(jì)算。

在測(cè)算式(2)的單位面積土地出讓收益時(shí),用土地出讓總成交價(jià)款除以土地出讓總面積來(lái)計(jì)算。雖然土地出讓中有一定比例是存量建設(shè)用地,但2003-2013年間廣東省各市正處于城市快速擴(kuò)張階段,通過(guò)征收城郊農(nóng)用地而形成的建設(shè)用地占據(jù)出讓總量中的絕大部分比例,因此利用全部土地出讓單價(jià)來(lái)代表農(nóng)地城市流轉(zhuǎn)后出讓單價(jià)雖存在誤差,但不顯著影響計(jì)算結(jié)果和結(jié)論。

關(guān)于式(2)中單位面積土地開(kāi)發(fā)成本的數(shù)據(jù),主要是參照廣東省不動(dòng)產(chǎn)登記與估價(jià)專業(yè)人員協(xié)會(huì)發(fā)布的《廣東省土地估價(jià)技術(shù)報(bào)告評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)》:廣東省各個(gè)地級(jí)市土地開(kāi)發(fā)費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)為50～245元/m2,在本文中統(tǒng)一按照50元/m2取值。

式(5)中的房地產(chǎn)銷售單價(jià)是利用統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)中的商品房銷售額除以商品房銷售面積得到;而該公式中的容積率是根據(jù)全省21個(gè)地級(jí)市的基準(zhǔn)地價(jià)內(nèi)涵綜合確定,本文在此取值為2.2;土地單位價(jià)格則是利用土地統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)中的土地出讓總金額除以土地出讓面積得到;單位建筑面積建設(shè)成本則是利用統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)中的竣工房屋價(jià)值除以竣工房屋面積得到。

其他原始數(shù)據(jù)來(lái)源說(shuō)明如下:21個(gè)地級(jí)市種植業(yè)年產(chǎn)值和增加值、商品房銷售額、商品房銷售面積、房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)中竣工房屋價(jià)值、竣工房屋面積等數(shù)據(jù)來(lái)源于2004—2014年《廣東統(tǒng)計(jì)年鑒》;耕地和園地面積來(lái)源于歷年廣東省土地利用變更調(diào)查數(shù)據(jù);土地出讓成交價(jià)款、出讓面積的數(shù)據(jù)來(lái)源于2004—2014年《中國(guó)國(guó)土資源年鑒》。

三、福利分配不均衡現(xiàn)狀實(shí)證分析

1. 福利分配的總體特征分析

根據(jù)式(1)～式(5),可計(jì)算得到2003—2013年廣東省各地級(jí)市農(nóng)地城市流轉(zhuǎn)中位于征地市場(chǎng)、土地一級(jí)市場(chǎng)、土地二級(jí)市場(chǎng),分別由農(nóng)民和村集體、地方政府、開(kāi)發(fā)商分享的單位面積福利量。將三層次各地級(jí)市年度福利分配量平均即可得到如表1所示的數(shù)據(jù)。分別歸屬于村集體和農(nóng)民、地方政府、開(kāi)發(fā)商的農(nóng)地城市流轉(zhuǎn)福利分配量之間的比例關(guān)系失衡,以全省各年度總計(jì)平均來(lái)看,三層次福利分配量的大致比例為1︰12︰105(見(jiàn)表1)。開(kāi)發(fā)商分享了經(jīng)濟(jì)福利總量中的絕大部分,地方政府則處于中等,而農(nóng)民和村集體所分享的福利量則最少。

表1 2003—2013年廣東省及各地市三層次福利分配量及比值

2. 福利分配的空間特征和區(qū)域差異分析

由表1顯示的各年平均的單位面積福利量來(lái)看,各地市農(nóng)地征收市場(chǎng)中農(nóng)民和村集體分享的福利量差距不大,都位于39～161元/m2之間;而在城市土地一級(jí)市場(chǎng)中地方政府所得福利量的差距則較大,位于181～1 964元/m2之間;在城市土地二級(jí)市場(chǎng)中開(kāi)發(fā)商所得福利量的差距更大,位于619～18 165元/m2之間。珠三角城市中深圳、廣州、珠海的政府和開(kāi)發(fā)商所得的福利量明顯高于其他市且依次遞減,而深圳的三層次福利分配量差距尤其大,說(shuō)明該市的政府和開(kāi)發(fā)商福利量分配比例遠(yuǎn)高于農(nóng)民和村集體;佛山、東莞兩市三層次福利分配量次之,但也明顯高于其他市,而這兩市的政府和開(kāi)發(fā)商所得福利分配量相差不大,后者大約是前者的3倍多,說(shuō)明地方政府所得的福利量相對(duì)于開(kāi)發(fā)商而言不算小,房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)階段的土地溢價(jià)不是特別大;非珠三角地區(qū)只有汕頭的三層次福利量水平較高;河源、梅州、汕尾、陽(yáng)江、茂名、潮州、揭陽(yáng)、云浮等地市的福利量水平相對(duì)其他市較低,說(shuō)明經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低地區(qū)的福利增量比較少,且福利分配差距不大。

從不同城市三層次福利分配量相對(duì)比例來(lái)看,深圳、珠海、東莞、廣州四市政府和開(kāi)發(fā)商所得的福利分配量遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于農(nóng)民和村集體所得的福利分配量,說(shuō)明這些地市的農(nóng)地城市流轉(zhuǎn)福利分配不均衡程度較大,尤其是深圳市農(nóng)地城市流轉(zhuǎn)福利分配的失衡程度最嚴(yán)重。

3. 福利分配的時(shí)間特征和動(dòng)態(tài)變化分析

為了通過(guò)圖形表示各城市在三層次土地市場(chǎng)三類利益主體的福利分配量的時(shí)間變化特征,保證圖例有相對(duì)清楚的區(qū)分度,本文在計(jì)算出廣東省21個(gè)地級(jí)市的各利益主體福利分配量之后篩選出9個(gè)典型城市(包括廣州、深圳、珠海、汕頭、佛山、韶關(guān)、梅州、東莞、湛江)作為代表城市進(jìn)行圖示分析。

將9市的農(nóng)地征收市場(chǎng)中農(nóng)民和村集體所得的單位面積福利分配量用折線圖表示見(jiàn)圖1。在農(nóng)地征收市場(chǎng),除深圳之外,幾乎所有地市的農(nóng)民和村集體所得福利分配量均是逐年上升的。其中佛山、汕頭、廣州的福利分配量相對(duì)其他地市較高,佛山在2003—2013年各年這一指標(biāo)均高于100元/m2,顯著高于其他地市;韶關(guān)、梅州、湛江等非珠三角地區(qū)的農(nóng)民和村集體所得福利分配量穩(wěn)步遞增,其中2012—2013年梅州市該指標(biāo)均超過(guò)100元/m2;深圳2007—2013年該指標(biāo)都低于40元/m2,主要原因在于深圳自2007年以來(lái)單位面積農(nóng)用地產(chǎn)值不增反降,這也印證了按照《土地管理法》所規(guī)定的兩類補(bǔ)償費(fèi)總和不超過(guò)年產(chǎn)值30倍在實(shí)踐操作中難以實(shí)施;其他地市在征收環(huán)節(jié)各年的單位面積福利分配量都位于25～100元/m2。

圖1 2003—2013年9個(gè)典型城市農(nóng)地征收市場(chǎng)農(nóng)民和村集體所得的福利分配量變化

將9市的土地一級(jí)市場(chǎng)中地方政府所得的單位面積福利分配量用折線圖表示見(jiàn)圖2。 在城市土地一級(jí)市場(chǎng)中,各地市政府所得的單位面積福利分配量各年之間上下波動(dòng)幅度較大, 但總體趨勢(shì)是上升的, 由于2013年房地產(chǎn)市場(chǎng)引致的土地出讓市場(chǎng)形勢(shì)高漲, 絕大部分市的政府的福利量創(chuàng)出歷史新高。 其中深圳在2008年劇烈上升, 而2009年迅速下降,2013年又大幅度拉升; 廣州則是2005—2008年各年交替降升, 2009年上升明顯,2010年又有所下降, 2013年上升明顯; 珠海則是2008年下降明顯, 2013年上升顯著。 珠三角各市中佛山和東莞政府的福利分配量較高,波動(dòng)幅度較小,這說(shuō)明政府所得福利量相對(duì)穩(wěn)定。 非珠三角地區(qū),地方政府所得福利量較小, 反映出經(jīng)濟(jì)發(fā)展特別是房地產(chǎn)市場(chǎng)引致的土地需求有限。

圖2 2003—2013年9個(gè)典型城市土地一級(jí)市場(chǎng)地方政府所得的福利分配量變化

將9市土地二級(jí)市場(chǎng)中開(kāi)發(fā)商所得的單位面積福利分配量用折線圖表示見(jiàn)圖3。在城市土地二級(jí)市場(chǎng),各市開(kāi)發(fā)商所得的福利分配量雖然受房地產(chǎn)市場(chǎng)影響而波動(dòng)幅度較大,分別在2007年、2010年或2011年、2013等年份有較高增幅,而在其他年份則平淡或下降,但總體趨勢(shì)仍然上升。從歷年變化來(lái)看,深圳、廣州、珠海始終占據(jù)所有市福利量的前三位,而其他市基本都低于8 000元/m2。說(shuō)明開(kāi)發(fā)商所得的福利量在一線和少數(shù)二線城市與其他二三四線城市之間差距較大,開(kāi)發(fā)商在這些城市所獲取的福利分配比例較大。

圖3 2003—2013年9個(gè)典型城市土地二級(jí)市場(chǎng)中開(kāi)發(fā)商所得的福利分配量變化

4. 福利分配不均衡現(xiàn)狀的成因分析

由前文可見(jiàn),相對(duì)于粵東、粵西、粵北,雖然珠三角各市三類主體在三層次市場(chǎng)所分享的福利絕對(duì)量都較高,但三者之間的福利分配比例差距較大,即農(nóng)民和村集體相對(duì)于地方政府、開(kāi)發(fā)商所得的福利量較少。相反,非珠三角地區(qū)特別是粵西、粵北各市農(nóng)民和村集體所獲得的福利量雖然也較少,但與地方政府、開(kāi)發(fā)商相比,差距不太大,福利量分配均衡度稍好一些。

根據(jù)廣東省21個(gè)地級(jí)市數(shù)據(jù)實(shí)證分析可見(jiàn),農(nóng)地城市流轉(zhuǎn)福利增量在不同主體之間的分配不均衡,以及在空間和時(shí)間維度的不均衡,結(jié)合前文建立的福利分配測(cè)算模型,分析其成因如下。

對(duì)于農(nóng)民和村集體而言,由于長(zhǎng)期以來(lái)的工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品價(jià)格剪刀差,以農(nóng)業(yè)用途產(chǎn)值為依據(jù)計(jì)算征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)導(dǎo)致其福利分配量偏低。主要原因在于,現(xiàn)行的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度存在諸多缺陷,農(nóng)民和村集體被排除在農(nóng)地發(fā)展權(quán)的收益主體之外,農(nóng)地流轉(zhuǎn)為城市用地受到法律的諸多限制,農(nóng)民對(duì)土地的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)方式被長(zhǎng)期固化在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)上,再加上在征地過(guò)程中農(nóng)民和村集體在組織水平、談判能力及對(duì)農(nóng)地發(fā)展權(quán)的認(rèn)識(shí)相對(duì)于政府和開(kāi)發(fā)商具有天然劣勢(shì),從而使其在征地市場(chǎng)的福利分配中長(zhǎng)期處于弱勢(shì)和利益受損地位。

對(duì)于地方政府和中央政府而言,由于建設(shè)用地與農(nóng)用地及城鄉(xiāng)土地之間存在顯著的產(chǎn)權(quán)權(quán)能差異,導(dǎo)致流轉(zhuǎn)前后存在著巨大的土地價(jià)值鴻溝,地方政府憑借征收市場(chǎng)的買方壟斷和出讓市場(chǎng)的賣方壟斷,在前一市場(chǎng)中維持盡可能低的補(bǔ)償水平,而在后一市場(chǎng)中取得盡可能高的土地出讓收入,從而獲取大量增值收益和福利分配量。土地征收市場(chǎng)和城市土地一級(jí)市場(chǎng)中地方政府既是“運(yùn)動(dòng)員”,更是“裁判員”角色,導(dǎo)致絕大部分農(nóng)地發(fā)展權(quán)收益和全部的市地發(fā)展權(quán)收益被政府所獨(dú)享。

對(duì)于開(kāi)發(fā)商而言,由于近十幾年我國(guó)房地產(chǎn)業(yè)持續(xù)快速發(fā)展,階段性房地產(chǎn)需求集中釋放,各級(jí)政府對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)的頻繁干預(yù)和調(diào)控及地方政府對(duì)“土地財(cái)政”的過(guò)度依賴,商品房開(kāi)發(fā)資質(zhì)的限制與土地“招拍掛”出讓市場(chǎng)的高門檻導(dǎo)致城市新建商品房的合法供給實(shí)質(zhì)上被開(kāi)發(fā)商所壟斷,以上諸多原因?qū)е聡?guó)內(nèi)房地產(chǎn)市場(chǎng)長(zhǎng)期處于賣方市場(chǎng)和價(jià)格高企的狀態(tài),商品房售價(jià)相對(duì)于開(kāi)發(fā)成本攀升更快,而社會(huì)平均利潤(rùn)率變化不太大,因而開(kāi)發(fā)商能獲取豐厚的利潤(rùn)回報(bào)和巨大的福利分配量。

四、結(jié)論與建議

通過(guò)前文對(duì)農(nóng)地城市流轉(zhuǎn)中各主體福利分配不均衡現(xiàn)狀的理論和實(shí)證分析,可得出如下幾點(diǎn)結(jié)論與建議。

第一,三層次土地交易市場(chǎng)所產(chǎn)生的福利增量分別由農(nóng)民和村集體、地方政府、開(kāi)發(fā)商分享,各自分享的比例與各個(gè)利益主體在農(nóng)地城市流轉(zhuǎn)中的地位、談判能力和信息優(yōu)劣勢(shì)有關(guān)。為此,通過(guò)加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的法律保護(hù)、完善村民自治機(jī)構(gòu)、組建和完善組織協(xié)調(diào)能力更強(qiáng)的集體經(jīng)濟(jì)組織、加強(qiáng)農(nóng)村信息網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和農(nóng)民的教育培訓(xùn),可提高農(nóng)民和村集體獲取更多福利的機(jī)會(huì)和能力。

第二,開(kāi)發(fā)商在整個(gè)農(nóng)地城市流轉(zhuǎn)過(guò)程中分享的福利份額最大,地方政府次之,農(nóng)民和村集體的福利份額最少,各主體間福利分配不均衡程度較大。為此,應(yīng)該通過(guò)加強(qiáng)對(duì)房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)的稅收征管(特別是嚴(yán)格據(jù)實(shí)征收土地增值稅)、調(diào)控房地產(chǎn)市場(chǎng)短期供需失衡等措施,調(diào)整開(kāi)發(fā)商獲取過(guò)高的福利分配比例;通過(guò)推動(dòng)地方政府財(cái)稅體制改革、培育新的主體稅種以減少“土地財(cái)政”依賴度,調(diào)整地方政府以“低價(jià)征地、高價(jià)賣地”維持其較高的經(jīng)濟(jì)福利。

第三,相對(duì)來(lái)說(shuō),經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū),三層次福利分配比例的差距較大;而不發(fā)達(dá)地區(qū),福利分配差距較小。但經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)程度類似地區(qū)也可能由于土地財(cái)政依賴度、房地產(chǎn)市場(chǎng)價(jià)格高低差別而導(dǎo)致福利分配不均衡程度相差較大(如珠海與佛山、東莞差別較大)。為此,可考慮將土地出讓收入的一部分納入中央財(cái)政,并與房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)繳納的國(guó)稅收入的一部分整合為調(diào)節(jié)地區(qū)之間三層次福利分配差距的基金用于平衡地區(qū)之間的差異。

第四,隨著經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)周期性變化和房地產(chǎn)市場(chǎng)“潮涌”式、“波浪”式發(fā)展,三層次的福利分配比例是動(dòng)態(tài)變化的。因此,為保障三層次土地交易市場(chǎng)三類利益主體的福利分享均衡,應(yīng)采用稅收手段、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付及補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的動(dòng)態(tài)調(diào)整適當(dāng)平抑這一系列波動(dòng)和變化。

本文致力于對(duì)農(nóng)地城市流轉(zhuǎn)中各主體福利分配問(wèn)題進(jìn)行分析,但由于數(shù)據(jù)可得性、技術(shù)上區(qū)分各主體福利邊界的困難及筆者研究能力的限制,使得本文仍存在一定的局限和不足。例如僅從福利初次分配層面進(jìn)行分析和探討,而未涉及到稅收、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付等二次分配層面;本文的福利內(nèi)涵僅限于經(jīng)濟(jì)福利,由于通過(guò)微觀調(diào)查途徑一般僅可用于農(nóng)民非經(jīng)濟(jì)福利的計(jì)量(例如居住環(huán)境應(yīng)納入非經(jīng)濟(jì)福利范疇,但其好壞程度難以直接進(jìn)入中央政府、地方政府和房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商的自身效用函數(shù)),況且國(guó)內(nèi)外關(guān)于非經(jīng)濟(jì)福利的計(jì)量方法尚不成熟,因此本文未涉及這方面的福利度量。

[1] 張安錄,毛泓. 農(nóng)地城市流轉(zhuǎn):途徑、方式及特征[J]. 地理學(xué)與國(guó)土研究, 2000,16(2):17-22.

[2] 王培剛. 當(dāng)前農(nóng)地征用中的利益主體博弈路徑分析[J]. 農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題, 2007(10):34-40.

[3] 周誠(chéng). 論土地增值及其政策取向[J]. 經(jīng)濟(jì)研究, 1994(11):50-57.

[4] 周誠(chéng). 關(guān)于我國(guó)農(nóng)地轉(zhuǎn)非自然增值分配理論的新思考[J]. 農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題, 2006(12):4-7.

[5] 鄭振源. 征用農(nóng)地應(yīng)秉持“漲價(jià)歸農(nóng)”原則[J]. 中國(guó)地產(chǎn)市場(chǎng), 2006(8):72-75.

[6] 沈守愚. 土地法學(xué)通論[M]. 北京:中國(guó)大地出版社, 2002.

[7] 王小映,賀明玉,高永. 我國(guó)農(nóng)地轉(zhuǎn)用中的土地收益分配實(shí)證研究----基于昆山、桐城、新都三地的抽樣調(diào)查分析[J]. 管理世界, 2006(5):62-68.

[8] 李元珍,杜園園. 新集體主義:土地增值收益分配的新機(jī)制----以成都市大英村調(diào)查為基礎(chǔ)[J]. 貴州社會(huì)科學(xué), 2013(4):113-118.

[9] 陳瑩,譚術(shù)魁,張安錄. 武漢市征地過(guò)程中的土地增值測(cè)算[J]. 中國(guó)土地科學(xué), 2009,23(12):16-21.

[10] 諸培新,曲福田. 農(nóng)地非農(nóng)化配置中的土地收益分配研究----以江蘇省N市為例[J]. 南京農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版), 2006,6(3):1-6.

[11] 林瑞瑞,朱道林,劉晶,等. 土地增值產(chǎn)生環(huán)節(jié)及收益分配關(guān)系研究[J]. 中國(guó)土地科學(xué), 2013,27(2):3-8.

[12] 彭開(kāi)麗,張安錄. 農(nóng)地城市流轉(zhuǎn)中土地增值收益分配不公平的度量:方法與案例[J]. 價(jià)值工程, 2012(31):1-4.

[13] 吳宇哲,彭毅,鮑海君. 基于土地發(fā)展權(quán)分配的征地區(qū)片綜合地價(jià)研究[J]. 浙江大學(xué)學(xué)報(bào)(人文社會(huì)科學(xué)版), 2008,38(6):23-30.

[14] 朱一中,曹裕. 農(nóng)地非農(nóng)化過(guò)程中的土地增值收益分配研究----基于土地發(fā)展權(quán)的視角[J]. 經(jīng)濟(jì)地理, 2012,32(10):133-138.

[15] 鮑海君. 城鄉(xiāng)征地增值收益分配:農(nóng)民的反應(yīng)與均衡路徑[J]. 中國(guó)土地科學(xué), 2009,23(7):32-36.

[16] 高靜. 試重構(gòu)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)地轉(zhuǎn)非的土地增值分配機(jī)制----基于權(quán)利貢獻(xiàn)度視角[J]. 城市發(fā)展研究, 2011,18(2):48-53.

[17] 譚榮. 農(nóng)地非農(nóng)化的效率:資源配置、治理結(jié)構(gòu)和制度環(huán)境[D]. 南京:南京農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院, 2008:93.

(責(zé)任編輯: 付示威)

An Empirical Study on the Distribution Disequilibrium of Welfare Increment of Rural-urban Land Conversion——Based on the Data of Three-level Land Market in 21 Cities of Guangdong Province

WEILing1,2,ZHANGAn-lu1

(1. College of Land Administration, Huazhong Agricultural University, Wuhan 430070, China; 2. School of Management, Guangdong University of Technology, Guangzhou 510520, China)

The process of rural-urban land conversion is closely related to the expropriation market of agricultural land, the primary land market, and the secondary land market. Welfare increment shared by the three kinds of stakeholders including farmers and villages, local governments and central government, and developers, exists in the three-level land market. Accordingly, the economic welfare increment in land conversion was analyzed, and the welfare distribution calculation model was established. Based on the data of 21 cities in Guangdong Province, it was concluded that the proportion of the three stakeholders’ welfare distribution lies in the position during the process, negotiating ability, and information advantages and disadvantages; developers obtain the most share of welfare, local governments second, and farmers and villages share the least; welfare distribution gaps in the three levels are larger in the developed areas; and the welfare distribution proportion in the 21 cities is dynamic in time.

rural-urban land conversion; welfare distribution; stakeholder

10.15936/ j.cnki.1008-3758.2017.01.008

2016-05-28

教育部人文社會(huì)科學(xué)研究青年基金資助項(xiàng)目(10YJC790273); 國(guó)家自然科學(xué)基金資助項(xiàng)目(71573101,71373095); 廣東省普通高校人文社會(huì)科學(xué)重大攻關(guān)資助項(xiàng)目(2012ZGXM_0005)。

魏 玲(1979- ),女,湖北鐘祥人,華中農(nóng)業(yè)大學(xué)博士研究生,廣東工業(yè)大學(xué)講師,主要從事土地經(jīng)濟(jì)和土地利用管理研究; 張安錄(1964- ),男,湖北麻城人,華中農(nóng)業(yè)大學(xué)教授,博士生導(dǎo)師,主要從事土地經(jīng)濟(jì)、土地利用管理研究。

F 301.2

A

1008-3758(2017)01-0047-08