■文／李磊 郭磊

以色列護(hù)理保險(xiǎn)制度及啟示

■文／李磊 郭磊

以色列是世界上最早實(shí)行社會(huì)護(hù)理保險(xiǎn)的國(guó)家之一。以色列議會(huì)于1986年通過《長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)法案》(Long-Term Care Insurance), 1988年開始正式實(shí)施。以色列長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度的產(chǎn)生主要來(lái)自于4方面因素：一是猶太人奉行慈善的信條。在猶太教中, 慈善是人生的三項(xiàng)義務(wù)之一。因此慈善價(jià)值觀對(duì)以色列的社會(huì)政策產(chǎn)生了潛移默化的影響。二是民主社會(huì)主義思想與工會(huì)的主導(dǎo)地位。在以建國(guó)后, 主張民主社會(huì)主義的派別和力量一直處于國(guó)家的支配地位。以色列的工黨在國(guó)家政治生活中是一股強(qiáng)大的勢(shì)力,工黨成員在國(guó)會(huì)中占有多數(shù)席位。這樣, 工黨的社會(huì)主義思想在國(guó)會(huì)制定改善勞工生活條件的社會(huì)福利政策中得到了具體體現(xiàn)。三是經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)與社會(huì)貧富差距擴(kuò)大。1948年以色列建國(guó)后忽視了收入分配問題, 導(dǎo)致社會(huì)貧富差距不斷擴(kuò)大, 尤其是移民中老年人的生活狀況更是艱難。貧富差距的擴(kuò)大也引發(fā)了60年代末至70年代初的社會(huì)動(dòng)蕩。以色列政府開始考慮制定一些社會(huì)保障政策以縮小社會(huì)收入的差距。四是人口老齡化。自建國(guó)以來(lái)，以色列總?cè)丝谠鲩L(zhǎng)了6倍，而65歲以上的老年人人數(shù)增加了17倍，由于大批年長(zhǎng)移民的涌入,使以色列政府不得不開始認(rèn)真考慮老年人生活護(hù)理的社會(huì)問題。

以色列長(zhǎng)護(hù)制度的立法保障

基本原則。在老齡人口城市總體規(guī)劃的指引與支撐下，國(guó)家制定了《護(hù)理保險(xiǎn)法》。該法規(guī)定了以下基本原則：(1)優(yōu)先性原則，即法律給予老年人享受服務(wù)的法定優(yōu)先權(quán)。(2) 家庭護(hù)理對(duì)象有限性原則，家庭護(hù)理的服務(wù)水準(zhǔn)較高，成本也較高，故而不可能采取普惠制，而僅能注重于完全或部分靠別人幫助才能完成日常生活的體質(zhì)相對(duì)較弱的老年人。(3)專門護(hù)理的補(bǔ)充性原則，專門護(hù)理是對(duì)家庭護(hù)理的補(bǔ)充，是一種單項(xiàng)護(hù)理，目的在于減輕家庭護(hù)理的負(fù)擔(dān)。(4) 服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)日常化原則，即護(hù)理服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)基于日常生活能力，不宜過高。

享受主體資格。專業(yè)護(hù)理的認(rèn)定采取對(duì)申請(qǐng)人逐個(gè)進(jìn)行資格認(rèn)定的方法。以色列護(hù)理保險(xiǎn)的享受對(duì)象為達(dá)到退休年齡的以色列公民和長(zhǎng)期居民，但實(shí)際上享受護(hù)理服務(wù)的主要是低收入和中低收入的老年人。

護(hù)理保險(xiǎn)的繳費(fèi)與待遇。以色列法律原先規(guī)定, 雇主和雇員每月各繳納工資的0.1%作為護(hù)理保險(xiǎn)基金, 合計(jì)0.2%。長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)金待遇取決于對(duì)護(hù)理人員的依賴程度, 分為“大部分依賴者”和“完全依賴者”。其中大部分依賴者的待遇為全國(guó)平均工資的25% ,完全依賴者為37.5%。一般情況下, 長(zhǎng)期護(hù)理費(fèi)直接支付給提供護(hù)理服務(wù)的組織機(jī)構(gòu), 而不付給被護(hù)理人。只有在被護(hù)理人所需的護(hù)理服務(wù)無(wú)法獲得或系由其家庭護(hù)理, 被護(hù)理人才可以得到上述金額的80%。

護(hù)理服務(wù)的提供。以色列護(hù)理保險(xiǎn)服務(wù)的提供采取“半市場(chǎng)化”方式, 既有政府組織, 也有包括自愿的非營(yíng)利性組織和營(yíng)利性組織在內(nèi)的非政府組織。

以色列經(jīng)驗(yàn)對(duì)我國(guó)的啟示

鼓勵(lì)非營(yíng)利社會(huì)組織在養(yǎng)老服務(wù)體系中發(fā)揮作用。以色列政府非常重視非營(yíng)利社會(huì)組織的積極作用。非營(yíng)利社會(huì)組織在以色列的老年護(hù)理等社會(huì)服務(wù)體系中發(fā)揮著非常重要的作用。在老年人護(hù)理等方面，以色列政府既鼓勵(lì)非營(yíng)利社會(huì)組織參與，同時(shí)通過各種比較嚴(yán)格有效的手段進(jìn)行監(jiān)督，保證了非營(yíng)利社會(huì)組織運(yùn)作的規(guī)范合法。

目前，我國(guó)的養(yǎng)老形式主要包括機(jī)構(gòu)養(yǎng)老、社區(qū)居家養(yǎng)老、家庭養(yǎng)老等。養(yǎng)老機(jī)構(gòu)大多為小規(guī)模、低層次，無(wú)法滿足巨大的養(yǎng)老需求。如果以國(guó)際通用的5%老年人進(jìn)入機(jī)構(gòu)養(yǎng)老來(lái)算，目前的養(yǎng)老床位還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足。因此，需要進(jìn)一步發(fā)揮社會(huì)組織在養(yǎng)老服務(wù)工作中的積極作用，一方面，政府要加快把老年護(hù)理這樣的公益性、服務(wù)性、社會(huì)性的公共服務(wù)職能，通過授權(quán)、委托的方式轉(zhuǎn)移給社會(huì)組織；另一方面，可通過政府購(gòu)買服務(wù)、稅收減免、設(shè)立社會(huì)組織發(fā)展基金等方式，提高社會(huì)組織的運(yùn)作能力。同時(shí)，鼓勵(lì)社會(huì)資本投入護(hù)理產(chǎn)業(yè)，開辦民營(yíng)護(hù)理機(jī)構(gòu)，提升護(hù)理總量和護(hù)理能力。醫(yī)保部門可根據(jù)護(hù)理機(jī)構(gòu)的運(yùn)營(yíng)情況將其納入護(hù)理保險(xiǎn)定點(diǎn)機(jī)構(gòu)，專業(yè)護(hù)理機(jī)構(gòu)、民營(yíng)護(hù)理機(jī)構(gòu)、非盈利性護(hù)理機(jī)構(gòu)和社區(qū)老年護(hù)理服務(wù)設(shè)施可按照服務(wù)范圍、護(hù)理等級(jí)等按比例提供醫(yī)保支付。

研究試點(diǎn)老年護(hù)理保險(xiǎn)制度，力求“廣覆蓋、?；尽?。護(hù)理保險(xiǎn)是集護(hù)理、治療、生活于一體的保障方式。建立老年護(hù)理保險(xiǎn)，可借鑒以色列等國(guó)的經(jīng)驗(yàn)，實(shí)行個(gè)人、單位和政府共同分擔(dān)的老年護(hù)理保險(xiǎn)模式，可以在醫(yī)療保險(xiǎn)的基礎(chǔ)上試行護(hù)理保險(xiǎn)，暫不增加目前社保繳費(fèi)比例，根據(jù)服務(wù)需求及標(biāo)準(zhǔn)測(cè)算后，按一定比例從目前社保繳費(fèi)及基金中劃撥。

探索建立以市級(jí)、區(qū)級(jí)、社區(qū)組成的三級(jí)老年護(hù)理管理服務(wù)體系網(wǎng)絡(luò)。市級(jí)老年護(hù)理指導(dǎo)中心負(fù)責(zé)制訂全市老年養(yǎng)老（重在老年護(hù)理）規(guī)劃、政策、實(shí)施方針和預(yù)算；統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)各部門，制訂相關(guān)政策與實(shí)施細(xì)則，指導(dǎo)各區(qū)的推進(jìn)和落實(shí)；統(tǒng)籌管理全市的老年護(hù)理體系資源，監(jiān)督全市老年護(hù)理體系的運(yùn)作。區(qū)、縣級(jí)老年護(hù)理中心結(jié)合本區(qū)實(shí)際，落實(shí)市指導(dǎo)中心要求，制訂老年護(hù)理服務(wù)社（站）設(shè)置規(guī)劃、服務(wù)項(xiàng)目與標(biāo)準(zhǔn)和具體實(shí)施計(jì)劃，落實(shí)本區(qū)預(yù)算；協(xié)調(diào)各方，指導(dǎo)和推進(jìn)街道服務(wù)社的工作；統(tǒng)籌管理全區(qū)的老年護(hù)理體系資源，監(jiān)督全區(qū)老年護(hù)理體系的運(yùn)作。社區(qū)層面,以現(xiàn)有的社區(qū)助老服務(wù)社為基礎(chǔ)建設(shè)社區(qū)護(hù)理服務(wù)站，在社區(qū)醫(yī)院和上級(jí)醫(yī)院指導(dǎo)下，提供醫(yī)療護(hù)理服務(wù)與康復(fù)護(hù)理服務(wù)等。社區(qū)老年護(hù)理服務(wù)站重在落實(shí)老年護(hù)理中心要求，具體規(guī)劃護(hù)理服務(wù)站的個(gè)數(shù)、設(shè)置與建設(shè)、制訂服務(wù)細(xì)則，提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)。同時(shí)，應(yīng)當(dāng)建立起對(duì)整個(gè)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)的質(zhì)量監(jiān)督評(píng)估體系，定期對(duì)工作及服務(wù)進(jìn)行績(jī)效評(píng)估，并根據(jù)動(dòng)態(tài)評(píng)估結(jié)果，對(duì)服務(wù)體系不斷加以完善。另外,還應(yīng)在三級(jí)管理服務(wù)網(wǎng)絡(luò)中建立一套基于互聯(lián)網(wǎng)的養(yǎng)老服務(wù)運(yùn)營(yíng)體系，有效連接老年家庭、社區(qū)護(hù)理服務(wù)社（站）、專業(yè)老年護(hù)理機(jī)構(gòu)。

加快老年護(hù)理專業(yè)人員培養(yǎng)，確保護(hù)理水平和服務(wù)質(zhì)量。護(hù)理保險(xiǎn)不僅涉及到保險(xiǎn)費(fèi)用給付，更重要的是護(hù)理水平的提高和服務(wù)質(zhì)量的提升，這就需要增加專業(yè)和非專業(yè)的護(hù)理人員。應(yīng)進(jìn)一步明確老年護(hù)理醫(yī)院的功能定位，建立老年健康評(píng)估制度，加強(qiáng)老年護(hù)理醫(yī)院床位結(jié)構(gòu)和功能的調(diào)整，重視人才技術(shù)隊(duì)伍的建設(shè)。增加專業(yè)護(hù)理人員，與衛(wèi)生院校聯(lián)合培養(yǎng)專業(yè)護(hù)理人員，為居家養(yǎng)老的老人提供護(hù)理服務(wù)。支持職業(yè)技術(shù)院校的老年護(hù)理專業(yè)的校內(nèi)外實(shí)習(xí)實(shí)訓(xùn)基地建設(shè)和發(fā)展，及時(shí)調(diào)整護(hù)理專業(yè)人員的收入分配政策，提高工資待遇，以利穩(wěn)定隊(duì)伍。提高老年護(hù)工隊(duì)伍的素質(zhì)和技術(shù)水平。依據(jù)政府制定的護(hù)理護(hù)工專業(yè)技術(shù)培訓(xùn)大綱和要求，開展老年護(hù)工的職業(yè)教育與等級(jí)培訓(xùn)。合格者可獲得國(guó)家職業(yè)資格證書，并獲得政府相關(guān)部門的就業(yè)服務(wù)。■

作者單位：上海對(duì)外經(jīng)貿(mào)大學(xué)法學(xué)院、上海市公務(wù)員局