■文／劉洪清 明一先 張鑫 艾暉云

山重水復(fù)探新路
——湖北省被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險制度變遷啟示

■文／劉洪清 明一先 張鑫 艾暉云

洪清∕攝

2016年7月，湖北省漢川市三星垸農(nóng)場的被征地農(nóng)民潘華木按城鎮(zhèn)職工計發(fā)養(yǎng)老待遇897.4元，加上被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險補(bǔ)償資金個人賬戶合并后可增加養(yǎng)老金247.8元，合計養(yǎng)老待遇為1145.2元。潘華木老有所養(yǎng)的夢想終于照進(jìn)了現(xiàn)實。

這得益于2015年1月1日起湖北省實施的被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險新政。這部養(yǎng)老新政牽動著湖北省百萬被征地農(nóng)民的神經(jīng)，在征地之后，他們從過去關(guān)注地里的莊稼長多高了，轉(zhuǎn)向關(guān)注新的就業(yè)門路有多少，養(yǎng)老保險補(bǔ)償資金有多少，以及未來的養(yǎng)老待遇有多少。

制度：從“先保后征”到“先補(bǔ)后征”

一個“盤點武漢十大城中村”的網(wǎng)帖，這樣描述最土豪的城中村——關(guān)山村：20多年前，關(guān)山村是個靠種田為主的偏僻村莊。隨著武漢“光谷”的落戶，該村形成了工、農(nóng)、商三大支柱產(chǎn)業(yè)。年輕人就業(yè)有門路，老年人生活有保障，家家有車，戶戶有樓，資產(chǎn)百萬以上的家庭遍村都是。

“最土豪”的點贊背后，其實也有著“山重水復(fù)疑無路，柳暗花明又一村”的艱難探索。

改革開放以來，城市里的高樓大廈像雨后春筍一樣拔地而起，工業(yè)園區(qū)和經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)建設(shè)方興未艾，城市發(fā)展大踏步向前的同時，大批農(nóng)民失去了賴以生存的土地，而相應(yīng)的社保制度尚未及時建立，一些地區(qū)被征地農(nóng)民就業(yè)無門，社保無著，生活由此陷入困境。

自2006年以來，湖北省被征地農(nóng)民數(shù)量以每年12%的速度遞增，被征地農(nóng)民成為影響全省項目建設(shè)的群體，也是影響社會穩(wěn)定的群體。正如當(dāng)年國企改革經(jīng)歷的陣痛一樣，被征地農(nóng)民同樣經(jīng)歷了“人往哪里去，錢從哪里來”的焦慮和企盼。湖北省被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險制度也走過了一段變遷歷程：從2009年開始制度探索，湖北省政府辦公廳出臺《關(guān)于做好被征地農(nóng)民就業(yè)培訓(xùn)和社會保障工作的意見》，經(jīng)過實踐積累，到2014年初在鄂州市進(jìn)行新政策試點，一次性平穩(wěn)解決6.27萬名被征地農(nóng)民基本養(yǎng)老保險問題，得到國家的充分肯定，到2014年底健全完善，湖北省政府又出臺了《省人民政府關(guān)于被征地農(nóng)民參加基本養(yǎng)老保險的指導(dǎo)意見》。《指導(dǎo)意見》規(guī)定：自2015年1月1日起，省內(nèi)凡征用土地，必須為土地上附著人員中符合資格條件的人員，由地方政府給予一次性養(yǎng)老保險資金補(bǔ)償。首次在全省統(tǒng)一了補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，明確了職責(zé)，優(yōu)化了流程。實施一年多來，這一法制化、規(guī)范化的重大民生政策，受到被征地農(nóng)民的歡迎和肯定。

武漢素來有著“中國最大縣城”的稱號。曾經(jīng)，城市里的“村莊”是大武漢一道特別的風(fēng)景。近年來，武漢中心城區(qū)不再有“農(nóng)村”，邁入了史無前例的“大工地”時期，被征地農(nóng)民的社會保障問題，也成為城市發(fā)展中面臨的一個重要課題。武漢市作為城市開發(fā)和經(jīng)濟(jì)建設(shè)的“先行軍”，自然也成了被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險制度探索的“先行者”。

“武漢市被征地農(nóng)民總量有60萬人。”武漢市農(nóng)村社會保險處副處長梅鑫對被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險政策的路徑歷程進(jìn)行了回顧，主要涉及兩大人群，經(jīng)歷4次政策演變。

在60萬被征地農(nóng)民中，包括“城中村”改造被征地農(nóng)民30萬人，以及6個新城區(qū)被征地農(nóng)民30萬人。其中，“城中村”改造被征地人員30萬人通過一次性繳費方式，參加了城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險，養(yǎng)老待遇水平為每月1300元以上，自2004年至2013年基本解決了養(yǎng)老保險問題。在6個新城區(qū)30萬被征地農(nóng)民中，參加城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險的有5萬人，其余25萬人參加了城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險。

武漢“城中村”被征地農(nóng)民安置保障政策一直保持穩(wěn)定狀態(tài)，也被樹立為全國城市建設(shè)改造的好樣板。比如，漢陽區(qū)城中村綜合改造后，村民有了5條保障線——城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老、城鎮(zhèn)居民醫(yī)保、“房?！?住房出租收入)、就業(yè)優(yōu)先(村自辦企業(yè))，加上低保。此外，還有持股分紅。

而對于新城區(qū)參加城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險的25萬被征地農(nóng)民，由于待遇水平較低，是一道正在努力探索解決的難題。武漢市陸續(xù)出臺了相關(guān)政策，逐步調(diào)整提高他們的待遇水平。2006年對符合條件人員每年“補(bǔ)出口”（補(bǔ)償待遇）800元，由政府從土地收益中予以補(bǔ)償。2009年新農(nóng)保啟動試點，為被征地農(nóng)民提供了3項選擇：一是參加城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險；二是參加新農(nóng)保；三是參加與低保掛鉤的養(yǎng)老保障政策。到了2012年，新農(nóng)?；具_(dá)到全覆蓋，被征地農(nóng)民的訴求強(qiáng)烈——同樣參加新農(nóng)保的他們并沒有獲得更高更好的保障待遇。在這種背景下，作為臨時性解決方案，2012年武漢市再度出臺政策，對參加城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險的被征地農(nóng)民每人每月“補(bǔ)出口”200元。

“我們感到這個臨時性方案并不科學(xué)，會讓政府背上無限責(zé)任?！本驮诿扶螌εR時性方案感到憂慮的時候，湖北省政府發(fā)布的《指導(dǎo)意見》為武漢市被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險政策指明了新的航向。2015年10月，武漢市出臺被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險補(bǔ)償政策，建立了養(yǎng)老保險補(bǔ)償制度：按上年度農(nóng)村居民人均可支配收入3倍的標(biāo)準(zhǔn)予以補(bǔ)償。當(dāng)時的測算口徑為48000元，根據(jù)參保的被征地農(nóng)民年齡遞減，從“補(bǔ)出口”轉(zhuǎn)換為“補(bǔ)進(jìn)口”。算賬一次性補(bǔ)償資金規(guī)模達(dá)103億元，由于資金規(guī)模龐大，決定采取分期到賬的辦法予以施行。

2015年，武漢市新增被征地農(nóng)民2.3萬人，收取補(bǔ)償保證金1.1億元，人均補(bǔ)償金額為4.6萬元左右。60歲的被征地農(nóng)民人均補(bǔ)償待遇每月340元，加上基礎(chǔ)養(yǎng)老金225元，其養(yǎng)老金最低可達(dá)565元。65歲的被征地農(nóng)民人均補(bǔ)償待遇每月480元，加上基礎(chǔ)養(yǎng)老金225元，其養(yǎng)老金可突破700元。70歲以上的被征地農(nóng)民其養(yǎng)老金每月則可達(dá)1000元以上。

這項制度并不是單獨建立的被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險制度，也不是一個獨立的險種，而是作為一種養(yǎng)老保險資金補(bǔ)償。湖北省被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險的決策者認(rèn)為，從“先保后征”到“先補(bǔ)后征”，從理念上來看是一種細(xì)化。這個細(xì)化是汲取了以往歷史政策的經(jīng)驗和教訓(xùn)。過去各地（市、州）都是根據(jù)本地實際情況而制定的政策，全省被征地農(nóng)民社會保障體系處于分散割裂的狀態(tài)。部分地方征地完成后不組織被征地農(nóng)民參保、大量拖欠政府應(yīng)承擔(dān)的參保資金、將資金籌集責(zé)任轉(zhuǎn)嫁給集體和個人，致使“征而不?！薄翱疹^承諾”和拖欠資金現(xiàn)象大量存在，這成了擺在各級政府面前的一個“繞不過去的問題”。

從2015年1月1日起，湖北省開始實施“被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險新政”——《省人民政府關(guān)于被征地農(nóng)民參加基本養(yǎng)老保險的指導(dǎo)意見》?！吨笇?dǎo)意見》主要是建立了被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險補(bǔ)償機(jī)制，強(qiáng)制推進(jìn)先補(bǔ)后征、應(yīng)保盡保，明確了保障范圍與對象、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、保障辦法、資金制度，重點是形成了部門“大合唱”機(jī)制?？h級以上人民政府對被征地農(nóng)民給予一次性養(yǎng)老保險補(bǔ)償，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)按上年度農(nóng)村居民人均純收入的3倍確定，一次性劃至所建立的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險個人賬戶，有效保障被征地農(nóng)民的養(yǎng)老生活。

按照“先補(bǔ)后征”工作流程申報征地手續(xù)，該省2015年共完成1057個批次的征地項目，涉及18.7萬名被征地農(nóng)民，落實養(yǎng)老保險補(bǔ)償資金26.8億元，被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險權(quán)益得到了較好的保障。

“總體感覺，養(yǎng)老保險補(bǔ)償機(jī)制建起來了，實際運轉(zhuǎn)也走通了，被征地農(nóng)民的情緒也穩(wěn)定了，同時，也促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展。”梅鑫對新政作出了如是評價。

經(jīng)辦：從“部門單干”到“部門聯(lián)辦”

天門市是湖北省的一個省轄直管市，連續(xù)10年被評為“全國最具投資潛力中小城市”和“中國最具區(qū)域帶動力中小城市”百強(qiáng)。在經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的同時，被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險問題亦進(jìn)入了政府的重要民生議程。早在2008年4月，該市就制定了《天門市被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險試行辦法》，實施至2015年，共有22706人納入被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險保障范疇，其中領(lǐng)取養(yǎng)老保險補(bǔ)貼11118人（月補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)主要有290元、316.5元、330元等幾個檔次）。

2015年11月，按照湖北省政府《指導(dǎo)意見》要求，天門市又制定實施了《被征地農(nóng)民參加基本養(yǎng)老保險實施辦法》。據(jù)天門市城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險局局長江照新介紹，當(dāng)時在新老制度銜接時遇到了一個非常大的“坎”，主要原因是地方老制度繳費少，待遇高；而省級新政補(bǔ)償多，待遇反而低。如何化解新老制度待遇差問題，這不僅僅體現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)算賬問題，更是一種政治智慧的考驗。由于省政府《指導(dǎo)意見》主體是建立城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險，在用人單位就業(yè)的，參加城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險。天門市采取了城鄉(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金待遇+根據(jù)補(bǔ)償資金加發(fā)的個人賬戶養(yǎng)老金+個人繳費個人賬戶養(yǎng)老金，實行疊加計算，既維護(hù)了被征地農(nóng)民利益，又保持了政策的連續(xù)性。

漢川市被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險座談會

為了確保湖北省《指導(dǎo)意見》的落地實施，天門市人社局副局長楊榮介紹，該市不僅成立了以市長任組長的工作領(lǐng)導(dǎo)小組，負(fù)責(zé)全市被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險的組織、協(xié)調(diào)、指導(dǎo)和實施工作。市行政服務(wù)中心還專門制定了關(guān)于開展被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險聯(lián)合辦公的工作方案，每月8號、18號、28號召集人社、國土、財政、公安、經(jīng)管等部門聯(lián)合辦公，同時建立微信群，便于及時協(xié)調(diào)溝通，做到不推諉、不懈怠，齊心協(xié)力、攻堅克難，共同解決工作中出現(xiàn)的問題，提高了辦事效率，促進(jìn)了被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險工作的全面落實。

“過去只要一提被征地農(nóng)民問題，就像揭開沸騰油鍋的蓋子，炸開了鍋?！绷羡鐓^(qū)支部書記張戊申說：“過去被征地農(nóng)民是政府不敢碰的‘老大難’，生怕把睡著的‘餓孩子’給拍醒了?！备母镩_放之前，六合垸是湖北省漢川市的一個城郊結(jié)合部，農(nóng)民日出而作，日落而息。改革開放之后，這里成為漢川市民休閑消遣的美食一條街。有了被征地農(nóng)民養(yǎng)老新政保駕護(hù)航，“油鍋”的蓋子敢揭了，睡著的“餓孩子”也能喚醒了。2016年9月14日，漢川市仙女山街道辦事處六合垸社區(qū)召開了被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險工作座談會。仙女山街道辦事處副主任何德橋開門見山地對湖北省《指導(dǎo)意見》新政點贊：“過去被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險是一個獨立險種，現(xiàn)在的新政是一種按年齡結(jié)構(gòu)進(jìn)行補(bǔ)償?shù)霓k法，思想觀念、制度理念都得到了優(yōu)化。按照過去的老辦法，被征地農(nóng)民的養(yǎng)老待遇通常在100多元至200多元，實施新辦法后，養(yǎng)老待遇高的可達(dá)700多元，讓老百姓得到了實惠?！?/p>

何德橋補(bǔ)充說，在部門協(xié)調(diào)配合上，辦事處也高度重視，積極做好上下聯(lián)動，讓被征地農(nóng)民深刻理解養(yǎng)老保險“先補(bǔ)后征”的內(nèi)涵，消除政策誤區(qū)。

張戊申則坦言自己也是一名被征地農(nóng)民，過去村民抱有“寧可拋荒，不可失地”的思想，主要原因是后顧有憂。現(xiàn)在村民都很擁護(hù)新政，但在被征地農(nóng)民身份認(rèn)定上，存在一些界定難題，比如，“女兒外嫁”“媳婦進(jìn)門”該怎么認(rèn)定？村民們對此難免存在一個攀比心理，所以，認(rèn)定的細(xì)則越細(xì)越好，有利于工作推進(jìn)。

36歲的黃祥雄是一名被征地農(nóng)民，祖輩原有4畝多地，目前差不多都被征完了。自己就近在周邊企業(yè)打零工維持生計，每月有兩三千元的收入。他本人參加了城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險，妻子以靈活就業(yè)人員身份參加了城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險，但由于家庭負(fù)擔(dān)較重，這兩年妻子的養(yǎng)老保險斷繳停保了。黃祥雄對被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險補(bǔ)償新政非常認(rèn)同，現(xiàn)在的日子過得有些緊巴，他期待未來能夠和妻子一起順利參加城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險。

漢川市城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險局局長邵繼紅介紹，漢川市被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險工作從2010年開始試點，共有7717人參加試點并領(lǐng)取養(yǎng)老金。2015年底依據(jù)省政府《指導(dǎo)意見》，出臺了《漢川市被征地農(nóng)民參加基本養(yǎng)老保險實施方案》。目前，該市已在制度上相對合理地實現(xiàn)了被征地農(nóng)民養(yǎng)老待遇新老政策的銜接。2015年1月1日之前，按自行試點辦法辦理并領(lǐng)取了被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障待遇的老被征地農(nóng)民，按2015年度新被征地農(nóng)民一次性養(yǎng)老保險補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，在扣減市財政已補(bǔ)貼資金后，差額部分由市政府發(fā)放養(yǎng)老保險補(bǔ)貼。這項政策得到了被征地村村干部和農(nóng)民的認(rèn)可，為新老政策的合理銜接掃清了障礙。

過去的戶籍制度、社會階層、城市文化和城市管理體制形成了對被征地農(nóng)民的社會排斥，如今的養(yǎng)老保險新政則可以有效促進(jìn)被征地農(nóng)民融入城市社會。湖北省被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險制度，經(jīng)過制度探索、實踐積累，已經(jīng)日趨優(yōu)化。隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，思想觀念的進(jìn)步解放，這一民生政策也必然會進(jìn)一步調(diào)整完善，造福于民。■