馮新平

(廣東省韶關(guān)市乳源瑤族自治縣動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督所,廣東韶關(guān) 512700)

“新常態(tài)”下的生豬屠宰檢驗(yàn)檢疫監(jiān)管模式的思考

馮新平

(廣東省韶關(guān)市乳源瑤族自治縣動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督所,廣東韶關(guān) 512700)

生豬屠宰檢驗(yàn)、檢疫是確保生豬產(chǎn)品質(zhì)量安全的重要手段，分別由屠宰企業(yè)和動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)實(shí)施。本文針對(duì)當(dāng)前生豬屠宰檢驗(yàn)、檢疫模式、監(jiān)管要求和弊端進(jìn)行分析，提出了在國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變的“新常態(tài)”下，進(jìn)一步理清企業(yè)主體責(zé)任與政府機(jī)構(gòu)監(jiān)管責(zé)任，實(shí)行檢驗(yàn)檢疫歸并屠宰企業(yè)實(shí)施，從而實(shí)現(xiàn)保障生豬產(chǎn)品質(zhì)量安全目標(biāo)。

生豬 屠宰 檢疫檢驗(yàn) 質(zhì)量安全

為保障生豬產(chǎn)品質(zhì)量安全，國(guó)家建立了生豬屠宰肉品品質(zhì)檢驗(yàn)與檢疫制度，在同一條生產(chǎn)線上有檢驗(yàn)、檢疫兩套人馬。然而，檢疫、檢驗(yàn)制度的分設(shè)暴露出檢驗(yàn)、檢疫難以落實(shí)到位，出現(xiàn)責(zé)任問(wèn)題推諉等現(xiàn)象，給生豬產(chǎn)品質(zhì)量安全埋下隱患。目前，檢驗(yàn)、檢疫工作均由農(nóng)業(yè)部門監(jiān)管，如何規(guī)范、高效實(shí)施生豬屠宰檢驗(yàn)、檢疫和監(jiān)管工作成為農(nóng)業(yè)部門研究的新課題。在“新常態(tài)”下，通過(guò)修訂有關(guān)法律法規(guī)和檢驗(yàn)檢疫標(biāo)準(zhǔn)及制度，實(shí)現(xiàn)檢驗(yàn)、檢疫歸并，實(shí)現(xiàn)生豬屠宰檢驗(yàn)、檢疫工作精簡(jiǎn)高效。

1 現(xiàn)行生豬屠宰檢驗(yàn)檢疫的模式

現(xiàn)行檢驗(yàn)檢疫制度是屠宰檢驗(yàn)與屠宰檢疫分設(shè)。根據(jù)《中華人民共和國(guó)動(dòng)物防疫法》第八條“縣級(jí)以上人民政府設(shè)立的動(dòng)物防疫監(jiān)督機(jī)構(gòu)依法對(duì)動(dòng)物及動(dòng)物產(chǎn)品實(shí)施檢疫”和國(guó)務(wù)院《生豬屠宰管理?xiàng)l例》十三條“生豬定點(diǎn)屠宰廠（場(chǎng)）應(yīng)當(dāng)建立嚴(yán)格的肉品品質(zhì)檢驗(yàn)管理制度，經(jīng)肉品品質(zhì)檢驗(yàn)合格的生豬產(chǎn)品，生豬定點(diǎn)屠宰廠（場(chǎng)）應(yīng)當(dāng)加蓋肉品品質(zhì)檢驗(yàn)合格驗(yàn)訖印章或者附具肉品品質(zhì)檢驗(yàn)合格標(biāo)志，未經(jīng)肉品品質(zhì)檢驗(yàn)或者經(jīng)肉品品質(zhì)檢驗(yàn)不合格的，不得出廠（場(chǎng)）”的規(guī)定，生豬屠宰企業(yè)負(fù)責(zé)實(shí)施屠宰檢驗(yàn)，動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)屠宰檢疫。因此，生豬屠宰過(guò)程的產(chǎn)品質(zhì)量把關(guān)分為屠宰檢驗(yàn)和屠宰檢疫兩部分。

2 現(xiàn)行生豬屠宰檢驗(yàn)、檢疫監(jiān)管要求

2013年，按照《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》的要求，商務(wù)部已將畜禽定點(diǎn)屠宰監(jiān)督管理職能移交農(nóng)業(yè)部，也就是說(shuō)，生豬的屠宰檢疫、肉品品質(zhì)檢驗(yàn)監(jiān)管等均由農(nóng)業(yè)部門承擔(dān)。

目前，生豬屠宰監(jiān)管職能己劃轉(zhuǎn)到農(nóng)業(yè)部門承擔(dān)，監(jiān)管主體變了，監(jiān)管的依據(jù)、手段未變，有關(guān)的法律法規(guī)和檢驗(yàn)、檢疫規(guī)程仍在修訂過(guò)程中[1]。按照現(xiàn)行的生豬屠宰檢驗(yàn)、檢疫監(jiān)管要求，動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)派駐（出）的官方獸醫(yī)應(yīng)對(duì)生豬屠宰按照《動(dòng)物檢疫管理辦法》和《生豬屠宰檢疫規(guī)程》等實(shí)施屠宰檢疫，包括入場(chǎng)監(jiān)督查驗(yàn)、宰前檢疫（合格的出具準(zhǔn)予屠宰通知書(shū)）、同步檢疫，合格的加施檢疫合格印訖印章，出具檢疫合格證明；不合格的出具檢疫處理通知單，監(jiān)督屠宰企業(yè)作無(wú)害化處理。屠宰企業(yè)按照《生豬屠宰產(chǎn)品品質(zhì)檢驗(yàn)規(guī)程》（GB/ T17996-1999）實(shí)施肉品品質(zhì)檢驗(yàn)，包括入場(chǎng)檢查、違禁物質(zhì)檢測(cè)、藥物殘留檢測(cè)、宰前檢驗(yàn)并申報(bào)宰前檢疫、同步檢驗(yàn)，合格的加蓋檢驗(yàn)合格驗(yàn)訖印章、出具肉品品質(zhì)檢驗(yàn)合格證明，不合格的作無(wú)害化處理。

3 現(xiàn)行生豬屠宰檢驗(yàn)檢疫制度的弊端

在現(xiàn)行的檢驗(yàn)檢疫制度下，屠宰檢驗(yàn)是企業(yè)行為，是企業(yè)對(duì)產(chǎn)品質(zhì)量把關(guān)的行為，屠宰檢疫由動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)執(zhí)行，既是代表政府的一種監(jiān)管執(zhí)法行為，同時(shí)又是一種行政許可行為。

3.1 未能落實(shí)企業(yè)對(duì)其產(chǎn)品質(zhì)量安全負(fù)責(zé)的主體責(zé)任

根據(jù)《中華人民共和國(guó)產(chǎn)品質(zhì)量法》第二十六條“生產(chǎn)者應(yīng)當(dāng)對(duì)其生產(chǎn)的產(chǎn)品質(zhì)量負(fù)責(zé)”的規(guī)定，生豬屠宰企業(yè)應(yīng)當(dāng)對(duì)出廠（場(chǎng)）的生豬產(chǎn)品質(zhì)量負(fù)責(zé)，這既是生豬屠宰企業(yè)的法定義務(wù)，也是應(yīng)負(fù)的社會(huì)責(zé)任[2]。肉品品質(zhì)檢驗(yàn)的內(nèi)容包括生豬入場(chǎng)查驗(yàn)、宰前健康狀況，宰后頭部、體表、內(nèi)臟和酮體等有無(wú)病理變化、注水或者注入其他物質(zhì)、有害物質(zhì)、有害腺體、白肌肉（PSE肉）或黑干肉（DFD肉）以及國(guó)家規(guī)定的其他項(xiàng)目。從肉品品質(zhì)檢驗(yàn)內(nèi)容可以得知，“生豬入場(chǎng)查驗(yàn)、宰前健康狀況及宰后頭部、體表、內(nèi)臟和酮體有無(wú)病理變化”等就是傳染病的表現(xiàn)癥狀和病理變化，也是生豬屠宰檢疫的主要內(nèi)容，這無(wú)疑是給屠宰企業(yè)推卸責(zé)任找了理由和借口，從而逃避履行“生豬屠宰企業(yè)的生豬產(chǎn)品質(zhì)量安全第一責(zé)任人”職責(zé)。

3.2 檢驗(yàn)、檢疫難以落實(shí)到位

在同一個(gè)屠宰企業(yè)，同一條屠宰線上，對(duì)同一頭豬，由動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)的官方獸醫(yī)實(shí)施檢疫，由企業(yè)品質(zhì)檢驗(yàn)員實(shí)施品質(zhì)檢驗(yàn)，兩支隊(duì)伍在同一崗位工作，既無(wú)法操作，又浪費(fèi)人力物力，增加了運(yùn)行成本，也給企業(yè)管理帶來(lái)困難，極易導(dǎo)致安全生產(chǎn)與質(zhì)量安全事故的發(fā)生[3]。根據(jù)《動(dòng)物檢疫管理辦法》和《生豬屠宰檢疫規(guī)程》要求，屠宰檢疫包括入場(chǎng)監(jiān)督查驗(yàn)、宰前檢疫、同步檢疫等，設(shè)置為9個(gè)崗位13刀，即使再精簡(jiǎn)合并，至少要配備4名人員才能滿足正常的檢疫工作。

一是，由于受到人員編制的限制，動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)難以派出足夠的官方獸醫(yī)實(shí)施生豬屠宰檢疫。受歷史原因的影響，派駐（出）生豬定點(diǎn)屠宰場(chǎng)的檢疫人員多數(shù)為工資自籌人員，靠收取動(dòng)物及動(dòng)物產(chǎn)品檢疫費(fèi)來(lái)彌補(bǔ)工資收入，特別是暫停征收動(dòng)物及動(dòng)物產(chǎn)品檢疫費(fèi)后，當(dāng)?shù)鼐幹撇块T無(wú)法增加人員編制，或采取社會(huì)購(gòu)買的方式聘請(qǐng)檢疫人員。社會(huì)購(gòu)買方式聘請(qǐng)的檢疫人員，由于工資待遇較低，導(dǎo)致人員不穩(wěn)定，有錢請(qǐng)不到人的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。二是，有了動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)派駐（出）的官方獸醫(yī)實(shí)施生豬屠宰檢疫，導(dǎo)致屠宰企業(yè)淡化肉品品質(zhì)檢驗(yàn)工作。有報(bào)告指出：2015年4月，全國(guó)3萬(wàn)多家畜禽屠宰企業(yè)，有肉品品質(zhì)檢驗(yàn)人員43695人，其中有資質(zhì)的26689人，一個(gè)企業(yè)平均不到1人，且大多數(shù)集中在規(guī)范的規(guī)?；涝灼髽I(yè)。除少數(shù)大中型屠宰加工場(chǎng)所外，縣級(jí)以下生豬屠宰場(chǎng)點(diǎn)大多難以做到按要求開(kāi)展肉品品質(zhì)檢驗(yàn)工作。三是，企業(yè)主體責(zé)任與政府機(jī)構(gòu)監(jiān)管責(zé)任難以區(qū)分。動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)與生豬屠宰企業(yè)的兩套人馬同檢同一頭豬，一旦出現(xiàn)產(chǎn)品質(zhì)量問(wèn)題，責(zé)任很難分清。例如：新聞媒體報(bào)道的河北山東生豬多地生豬檢疫如同虛設(shè)事件，就暴露出屠宰企業(yè)與監(jiān)管機(jī)構(gòu)責(zé)任劃分不清的現(xiàn)象，假設(shè)屠宰企業(yè)在生豬入場(chǎng)查驗(yàn)時(shí)能夠嚴(yán)格把關(guān)，拒絕未經(jīng)產(chǎn)地檢疫的生豬進(jìn)入屠宰場(chǎng)，這一問(wèn)題就輕松地解決了。

3.3 不利于生豬屠宰行業(yè)的健康發(fā)展

從生豬入場(chǎng)到生豬產(chǎn)品的出廠，生豬屠宰檢疫人員都在實(shí)施檢驗(yàn)行為，從另外一個(gè)角度來(lái)看，是生豬屠宰檢疫人員直接參與了屠宰企業(yè)生產(chǎn)生豬產(chǎn)品的行為。對(duì)于生豬產(chǎn)品能否出廠，也要經(jīng)過(guò)生豬屠宰檢疫人員的行政許可（出具檢疫合格證明）方能出廠。因此，動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)扮演了“既是運(yùn)動(dòng)員，又是裁判員”的角色，把握著特殊的權(quán)利，不利于生豬屠宰行業(yè)的健康發(fā)展。

3.4 社會(huì)誤解了動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)的職責(zé)

“放心肉”是廣大消費(fèi)者關(guān)注的焦點(diǎn)，也是新聞媒體關(guān)注的對(duì)象。特別是新聞媒體常常向社會(huì)宣傳“只要經(jīng)過(guò)檢疫的豬品就是放心肉”，誤導(dǎo)了廣大消費(fèi)者和有關(guān)職能部門。例如，某省農(nóng)業(yè)廳邀請(qǐng)新聞?dòng)浾咦龅男侣剤?bào)道，強(qiáng)調(diào)經(jīng)過(guò)檢疫部門檢疫的生豬產(chǎn)品是沒(méi)有傳染病和寄生蟲(chóng)的，可以放心食用，忽略了屠宰企業(yè)對(duì)肉品品質(zhì)檢驗(yàn)的地位作用。

事實(shí)上，屠宰檢疫的對(duì)象僅僅是規(guī)定病種的動(dòng)物傳染病及寄生蟲(chóng)病，屠宰檢疫的生豬產(chǎn)品只是保證了其動(dòng)物衛(wèi)生安全。只有屠宰檢疫與品質(zhì)檢驗(yàn)同時(shí)落實(shí)到位，才能保證生豬產(chǎn)品為“放心肉”。近年來(lái)屢屢發(fā)生的肉品質(zhì)量安全案件，也導(dǎo)致社會(huì)對(duì)動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)履責(zé)不力的質(zhì)疑和誤解，同時(shí)也成為法紀(jì)部門“關(guān)心”的對(duì)象。

4 “新常態(tài)”下的生豬屠宰檢驗(yàn)檢疫模式思考——檢驗(yàn)檢疫歸并

李克強(qiáng)總理在國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變動(dòng)員會(huì)議上指出：轉(zhuǎn)變政府職能，就是要解決好政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)的關(guān)系問(wèn)題。既要把該放的權(quán)力放開(kāi)放到位，又要把該管的事務(wù)管住管好，是我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展到這一階段的客觀要求。因此，實(shí)行生豬屠宰檢驗(yàn)檢疫歸并是國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變要求的一項(xiàng)重要內(nèi)容，也是督促屠宰企業(yè)切實(shí)履行“生豬產(chǎn)品質(zhì)量安全第一責(zé)任人”職責(zé)的重要手段。

4.1 生豬屠宰檢驗(yàn)檢疫歸并的可行性

生豬屠宰檢驗(yàn)、檢疫是兩項(xiàng)工作，分屬生豬屠宰企業(yè)和動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)監(jiān)管，有各自的操作規(guī)程。由于工作內(nèi)容重復(fù)、難以按既定規(guī)程實(shí)施，時(shí)常出現(xiàn)責(zé)任推諉，導(dǎo)致檢驗(yàn)、檢疫工作不到位現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。目前，檢驗(yàn)、檢疫工作均由農(nóng)業(yè)部門統(tǒng)一監(jiān)管，完全可以通過(guò)修訂有關(guān)的法律法規(guī)和檢驗(yàn)檢疫標(biāo)準(zhǔn)及制度，實(shí)現(xiàn)生豬屠宰檢驗(yàn)、檢疫歸并，使生豬屠宰檢驗(yàn)、檢疫工作更精簡(jiǎn)高效。

4.2 簡(jiǎn)政放權(quán)，取消對(duì)生豬產(chǎn)品流通的行政許可

根據(jù)《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》的要求：減少和下放生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)和審批事項(xiàng)，最大限度地減少對(duì)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)和產(chǎn)品物品的許可。動(dòng)物檢疫是依照《動(dòng)物防疫法》實(shí)施的行政行為，出具的動(dòng)物檢疫合格證明是行政許可的法律文書(shū)。生豬屠宰企業(yè)出廠的每頭的生豬產(chǎn)品都必須取得行政許可的法律文書(shū)——檢疫合格證明，方能上市流通。

通過(guò)檢驗(yàn)、檢疫歸并，取消生豬產(chǎn)品流通的行政許可——發(fā)放動(dòng)物產(chǎn)品檢疫合格證明，農(nóng)業(yè)部門將不對(duì)生豬屠宰企業(yè)出廠的生豬產(chǎn)品實(shí)施許可，對(duì)生豬屠宰企業(yè)設(shè)置準(zhǔn)入許可，獲得許可的生豬屠宰企業(yè)對(duì)其生產(chǎn)的產(chǎn)品實(shí)施檢驗(yàn)檢疫，出具產(chǎn)品合格證明。屠宰企業(yè)應(yīng)當(dāng)配備足夠的獸醫(yī)專業(yè)人員和檢驗(yàn)檢測(cè)人員，落實(shí)生產(chǎn)過(guò)程中的檢驗(yàn)檢疫工作，動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)的官方獸醫(yī)依法監(jiān)管屠宰企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)行為。

4.3 加強(qiáng)監(jiān)管力度，提升生豬產(chǎn)品質(zhì)量安全

檢驗(yàn)、檢疫歸并后，撤回派駐（出）生豬定點(diǎn)屠宰場(chǎng)的檢驗(yàn)人員，并不等于弱化對(duì)生豬屠宰企業(yè)的監(jiān)管，而是通過(guò)整合資源，充分發(fā)揮監(jiān)管部門的監(jiān)管功能，督促屠宰企業(yè)切實(shí)履行“生豬產(chǎn)品質(zhì)量安全第一責(zé)任人”職責(zé)，不斷提升生豬產(chǎn)品質(zhì)量安全。

4.3.1 遵循循序漸進(jìn)的原則。檢驗(yàn)、檢疫歸并過(guò)程不是一蹴而就的，而是有一個(gè)轉(zhuǎn)變適應(yīng)的過(guò)程。首先，要督促屠宰企業(yè)必須配備足夠的獸醫(yī)專業(yè)人員和檢驗(yàn)檢測(cè)人員。動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)原聘請(qǐng)的編外檢疫人員，可以轉(zhuǎn)崗到屠宰企業(yè)實(shí)施檢驗(yàn)檢疫；其次，對(duì)于屠宰企業(yè)聘請(qǐng)的檢驗(yàn)檢疫人員，政府可采取補(bǔ)貼的形式，從而減輕屠宰企業(yè)的負(fù)擔(dān)；三是，動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)要采取傳、幫、帶的形式加大對(duì)檢驗(yàn)檢疫人員的培訓(xùn)指導(dǎo)，使其能獨(dú)立實(shí)施檢驗(yàn)檢疫工作。

4.3.2 加強(qiáng)日常監(jiān)管。建立生豬定點(diǎn)屠宰廠（場(chǎng)）風(fēng)險(xiǎn)管理制度，動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)按照風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，評(píng)定監(jiān)管對(duì)象的風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)，根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)確定監(jiān)督檢查頻次，重點(diǎn)檢查屠宰企業(yè)的入場(chǎng)生豬的持證（含免疫耳標(biāo)佩戴）和違禁物質(zhì)檢測(cè)、藥物殘留檢測(cè)、檢驗(yàn)檢疫、動(dòng)物防疫措施等執(zhí)行情況。在監(jiān)督檢查過(guò)程中，做到有目的、有重點(diǎn)地開(kāi)展監(jiān)督檢查，發(fā)現(xiàn)有不符合要求的及時(shí)發(fā)出限期整改通知，對(duì)于屢教不改的則啟動(dòng)執(zhí)法程序，嚴(yán)厲打擊違法行為。

4.3.3 加大生豬產(chǎn)品的安全監(jiān)測(cè)

根據(jù)《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》和《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)測(cè)管理辦法》等法律法規(guī)和相關(guān)規(guī)定，加大對(duì)生豬定點(diǎn)屠宰企業(yè)的入場(chǎng)生豬和生豬產(chǎn)品進(jìn)行監(jiān)測(cè)。采用風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)（包括例行監(jiān)測(cè)、風(fēng)險(xiǎn)普查、專項(xiàng)監(jiān)測(cè)）和監(jiān)督抽查方式依法對(duì)生豬定點(diǎn)屠宰企業(yè)的入場(chǎng)生豬和生豬產(chǎn)品進(jìn)行抽樣監(jiān)測(cè)，并對(duì)違法行為進(jìn)行查處。

5 結(jié)語(yǔ)

在“新常態(tài)”下，要勇于突破舊思想觀念束縛，探索建立新檢驗(yàn)檢疫模式，制定適應(yīng)“新常態(tài)”的檢驗(yàn)檢疫制度，既理清了企業(yè)主體責(zé)任與政府機(jī)構(gòu)監(jiān)管責(zé)任，又可以充分發(fā)揮監(jiān)管部門的監(jiān)管功能，提升生豬產(chǎn)品質(zhì)量安全。

[1] 侯佩興，黃優(yōu)強(qiáng).生豬屠宰檢驗(yàn)檢疫監(jiān)管模式探討[J].中國(guó)動(dòng)物檢疫，2016，33（5）：21-23.

[2] 歐陽(yáng)靜，歐陽(yáng)昌勇，歐陽(yáng)英，等.現(xiàn)行制度框架下保障屠宰場(chǎng)豬肉產(chǎn)品質(zhì)量安全的思考[J].中國(guó)動(dòng)物檢疫，2016，33（12）：34-37.

[3] 黃岳新.關(guān)于解決生豬屠宰檢疫檢驗(yàn)雙軌制的思考[J].肉類工業(yè)，2010，（9）：1-2.