□ 托尼·賽奇 著

楊 帆 譯 王詩宗 校

習(xí)近平時(shí)代中國公民如何評(píng)價(jià)治理質(zhì)量*

□ 托尼·賽奇 著

楊 帆 譯 王詩宗 校

習(xí)近平已經(jīng)強(qiáng)調(diào)提升治理質(zhì)量和打擊腐敗的必要性。本文運(yùn)用了一套獨(dú)特的、包含了2003-2014年的調(diào)研數(shù)據(jù)來評(píng)估中國公民如何感知地方官員的績效。研究結(jié)果證實(shí)了當(dāng)政府和人民的關(guān)系更加緊密時(shí)，中國公民對(duì)國家的滿意度“分化”的傾向?qū)?huì)緩解。官員在和公民交往的過程中被認(rèn)為變得更加有勝任力和友善。公民對(duì)于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代就已經(jīng)得到較好供給的公共物品的滿意度趨高，也更為關(guān)注改革對(duì)家庭帶來的挑戰(zhàn)。

中國；公民滿意度；治理；公共物品供給；習(xí)近平

一、導(dǎo) 論

2012年11月，習(xí)近平成為了中共中央總書記，他鮮明地提出了“中國夢(mèng)”，并希望通過其實(shí)現(xiàn)中華民族的偉大復(fù)興。除了持續(xù)地推出政策來穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)外，習(xí)近平已經(jīng)把重點(diǎn)放在獲得治理權(quán)上，尤其是清除腐敗和官員的鋪張浪費(fèi)(參見習(xí)近平，2014)。胡錦濤也同樣重視提升治理質(zhì)量和服務(wù)的提供，尤其是針對(duì)那些沒有在改革中受益或者在改革中處于弱勢(shì)的群體。在制度層面，中國共產(chǎn)黨宣稱它不再是一個(gè)“革命”的政黨，而是一個(gè)“執(zhí)政黨”，因此需要實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化，并且調(diào)整管理的體制(中共中央委員會(huì)，2005)。盡管提出了這些口號(hào)和改革的政策，人們?nèi)匀豢梢哉f中國存在由于治理缺陷而產(chǎn)生的許多核心問題。

鑒于此背景，習(xí)近平更加注重提升治理質(zhì)量以及改進(jìn)政府官員的表現(xiàn)。習(xí)努力為中國共產(chǎn)黨提供一套新的道德準(zhǔn)則，其中結(jié)合了對(duì)中國傳統(tǒng)文化的選擇性的闡釋，他也繼續(xù)強(qiáng)調(diào)馬克思主義的原則，并告誡中共中央政治局委員必須了解現(xiàn)狀*在2013年12月中共中央政治局集體學(xué)習(xí)中，習(xí)近平強(qiáng)調(diào)馬克思主義理論尤其是歷史唯物主義作為揭示了人類社會(huì)發(fā)展的規(guī)律仍然具有“強(qiáng)大的生命力，作為一種強(qiáng)大的思想武器，可以指導(dǎo)共產(chǎn)黨人取得進(jìn)步”，新華網(wǎng)，2013年12月4日。。他用集中的權(quán)力來推進(jìn)艱難的改革，并且要求加強(qiáng)對(duì)社會(huì)和公共話語的控制。習(xí)近平是中國共產(chǎn)黨的兒子，并且他對(duì)黨的歷史和成就感到驕傲，但是他認(rèn)為黨的形象也需要在公民的心目中得到重建。這促成了在黨員中開展的培養(yǎng)節(jié)儉習(xí)慣的運(yùn)動(dòng)。當(dāng)然，工作的重心是中央紀(jì)律委員會(huì)書記王岐山主抓的節(jié)奏密集的反腐運(yùn)動(dòng)。王岐山也借助中國傳統(tǒng)文化來強(qiáng)化這場(chǎng)運(yùn)動(dòng)的合法性，他認(rèn)為黨解決腐敗問題的規(guī)則是繼承了歷史傳承下來的“道德和美德”。*參見《人民日?qǐng)?bào)》，2015年10月23日。與此同時(shí)，中共修訂了紀(jì)律條例并增加了新的條目，例如，禁止黨員加入高爾夫俱樂部和私人會(huì)所。紀(jì)律條例還指出黨員可以因“對(duì)黨的主要方針政策的不當(dāng)評(píng)論和評(píng)價(jià)”以及“誹謗黨的歷史和污蔑黨的領(lǐng)導(dǎo)人”的理由被開除出黨。*參見“中央印發(fā)《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》”，新華網(wǎng)，2015年10月21日。

但問題仍然在于，行政上提升治理質(zhì)量的持續(xù)嘗試是不是被本國公民明確地感知到；中國公民對(duì)政府績效的滿意程度，以及對(duì)官僚機(jī)構(gòu)的質(zhì)量和能力的評(píng)價(jià)是否在2002-2012年間有所上升。

為了部分地回應(yīng)這些疑問，本文列出了三套問題。第一套問題是考察中國公民對(duì)不同層級(jí)政府的一般意義上的滿意程度。第二，我們?cè)儐柫擞嘘P(guān)中國公民如何評(píng)價(jià)地方官員在處理公共事務(wù)和執(zhí)行政策中的績效。第三，我們調(diào)查了在一系列具體的物品和服務(wù)供給中公民的滿意水平，并對(duì)治理環(huán)境污染以及遏制腐敗給予了深入關(guān)注。特別是，這篇文章比較了生活在大城市、小城鎮(zhèn)和農(nóng)村的不同的人群的回應(yīng)。研究的發(fā)現(xiàn)是基于一套和零點(diǎn)市場(chǎng)研究公司在2003年、2004年、2005年、2007年、2009年、2011年以及2014年同步進(jìn)行的調(diào)研獲得的。調(diào)研采用了立意抽樣(Purposive Sampling)的方法，從來自三個(gè)不同行政級(jí)別的地方：城市、小城鎮(zhèn)和村莊(詳情參見附錄1)選擇了3500到4150個(gè)受訪者。盡管不是一項(xiàng)全國性的概率抽樣，但是包含了一定數(shù)量、基于三種變量(地理位置、人均收入和人口數(shù)量)考慮而選擇的抽樣地點(diǎn)*考慮到中國情境下非隨機(jī)樣本使用的局限(Melanie Manion，1994)。Manion展示了如何從調(diào)查的非隨機(jī)取樣的地點(diǎn)中選擇一個(gè)大樣本的中國人群體。尤其是，可以使用這樣的調(diào)查來探討變量間的關(guān)系。然而需要注意的是，描述性的統(tǒng)計(jì)結(jié)果并不能夠推廣成作為一個(gè)整體的中國人口的特征。關(guān)于這項(xiàng)調(diào)查方法上的更多細(xì)節(jié)，詳見附錄1。。本次研究選中了7個(gè)城市(在2005到2011年之間有8個(gè)城市)，7個(gè)小城鎮(zhèn)和8個(gè)村莊。

這項(xiàng)調(diào)查的一個(gè)優(yōu)勢(shì)是，它能夠讓我們比較來自城市、小城鎮(zhèn)和村莊中的居民的態(tài)度*關(guān)于中國農(nóng)村方面，可以參見Li (2004)，關(guān)于中國城市的研究可以參見Jie Chen(2004)。對(duì)于不同層級(jí)政府信任的研究可以參見Li(2011and2012)。運(yùn)用這套調(diào)查完成的更早的文章參見Saich(2007，2011a和2011b)。。自20世紀(jì)50年代以來，中國創(chuàng)立了城鄉(xiāng)二元分割的社會(huì)，而目前的改革致力于消弭這種分化，以使得城市和鄉(xiāng)村之間能夠?qū)崿F(xiàn)1950年代以來的最大程度的整合。*從2016年1月，中國官方承諾放寬對(duì)城市戶籍的限制，這可以更大程度上幫助流動(dòng)人口獲得城市戶口以及相應(yīng)的權(quán)利。然而，事實(shí)上的執(zhí)行權(quán)留給了地方行政機(jī)構(gòu)。目前，比較城鄉(xiāng)滿意度之間差異的研究還比較少。誠然，城市居民得到了更好的服務(wù)，但這會(huì)使得他們的滿意程度更高嗎？改革帶來的不穩(wěn)定因素和既有利益被剝奪會(huì)導(dǎo)致不滿情緒的上升。相比而言，農(nóng)村居民在集體供給的物品和服務(wù)方面承受了主要的沖擊。是否由于居住在大城市、城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村等不同的地方，居民會(huì)對(duì)不同政府提供的服務(wù)擁有不一樣的感知？并且這是否影響到了居民對(duì)當(dāng)?shù)卣钠谕窟@些促使我們思考共產(chǎn)黨統(tǒng)治下如何保持社會(huì)長期穩(wěn)定的問題，并且可以假設(shè)普遍的強(qiáng)烈不滿會(huì)侵蝕政權(quán)基礎(chǔ)*Jie Chen (2004)在他關(guān)于北京的研究中采用了1995到1999年的3項(xiàng)調(diào)查，使用了戴維·伊斯頓(David Easton)關(guān)于擴(kuò)散型(diffuse)支持和特異型(specific)支持的區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)。他發(fā)現(xiàn)擴(kuò)散型支持盡管在一段時(shí)間內(nèi)已經(jīng)有所下降，但仍然維持了較高水平。這意味著體制仍然受惠于一種基本的合法性。相比而言，特異性支持對(duì)特定政策領(lǐng)域的評(píng)估是非常小的。我們的抽樣調(diào)查能夠允許我們審視總體上對(duì)政府績效的特異性支持領(lǐng)域，并且是關(guān)于特定公共物品的供給。。

圖1 治理和收入水平

相對(duì)來說，除了“表達(dá)權(quán)與問責(zé)”，中國的諸多指標(biāo)也并不是很糟糕。根據(jù)世界銀行治理指標(biāo)的數(shù)據(jù)顯示，從1996年此評(píng)估項(xiàng)目開展以來，中國的治理績效并沒有顯著變化。6個(gè)指標(biāo)中的3個(gè)指標(biāo)排在40—50%的位置，兩個(gè)例外的指標(biāo)分別是政府有效性(2014年為66.35%)，和發(fā)言權(quán)與問責(zé)(2014年為5.42%)。和其他大型的發(fā)展中國家以及擁有類似收入水平的國家相比，中國的評(píng)估結(jié)果是喜人的?？简?yàn)中國的一個(gè)主要問題是這個(gè)國家是否可以跨越所謂的“中等收入陷阱”。的確，治理和經(jīng)濟(jì)進(jìn)步之間似乎存在一定的關(guān)系。圖1描繪出了運(yùn)用世界銀行提供的6項(xiàng)治理指標(biāo)計(jì)算得到的總體數(shù)據(jù)，以及建立在購買力平價(jià)之上的人均國民收入。盡管中國努力效仿“亞洲四小龍”等在經(jīng)濟(jì)上跨過了“中等收入陷阱”的國家或地區(qū)，但要改善治理指標(biāo)，仍然有很長的路要走。當(dāng)然人們可以說，這里面的因果關(guān)系尚不清楚，并且可以認(rèn)為是收入的上升導(dǎo)致了提高治理質(zhì)量的需求，而并非良好的政府績效孕育了更高的人均收入。

盡管缺乏實(shí)現(xiàn)表達(dá)權(quán)和問責(zé)的正式渠道，公民意見和公眾壓力還是持續(xù)地影響到了中國的政策制定者。這可以從利用社會(huì)化媒體表達(dá)意見和傳播“非官方”新聞數(shù)量的增加等情況中得到印證。與改革開放前不同，公民現(xiàn)在更加愿意并且有能力向國家表達(dá)他們的訴求，以從政府處獲得更好的服務(wù)。目前領(lǐng)導(dǎo)人的代理人身份通常意味著他們須堅(jiān)持滿足個(gè)體的認(rèn)知和社會(huì)的利益取向，這樣他們才能夠被賦權(quán)來為了人民的利益制定所有重要的政策(Saich，2013)。然而，公民對(duì)政府的各種期望在持續(xù)增加，期望政府能夠提供給他們必要的資源來做出更好的個(gè)人選擇，并且提供給他們有效的保護(hù)以避免市場(chǎng)波動(dòng)帶來的影響。

社會(huì)化媒體的擴(kuò)展極大地增強(qiáng)了公民的“發(fā)聲”，而中共在政策干預(yù)和塑造網(wǎng)絡(luò)意見的工作上投入了巨大的力量(Yang，2009；Fallows，2011)。然而，新的社會(huì)媒體帶給了黨一個(gè)主要的挑戰(zhàn)，曾經(jīng)適用于傳統(tǒng)媒體的控制和審查制度，以及信息可獲得性的等級(jí)安排，提供了可以獲得權(quán)力和財(cái)富的信息交易基礎(chǔ)，而危險(xiǎn)在于信息控制系統(tǒng)變得功能失調(diào)，導(dǎo)致了人們對(duì)官方媒體的不信任，網(wǎng)絡(luò)謠言卻被賦予了更高的可信度(Saich，2006)。根據(jù)2011年的調(diào)查，我們得以更深入地看待這個(gè)問題，調(diào)查發(fā)現(xiàn)有65.2%的受訪者對(duì)新浪微博(相當(dāng)于中國的Twitter)上傳播的新聞表現(xiàn)出了相對(duì)的或極度的信任，只比艾德曼全球年度調(diào)查(Edelman annual global survey)對(duì)中國媒體調(diào)研的結(jié)果(73%，信任晴雨表2012)*個(gè)人觀察會(huì)降低對(duì)官方媒體的信心，但是公認(rèn)的這種情況出現(xiàn)在大城市中受過教育的精英階層中。少了幾個(gè)百分點(diǎn)。有56.7%的人認(rèn)為新浪微博在未來反腐的工作中能夠發(fā)揮作用，并且有36.6%的人堅(jiān)定地認(rèn)為當(dāng)腐敗發(fā)生時(shí)，它是曝光腐敗的一種方法。還有46.7%的人表示他們會(huì)使用微博來曝光腐敗行為。

目前，這些現(xiàn)象對(duì)于中共來講并不必然表明問題不可克服。大多數(shù)公民并不是將這些問題視為系統(tǒng)性的存在，并且我們的研究結(jié)果表明，權(quán)力的濫用被視為一種地方性的問題而非中央政策目標(biāo)帶來的結(jié)果。政府機(jī)構(gòu)在協(xié)調(diào)新的挑戰(zhàn)和利益集團(tuán)的工作上已經(jīng)相當(dāng)?shù)仂`活。中國是一個(gè)“協(xié)商性”(negotiated)的國家。每一個(gè)實(shí)體都可以就存在空間和相互關(guān)系和其他實(shí)體進(jìn)行協(xié)商(Saich，2000；Saich and Hu，2012)。對(duì)于那些在協(xié)商中取得勝利的實(shí)體，它們不僅能夠存在，而且能夠運(yùn)用國家機(jī)器來實(shí)現(xiàn)他們自己的目標(biāo)。誠然，一些組織失敗了，同時(shí)總存在一種國家被既得利益群體控制的擔(dān)憂。裴敏欣(2006)在探討有關(guān)地方政府被俘獲的問題時(shí)最為有力地闡明了這個(gè)觀點(diǎn)，并且最近關(guān)于國家決策被既得利益控制的討論的數(shù)量在持續(xù)地增長。這可能還不是一種有效率的治理機(jī)制，但是它提供了一個(gè)安全閥和實(shí)現(xiàn)包容的過程。

主要的問題在于，中國公民的需求是否能夠被充分地滿足，進(jìn)而減少中共統(tǒng)治面臨的潛在挑戰(zhàn)。有理由假設(shè)，如果占相當(dāng)比重的公民對(duì)政府績效和公共物品的供給感到滿意，政府將會(huì)擁有更強(qiáng)的能力來進(jìn)行政策試驗(yàn)，并且能夠擁有足夠的信任來化解政策失誤帶來的影響。許多作者已經(jīng)假設(shè)了公民對(duì)政府信任，政府實(shí)施法律與政策能力，以及減少對(duì)高壓的依賴這幾者之間的關(guān)系(see Hetherington,1998;Warren,1999)。

二、山高皇帝遠(yuǎn)：對(duì)國家感知的分化

除了考慮較大范圍內(nèi)的列寧主義式的改革，習(xí)總書記繼承了以往領(lǐng)導(dǎo)人的做法，通過提出一套如何成為一名“優(yōu)秀共產(chǎn)黨員”的道德標(biāo)準(zhǔn)來提升地方官員的質(zhì)量。這套標(biāo)準(zhǔn)選擇性地吸納了中國儒家的遺產(chǎn)，以及前國家領(lǐng)導(dǎo)人劉少奇的實(shí)踐(1939)，其中的一些東西在文革中曾被強(qiáng)烈譴責(zé)。與之前的領(lǐng)導(dǎo)人有所不同，習(xí)近平將上述內(nèi)容的重點(diǎn)落腳在勤儉節(jié)約以及強(qiáng)有力地打擊腐敗的運(yùn)動(dòng)中。

在涉及到整體性的滿意度水平的調(diào)查中，有兩個(gè)主要的發(fā)現(xiàn)。2014年的調(diào)查證實(shí)了早些年受訪者對(duì)國家的感知存在分歧的事實(shí)，他們對(duì)中央政府保持了較高水平的滿意度，但是當(dāng)涉及到級(jí)別較低的政府的時(shí)候滿意度下降了。這個(gè)觀點(diǎn)已經(jīng)被其他研究所證實(shí)(Li and O’Brien，1996；Li，2004；Li，2012)。史天健(2001)的全國性調(diào)查發(fā)現(xiàn)，公民盡管警惕地方政府，但仍然對(duì)中央政府保持了較高的信任。來自華中師范大學(xué)的張厚安和他的同事們?cè)?999-2001年進(jìn)行的一項(xiàng)有關(guān)不同層級(jí)黨的機(jī)構(gòu)的信任程度的調(diào)查顯示了同樣的傾向(Li 2012，p.109)*在受訪者中，有80.7%的人對(duì)黨中央有著非常高或相對(duì)高的信任，但是只有35.2%和53.1%的人對(duì)村支委和縣黨委有同樣程度的信任。。類似的還有2008年進(jìn)行的中國調(diào)查(China Survey)*這個(gè)問題主要是詢問了關(guān)于三級(jí)政府(中央、省級(jí)、縣或鎮(zhèn)級(jí))領(lǐng)導(dǎo)人的信任程度。85.1%的受訪者對(duì)中央領(lǐng)導(dǎo)人表現(xiàn)出極為或相對(duì)信任的態(tài)度，但是只有67.1%的人對(duì)縣級(jí)或鎮(zhèn)級(jí)領(lǐng)導(dǎo)人表現(xiàn)出了相同水平的信任(引自李連江2012，p.110)。。我們的調(diào)查結(jié)果顯示了這種傾向從胡溫主政時(shí)期平穩(wěn)地貫穿到了習(xí)李主政時(shí)期。研究的發(fā)現(xiàn)意味著存在一種國家認(rèn)知的分化，同時(shí)出現(xiàn)一個(gè)仁慈的中央和一個(gè)蓄意阻撓的地方性權(quán)威，并且許多在農(nóng)村中的有關(guān)發(fā)現(xiàn)同樣出現(xiàn)在了城市中。

圖2 公民對(duì)政府績效極為或相對(duì)滿意的情況：2003-2014

資料來源：作者調(diào)查，2014。

在2014年，有92.8%的受訪者相對(duì)或絕對(duì)地對(duì)中央政府的工作感到滿意(其中極為滿意的比例為37.6%)，但是當(dāng)談到鄉(xiāng)鎮(zhèn)或街道辦時(shí)，這一比例下降到了54.8%(如圖2所示)。這個(gè)趨勢(shì)和2008年中國調(diào)查中關(guān)于不同層級(jí)領(lǐng)導(dǎo)人信任程度的結(jié)果非常接近。然而，相比于2011年，極為滿意的比例在2014年表現(xiàn)出的差異更為顯著。這或許是由于反腐運(yùn)動(dòng)使得中國公民能夠看到更多被曝光了的地方官員的情況。在2008年的中國調(diào)查中，有44.6%的受訪者對(duì)中央政府有極高程度的信任(在我們2014年的調(diào)查中，有37.6%是極為滿意的；在2011年這一比例是37.3%)；針對(duì)省級(jí)政府領(lǐng)導(dǎo)人的極滿意比例為24.3%(2014年為19%；2011年是28.4%)，針對(duì)縣或區(qū)的領(lǐng)導(dǎo)人的極滿意比例為17.1%(2014年是9.7%；2011年是14.6%)。事實(shí)上，當(dāng)與人民走得更近時(shí)，滿意度下降的問題就來了，基層政府提供了大部分的公共服務(wù)并且承擔(dān)了最重的財(cái)政負(fù)擔(dān)，尤其是在縣級(jí)和鄉(xiāng)級(jí)。地方性支出占了公共總支出的80%，這意味著地方政府全力爭取來自中央或上一級(jí)政府的轉(zhuǎn)移支付，又或者尋找其他方式來增加財(cái)政收入以實(shí)現(xiàn)他們的義務(wù)。地方政府在農(nóng)村的投入自從2002年農(nóng)業(yè)稅合并以及2006年農(nóng)業(yè)稅徹底取消之后，變得更加緊張了。

縣級(jí)政府已經(jīng)發(fā)展為農(nóng)村地區(qū)的財(cái)政中心，并且與鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)生重疊。責(zé)任的擴(kuò)張?jiān)凇耙钥h為主”的口號(hào)下進(jìn)行，在縣級(jí)層面的支出占了公共支出的四分之一。最重要的決策是在2001年將承擔(dān)教師薪酬的財(cái)政責(zé)任從縣一級(jí)轉(zhuǎn)移到了鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)(人民日?qǐng)?bào)，2001年7月14日)。受訪者對(duì)縣級(jí)政府績效極為滿意的比例為9.7%，而相對(duì)滿意的比例為53.1%。某種程度上，這種情況的發(fā)生和信息不對(duì)稱有關(guān)。例如，在2011年的調(diào)查中，只有8.2%的受訪者知道他們縣長的名字。

表1 對(duì)街道、小城鎮(zhèn)、行政村的滿意水平

資料來源：作者調(diào)查，2014。

滿意度下降的趨勢(shì)是普遍的，與受訪者居住的地區(qū)不相關(guān)。這樣，我們也發(fā)現(xiàn)了其他學(xué)者在中國農(nóng)村調(diào)查得到的與政府績效相關(guān)的滿意度的下降的情況，同樣存在于城市地區(qū)。然而，城市中的滿意度下降并不十分嚴(yán)重。在城市中居住的群體對(duì)最基層的政府的滿意度相對(duì)穩(wěn)定地維持在一個(gè)較高水平上(65.4%是極為或相對(duì)滿意的)，這一比例在行政村為50.7%，在小城鎮(zhèn)的滿意度是最低的(48.9%，如表1所示)?？紤]到城市化的政策關(guān)注的是小城鎮(zhèn)的發(fā)展而不是大城市，這一結(jié)果是令人困惑的。那些居住在城市中的人對(duì)中央政府最為滿意(43.4%)，而2011年居住在村莊中的人在對(duì)中央政府極為滿意的回應(yīng)比率最高(45.2%)，這或許證明了他們對(duì)胡錦濤和溫家寶致力于改善農(nóng)村社區(qū)的做法有了一定的感知。*胡溫時(shí)期的領(lǐng)導(dǎo)班子認(rèn)識(shí)到一些社會(huì)發(fā)展帶來的問題不能夠僅僅依靠經(jīng)濟(jì)增長解決。這種認(rèn)識(shí)導(dǎo)致了建立在對(duì)弱勢(shì)群體識(shí)別基礎(chǔ)上的更加連貫的政策框架設(shè)計(jì)。政策開始從短期的安全網(wǎng)絡(luò)的提供轉(zhuǎn)向發(fā)展一個(gè)更加整合性的、復(fù)雜的系統(tǒng)。政策試圖對(duì)中國農(nóng)村人口提供更多的保障，并且將數(shù)量不斷增長的流動(dòng)人口整合進(jìn)脫離他們家鄉(xiāng)的福利系統(tǒng)中(參見Saich，2008)。

第二個(gè)主要的發(fā)現(xiàn)是，受訪者對(duì)政府工作的滿意水平從2003年調(diào)查開始以來有了全面上升，在2009年的時(shí)候達(dá)到了頂峰，隨之在2011年有了輕微的回落，并且除了省級(jí)以外，對(duì)所有層級(jí)的地方政府的滿意度在2014年的時(shí)候又一次下降，降到了2003年以來的最低點(diǎn)。2009年的峰值由一系列因素所致。夏季奧運(yùn)會(huì)的舉辦和建國60周年慶典給了政府一個(gè)提升國際角色和展現(xiàn)國家成就的機(jī)會(huì)。國家同樣在應(yīng)對(duì)汶川地震的悲劇中扮演了一個(gè)積極的角色，并且快速應(yīng)對(duì)了2008年經(jīng)濟(jì)危機(jī)，顯著減輕了危機(jī)對(duì)國家的影響。

然而，到了2011年的時(shí)候，這些積極的效應(yīng)逐漸淡去，城市居民受到了高房價(jià)的影響，并且所有人面臨著高通脹的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)，也開始對(duì)食品安全等問題表現(xiàn)出了擔(dān)憂。*一項(xiàng)由清華大學(xué)和《小康雜志》聯(lián)合進(jìn)行的有關(guān)政府信任的調(diào)查同樣顯示了一個(gè)上升的趨勢(shì)。2006年的信任水平是60.5%，到2012年的時(shí)候已經(jīng)上升到了67.8%。和我們的研究相比，它呈現(xiàn)了一個(gè)逐年上升的趨勢(shì)(Evans，2012)。2011年7月，溫州高鐵墜橋事故的不當(dāng)處理也造成了消極影響。艾德曼信任晴雨表(Edelman Trust barometer)顯示，2014年指數(shù)下降到了75%。

表2 公民對(duì)政府工作的滿意度：2003-2014

資料來源：作者調(diào)查，2003—2014。

受調(diào)查者對(duì)中央政府的滿意度仍然保持著較高水平(2003年相對(duì)或極為滿意的比例為86.1%，2014年這一比例為92.6%)，同期對(duì)基層政府的信任從43.6%上升到了54.8%；但相比于2011年達(dá)到頂峰時(shí)的63.8%，還是有一定的回落。如果我們將受訪者的回答分為從4到1的四個(gè)等級(jí)，表示極為滿意到極為不滿意，那么對(duì)中央政府的滿意指數(shù)從2003年的3.16上升到了2009年的3.41，到2014年回落到了3.3。對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和街道辦一級(jí)的滿意指數(shù)從2.32上升到了2011年的2.71，到2014年下降到了2.54(表2)。收入最高和最低的兩類群體是滿意度最高的，這意味著那些高收入者認(rèn)為自己在現(xiàn)行體制下已經(jīng)做得很好了，因此他們對(duì)政府工作的方式表現(xiàn)出了相對(duì)的滿意。收入最低的人擁有著較高水平的滿意度意味著他們看到中央政策的目標(biāo)是保障他們的利益的。

這些結(jié)果的發(fā)現(xiàn)揭示出了一些關(guān)于基層治理質(zhì)量的問題，而這對(duì)于中央政府來說并不一定是壞消息。較低水平的滿意度或許是社會(huì)不穩(wěn)定的一個(gè)潛在的指標(biāo)，但是至少我們的調(diào)查樣本顯示，公民并沒有將問題歸咎到中央。這與其他人的一些發(fā)現(xiàn)相吻合：盡管游行、抗?fàn)幣c不安定事件在中國農(nóng)村和城市每天都發(fā)生，但中央政府仍然保持了強(qiáng)有力的合法性。許多人認(rèn)為問題是由于基層政策實(shí)施而并非中央意志的缺失或系統(tǒng)性的偏誤造成的。

三、服務(wù)人民還是服務(wù)他們自己：有關(guān)基層政府及官員績效的滿意度

第二套問題探討的是公民如何看待地方政府官員的角色以及政府官員為誰的利益而效力。

表3 公民對(duì)政府及其下屬機(jī)關(guān)執(zhí)行政策時(shí)的角色評(píng)價(jià)：2003-2014

資料來源：作者調(diào)查，2003—2014。

針對(duì)地方官員不公正行為的抗議在當(dāng)代的中國已經(jīng)變得非常普遍，并且由于新媒體的使用而引發(fā)了巨大的社會(huì)關(guān)注。正如上文提到的，很多抗議是直接上訴到更高級(jí)別的政府，以圖糾正地方權(quán)力的濫用，而且上訪者認(rèn)為國家的政策可以證明他們的訴求是正當(dāng)?shù)?。人們也許會(huì)推斷，如果公民對(duì)地方官員的評(píng)價(jià)是負(fù)面的，認(rèn)為官員只是為他們自己的利益而不是為他們應(yīng)當(dāng)服務(wù)的人民的利益而行動(dòng)，那么將更有可能發(fā)生游行和騷亂。為了確認(rèn)這一點(diǎn)，我們?cè)O(shè)計(jì)了兩套問題，第一組問題涵蓋了公民對(duì)地方官員和他們勝任能力的評(píng)價(jià)；第二組問題詢問了有關(guān)公民對(duì)政府官員具體是為了誰的利益而工作的判斷。

我們又一次看到兩個(gè)與上面相同的傾向，公民對(duì)地方政府官員工作質(zhì)量的評(píng)價(jià)相比于更高級(jí)別的官員而言較差，但是整體的評(píng)價(jià)從2003年開始呈上升趨勢(shì)。我們?cè)儐柺茉L者，看他們是否認(rèn)為地方官員在執(zhí)行政策的時(shí)候是冷酷的、(對(duì)公眾利益)漠不關(guān)心的，還是熱心的、友好的，并且看他們認(rèn)為地方官員在執(zhí)行政策的時(shí)候是有見識(shí)的(有能力的)，還是愚蠢的(沒有能力的)(表3)。有趣的是，與滿意水平的測(cè)量結(jié)果相反，公民對(duì)地方官員的態(tài)度和能力的積極評(píng)價(jià)的比例有著持續(xù)的增加。在2014年，回應(yīng)者中認(rèn)為地方官員非常有見識(shí)的比例為74%，比2003年的50.8%有所上升。不出意料，生活在城市中的人滿意比例最高(81.6%)，而生活在村和鄉(xiāng)鎮(zhèn)中的人的比例分別降到了70.9%和71.1%。同時(shí)，認(rèn)為地方官員本質(zhì)上是官僚化了的而非關(guān)心人民的利益的比例有所下降。在截至2005年的調(diào)查中，大多數(shù)受訪者認(rèn)為地方官員是冷漠的和對(duì)人民的利益漠不關(guān)心的，但到了2014年，只有24.3%的受訪者還持有此觀點(diǎn)，有74%的人認(rèn)為地方官員在執(zhí)行他們工作的時(shí)候的方式是熱心的和友善的。

表4 公民對(duì)政府及其下屬機(jī)關(guān)的態(tài)度認(rèn)知：2003-2014

資料來源：作者調(diào)查，2003—2014。

胡溫政府提出的“以人為本”的口號(hào)，以及習(xí)李政府推動(dòng)的讓官員節(jié)儉并激勵(lì)地方官員增強(qiáng)對(duì)社會(huì)中有需要的群體的回應(yīng)性的努力，似乎起到了一定的效果。我們?cè)儐柫?對(duì)問題，以辯析政府行為是否意味著對(duì)普通民眾的關(guān)心，還是僅屬于官僚事務(wù)(表4)。盡管不滿意度相對(duì)較高，而滿意度相對(duì)較低，但所有指標(biāo)從2003年到2014年都有提升。然而，仍然值得重視的是，如果不考慮居民所在地點(diǎn)的話，大多數(shù)的人認(rèn)為基層官員的行為是官僚化的，對(duì)普通百姓關(guān)心的事情則沒有多大作用。到2011年，只有在“追求金錢”和“諂媚領(lǐng)導(dǎo)”這兩個(gè)用來揭示官僚行為的問題中，大多數(shù)受訪者仍然認(rèn)為官員會(huì)盡力接近和錢相關(guān)的事情并且盡力和上級(jí)保持密切的關(guān)系。這一比例和2003年比起來是相當(dāng)?shù)偷?。?003年所有的問題類別中，大多數(shù)的人都認(rèn)為基層政府和他們的官員的行為是官僚化的和自利的。在2014年，對(duì)“法治”的強(qiáng)調(diào)看來是有作用的，有61.7%的受訪者認(rèn)為官員進(jìn)行的收費(fèi)活動(dòng)符合法律法規(guī)，而并非是一種隨意武斷的行為；這一比率和2009年(65.9%)相比略有回落，但比2003年(31.7%)要高的多。

住在小城鎮(zhèn)和村莊中的人對(duì)官僚的評(píng)價(jià)有明顯的改善，但在大城市中的受訪者的回答是復(fù)雜的。在大城市，從2011年開始，當(dāng)談到官員是否考慮普通人的利益，以及官員是否照顧到普通人而并非他們自己的利益時(shí)，積極評(píng)價(jià)的比例有所下降。而居住在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的人，對(duì)于政府行為積極評(píng)價(jià)的感知比例在所有問題類別中都有明顯的上升。對(duì)于居住在農(nóng)村中的人，積極評(píng)價(jià)的增加極不顯著。因此，評(píng)價(jià)有所改善，然而盡管官方強(qiáng)調(diào)(民眾利益)，或許也正是由于官方的刻意強(qiáng)調(diào)，大多數(shù)人仍然認(rèn)為官員的行為是自利的。

盡管評(píng)價(jià)有了改善，但通過急群眾所急來提升政府形象的努力仍需轉(zhuǎn)化為地方的實(shí)踐。對(duì)基層政府的消極評(píng)價(jià)并不必然會(huì)轉(zhuǎn)化成對(duì)中央政府的批判和絕望，但是如果中央政府不能夠或不愿意約束地方政府的行為，使其與中央政策保持一致，公民對(duì)于地方政府意圖的持續(xù)懷疑終將導(dǎo)致對(duì)中央政府的不滿。

四、公民期望他們的政府提供何種質(zhì)量的服務(wù)？

最后一套問題是關(guān)于公民期望政府提供何種類型的服務(wù)，以及他們對(duì)地方政府服務(wù)供給質(zhì)量的評(píng)價(jià)。正如上文提到的，在中國的城市和農(nóng)村，地方政府是公共物品和服務(wù)的主要提供者。尤其是自從農(nóng)業(yè)稅取消后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政機(jī)構(gòu)角色的持續(xù)轉(zhuǎn)變以及試圖將它們從“攫取型”向“服務(wù)提供型”轉(zhuǎn)型的政策受到持續(xù)的關(guān)注。然而一系列的改革使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政機(jī)構(gòu)“空心化”了，在農(nóng)村地區(qū)，一系列服務(wù)的供給向縣(區(qū))或村發(fā)生了轉(zhuǎn)移。*關(guān)注到這個(gè)趨勢(shì)的一篇極佳的文章，參見Smith(2010)。

毛時(shí)代的一個(gè)主要遺產(chǎn)是“自力更生”，這意味著地方行政機(jī)構(gòu)應(yīng)該最少地依賴他們的上級(jí)政府。1993-1994年的分稅制改革以及2006年農(nóng)業(yè)稅的取消增加了地方政府的財(cái)政壓力，他們需要在投資基礎(chǔ)建設(shè)和提供社會(huì)福利方面承擔(dān)最沉重的負(fù)擔(dān)。結(jié)果是，對(duì)于地方政府來講，一個(gè)勢(shì)在必行的工作是通過爭取上級(jí)的轉(zhuǎn)移支付來提高收入，這樣也就能有更多的公款消費(fèi)*Zhao(2007)評(píng)估了鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)每一年要花100—150天接待其他政府官員，并且在“卡拉OK唱歌，桑拿和麻將”上的花銷每一年要占到鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政上的5—10%。，而如果從基層攫取財(cái)富，就會(huì)導(dǎo)致更多的抗議和游行。

中央增加養(yǎng)老金的計(jì)劃，提供居民低保的計(jì)劃，以及提供農(nóng)村義務(wù)教育，將流動(dòng)人口整合進(jìn)城市保障系統(tǒng)中等，都增加了地方政府的負(fù)擔(dān)。這些任務(wù)的初衷都是值得稱贊的，但是中央只提供了部分的支持，主要的負(fù)擔(dān)落在地方政府身上，這導(dǎo)致服務(wù)有時(shí)候被實(shí)質(zhì)性地削減了，或者官員尋找其他方法來扭曲政策的整體功能。在農(nóng)村地區(qū)，已經(jīng)有一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并或被取消了，并且從1985年以來城鎮(zhèn)數(shù)量已經(jīng)減半。然而，這些城鎮(zhèn)的合并減少了一些服務(wù)的可及性。那些被合并鄉(xiāng)鎮(zhèn)失去了行政地位，其中的學(xué)校和診所關(guān)閉了。這在那些面積廣闊、人口分散的地區(qū)是一個(gè)突出的問題，例如西藏。此外，縣仍然給每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)分派稅收任務(wù)，且經(jīng)常同時(shí)將發(fā)展非農(nóng)經(jīng)濟(jì)的誤導(dǎo)性發(fā)展戰(zhàn)略強(qiáng)加給鄉(xiāng)鎮(zhèn)。不同口徑的計(jì)算上會(huì)存在一定的差異，但顯而易見的是鄉(xiāng)鎮(zhèn)的稅收負(fù)擔(dān)是沉重的。最近，出現(xiàn)了“鄉(xiāng)財(cái)縣管”，以及財(cái)政省管縣等改革，目標(biāo)是將政府的5級(jí)財(cái)政管理減少到3級(jí)。*John Q.Tian (2009).

到目前為止，處理收入不足的方法主要有兩類。首先，世界銀行和中國政府已經(jīng)提出了改善收入來源和設(shè)計(jì)更好的財(cái)政再分配機(jī)制。其次，有一系列的重建鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府并將農(nóng)村的財(cái)政中心轉(zhuǎn)移到縣的意見。除了上面提到的鄉(xiāng)鎮(zhèn)的合并外，已經(jīng)有一些試驗(yàn)將所有(鄉(xiāng)鎮(zhèn))機(jī)構(gòu)合并成三到五個(gè)的服務(wù)中心，并且將一些非社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)化為市場(chǎng)導(dǎo)向的企業(yè)，并使讓其承擔(dān)外包服務(wù)。這些機(jī)構(gòu)的管理權(quán)可以劃歸縣級(jí)政府。人們期望這些改革能夠?qū)⒖h級(jí)政府從對(duì)農(nóng)民生活廣泛的干預(yù)和影響中脫離出來，并且期望它們以此能夠全身心地投入到公共物品的供給以及維持公共秩序的工作中。*毫無疑問，在我們2005年的調(diào)查中，當(dāng)問到政府機(jī)構(gòu)是否存在冗余的問題時(shí)，有61%的村民認(rèn)為政府機(jī)構(gòu)應(yīng)該縮減?？偣灿?7%的城鎮(zhèn)居民認(rèn)為政府官員數(shù)量應(yīng)該縮減。期望被縮減的機(jī)構(gòu)集中在那些最為侵?jǐn)_人們生活的部門，或者那些人們不是特別了解的部門。

這提示我們有必要徹底重新思考政府在提供服務(wù)時(shí)的角色，以及促成何種類型的伙伴關(guān)系以實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)。對(duì)于公民如何看待政府，他們期望得到什么類型的服務(wù)以及偏好排序的更好的理解，有助于更加清晰地思考政府角色的轉(zhuǎn)變。相對(duì)于僅僅關(guān)注供給側(cè)，對(duì)需求側(cè)的關(guān)注更為有益，特別是公民怎樣看待地方政府提供的特定公共服務(wù)，以及他們?cè)鯓訉?duì)各種需求進(jìn)行排序。在2014年，我們更細(xì)化地詢問了兩類習(xí)近平主政時(shí)期更為關(guān)注的問題。一類是環(huán)境保護(hù)。2015年11月，北京市政當(dāng)局第一次對(duì)空氣質(zhì)量發(fā)出了紅色警報(bào)。環(huán)境惡化是追求發(fā)展策略的中國面臨的一個(gè)顯然不利因素。不像其他的政策效應(yīng)，它影響到了中國所有人，無論貧窮富裕，無論農(nóng)村城市?？紤]到公民的擔(dān)憂，2014年3月，李克強(qiáng)總理向污染宣戰(zhàn)，并且在2015年3月重新許諾，政府將更加強(qiáng)硬地控制空氣污染。另一類問題設(shè)計(jì)涉及公民如何看待作為習(xí)近平主要政策之一的反腐運(yùn)動(dòng)。

和特定公共服務(wù)供給的滿意度相關(guān)的問題，揭示了一些有趣的現(xiàn)象，可以幫助我們思考基層政府應(yīng)如何致力于提升公民的滿意度。大體上講，公民并沒有對(duì)公共服務(wù)表現(xiàn)出極高的滿意度，也沒有表現(xiàn)出極為不滿的態(tài)度。我們對(duì)回答進(jìn)行了排序，從4到1分別表示極為滿意到極為不滿意。2014年，整體性的滿意度指標(biāo)數(shù)值落在了2.54到2.8之間，但是要比2009年和2011年低。同樣需要注意的是，在所有年份，所有服務(wù)類型的調(diào)查中，只有4種服務(wù)取得了3分及以上*它們是2005到2014年時(shí)的計(jì)劃生育，2007-2014年時(shí)的水電供應(yīng)，以及2009年時(shí)的道路和橋梁建設(shè)。。計(jì)劃生育在2014年的選項(xiàng)中滿意度是最高的，這一情況在其他年份中也一樣，只有2011年，水電供應(yīng)的滿意度排名達(dá)到最高。計(jì)劃生育排在最高的事實(shí)需要進(jìn)行進(jìn)一步的深究，當(dāng)緊隨的問題被拋出后，受訪者們回答說他們知道這是一項(xiàng)中央主抓的政策，對(duì)這項(xiàng)服務(wù)持批評(píng)態(tài)度是沒有意義的。然而，接下來我們看到，他們并不認(rèn)為這是一項(xiàng)政府應(yīng)該介入的重要的工作，最近政策的放寬或許同樣會(huì)提升滿意水平。

表5 不同居住地的居民給出的排名最高的五項(xiàng)公共服務(wù)：2014

資料來源：作者調(diào)查，2014。

表6 不同居住地的居民給出的排名最低的五項(xiàng)公共服務(wù)：2014

資料來源：作者調(diào)查，2014。

另外四種公民最為滿意的工作類型是：水電供應(yīng)(2.97)、社會(huì)治安(2.95)、義務(wù)教育的管理(2.87)、文化和體育設(shè)施建設(shè)(2.85)。這5種服務(wù)在舊有的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代被較好地提供和監(jiān)管，但是與改革帶來的新的挑戰(zhàn)無關(guān)。城鄉(xiāng)居住地的差異會(huì)造成一些分化，在城市中滿意度排名最高的兩項(xiàng)分別是：計(jì)劃生育和水電供應(yīng)，在農(nóng)村，排名最高的兩項(xiàng)分別是計(jì)劃生育和社會(huì)治安。醫(yī)療保障排名第5，或許反映了胡溫推進(jìn)的新型合作醫(yī)療保障制度擴(kuò)面工作在習(xí)李主政時(shí)期得到了延續(xù)。

5項(xiàng)公民最不滿意的公共服務(wù)供給在2014年分別是：土地管理(2.65)、失業(yè)保障(2.68)、環(huán)境治理(2.7)、家庭救助(2.72)以及招商引資(2.72)。比較而言，這些都是改革產(chǎn)生的負(fù)面后果，但又是家庭生活基本保障中最為重要的部分(表6)。有趣的是，反腐工作第一次沒有落在5項(xiàng)得分最低的工作中。在2014年，滿意度達(dá)到了最高水平(2.73)，在2003年是最低的(1.99)。這證明習(xí)近平主政以來地方政府的績效有所改善。在2011年，滿意度的指數(shù)是2.37。不同居住地的受訪者的反饋存在一定的差異。反腐工作只在鄉(xiāng)鎮(zhèn)有顯著的反饋，毫無疑問的是，交通管理是大城市居民主要考慮的問題。土地管理和失業(yè)保障在三個(gè)類別中的反應(yīng)都是突出的。居住在鄉(xiāng)鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村中的人對(duì)困難家庭補(bǔ)助和招商引資的關(guān)注度是近似的。

為了更進(jìn)一步的分析，我們?cè)O(shè)計(jì)了一個(gè)矩陣，將公民關(guān)注的服務(wù)水平的重要性，和對(duì)基層政府服務(wù)供給的滿意度水平相聯(lián)系。這有助于理解在我們的調(diào)查中公民認(rèn)可或不滿意的政府服務(wù)領(lǐng)域。公民認(rèn)為政府最應(yīng)該關(guān)注的5個(gè)領(lǐng)域是：社會(huì)治安(3.37)、反腐(3.36)、醫(yī)療保障(3.28)、環(huán)境健康(3.28)、以及水電供應(yīng)(3.24)。另外5個(gè)公民認(rèn)為政府最不需要關(guān)注的領(lǐng)域是：宗教信仰(2.9)、市場(chǎng)管理(3.09)、稅收管理(3.12)、招商引資(3.14)以及計(jì)劃生育(3.14)。在這里，我們又一次看到公民希望政府提供的服務(wù)和改革帶來的影響之間的相關(guān)性，但并沒有看到期望政府在監(jiān)管宗教信仰、計(jì)劃生育以及參與招商引資方面扮演強(qiáng)大的角色。

這樣，我們通過這個(gè)矩陣得到一個(gè)與普通家庭所面對(duì)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)難題更緊密相關(guān)的問題列表，這些難題又是改革項(xiàng)目的某種后果。在2014年，政府工作中不能令人滿意、同時(shí)又是亟待得到關(guān)注的領(lǐng)域是：反腐、失業(yè)保障、增加就業(yè)、環(huán)境健康以及環(huán)境治理(表7)。自從這項(xiàng)調(diào)研開始，受訪者對(duì)環(huán)境的關(guān)注就持續(xù)地增加。值得注意的是，計(jì)劃生育和宗教信仰被受訪者列入了認(rèn)為政府不應(yīng)該過多干預(yù)的事情中。

表7 公民對(duì)公共服務(wù)供給的滿意度以及 對(duì)相應(yīng)政府工作的重要性感知

資料來源：作者調(diào)查，2014。

由于公民對(duì)環(huán)境問題持續(xù)關(guān)注，因此需要更加細(xì)致地關(guān)注公民的態(tài)度。令人驚訝的是，總體的評(píng)估顯示政府的工作是可以被接受的，并且6個(gè)城市的受訪者對(duì)變化持積極的評(píng)價(jià)。在一個(gè)賦值為1-10的針對(duì)環(huán)境質(zhì)量的評(píng)估量表中，居住在鄉(xiāng)村中的人打分最高(7.27)，而居住在城市中的人打分最低(7.01)。年輕人和私營企業(yè)主滿意度最低。在城市地區(qū)，約有60.6%的受訪者感到環(huán)境質(zhì)量在過去的5年中有了一定的提升，只有17.4%的人感覺環(huán)境惡化了。認(rèn)同環(huán)境改善的人在鄉(xiāng)鎮(zhèn)中的比例最高(74.4%)，在農(nóng)村中的比例最低(55.5%)，約有26.2%的農(nóng)村受訪者認(rèn)為環(huán)境惡化了。持有最強(qiáng)烈的積極意見的群體是那些擁有較低學(xué)歷和較低收入水平的人。

在中國的城市中，最受關(guān)注的是空氣污染，而農(nóng)村居民更加關(guān)注空氣和水的污染。在所有受訪者中，食品安全成為17.1%的人主要關(guān)心的一個(gè)問題，教育水平越高對(duì)空氣污染而不是水污染越關(guān)心。

表8 公民認(rèn)為地方官員誠實(shí)或不誠實(shí)的比例

資料來源：作者調(diào)查：2007-2014。

在大城市的受訪者中，有83.9%的人支持設(shè)立一個(gè)全國性的減排稅，這個(gè)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的支持率更低一點(diǎn)，只有74.8%?？紤]到環(huán)境監(jiān)管與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的平衡，一部分人認(rèn)為環(huán)境立法是有益的。超過一半(52.8%)的受訪者認(rèn)為中國的環(huán)境監(jiān)管對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展是有益的，只有10.2%的人認(rèn)為是不利的。

腐敗是所有類型受訪者公認(rèn)的最大問題。這一問題也確實(shí)值得我們更加仔細(xì)地關(guān)注，因?yàn)楦邔痈瘮∈菍?duì)治理的威脅，而反腐敗就成了一個(gè)關(guān)鍵工作。從媒體曝光的各種類型的大量腐敗案件看，腐敗被當(dāng)成重大問題并不讓人吃驚。由于公民實(shí)際上必須為政府應(yīng)該提供的服務(wù)和產(chǎn)品支付成本，腐敗問題必定會(huì)侵蝕人們的日常生活。經(jīng)濟(jì)成就缺乏真正民主化與市場(chǎng)化的支撐，靠職位及黨員身份來獲得信息的等級(jí)化權(quán)力，是官員腐敗行為背后的原因。在我們2014年的調(diào)查中，只有4.8%的人認(rèn)為政府和他們的官員是極為誠實(shí)的(和2011年的2.6%相比有所上升)。8.8%的人認(rèn)為他們是極不誠實(shí)的(和2011年的8.4%相比有輕微的上升)(表8)。認(rèn)為政府及其官員是相對(duì)清廉和極為誠實(shí)的感受在城市化地區(qū)比農(nóng)村(37.9%)更為明顯(城市中的比例是49.6%，鄉(xiāng)鎮(zhèn)中的比例為53%)。這個(gè)結(jié)果和2011年相比有所改進(jìn)，尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)中的這一比例在2011年只有29%。

受訪者感知到的腐敗的發(fā)生主要是在經(jīng)濟(jì)管理領(lǐng)域(32.8%)、建設(shè)項(xiàng)目(32.9%)、金融和商業(yè)圈(32.8%)，以及政府采購(31.8%)。和2011年相比，受訪者認(rèn)為公共安全和司法系統(tǒng)是造成腐敗的主要原因的比例從29%降到了22.8%。腐敗問題最小的地方被認(rèn)為是武警和軍隊(duì)(2.4%)以及新聞媒體(2.8%)。大部分受訪者或許與武警或部隊(duì)系統(tǒng)聯(lián)系較少。有趣的是，有22.6%的人認(rèn)為教育領(lǐng)域是腐敗發(fā)生的一個(gè)來源。公民對(duì)何種類型的腐敗最應(yīng)該被政府打擊的觀點(diǎn)與黨刊中的觀點(diǎn)非常一致：挪用公款和公共資金濫用(19.2%)以及官員追求金錢，濫用職權(quán)和任人唯親(17.7%)。

習(xí)近平和王岐山發(fā)起的反腐運(yùn)動(dòng)已經(jīng)影響了公民對(duì)政府打擊腐敗的決策的看法。受訪者中認(rèn)為政府已經(jīng)對(duì)腐敗進(jìn)行了強(qiáng)有力的打擊的比例從2011年的13.4%上升到了31.9%。相比而言，只有20.2%的人認(rèn)為政府致力于消除腐敗的工作是相對(duì)或極為軟弱的，這一比例在2011年時(shí)是38.2%。這一感知在城市中最強(qiáng)烈(87.2%的人認(rèn)為反腐工作是相對(duì)或極為強(qiáng)勢(shì)的)，在農(nóng)村地區(qū)這一感受最不明顯(74.1%)。

就有效性而言，68.3%的受訪者認(rèn)為政府的工作是極為或相對(duì)有力的。居住在城市中的人再次高居榜首，認(rèn)為這項(xiàng)工作是最為有效的(71.5%)。在之前的兩年中，48.4%的受訪者認(rèn)為受賄收賄的情形有所減少，但是仍然有22.2%的人認(rèn)為這種情況實(shí)際上增加了。居住在鄉(xiāng)村中的人最為強(qiáng)烈地認(rèn)為腐敗嚴(yán)重程度確實(shí)下降了(54.9%)，但是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)中只有37.6%的人這么認(rèn)為。

因此，明確的一點(diǎn)是，反腐倡廉運(yùn)動(dòng)已經(jīng)改變了公民關(guān)于政府處置腐敗的決心的認(rèn)知，但是大多數(shù)人仍然認(rèn)為腐敗及其相關(guān)行為仍然是一個(gè)問題。這預(yù)示著如果反腐的壓力減輕，那么將有可能回到以前的狀況。

五、結(jié) 語

習(xí)近平政府已經(jīng)得到了一個(gè)多重性回應(yīng)。一方面，反腐運(yùn)動(dòng)已經(jīng)影響到了人們的認(rèn)知，人們已經(jīng)感知到政府正采取非常嚴(yán)厲的措施，同時(shí)也感受到了反腐運(yùn)動(dòng)取得的效果。另一方面，腐敗官員及其行為的持續(xù)的曝光降低了人們對(duì)地方官員的滿意水平。對(duì)于地方政府及其官員績效的不滿意是顯然的，盡管績效有一定的改進(jìn)，但仍然有相當(dāng)比例的人對(duì)政府能夠有效解決腐敗問題缺乏信心。然而，人們對(duì)中央政府仍然保有著良好的期許，還不確定其是否有著那些破壞低層級(jí)政府績效的同樣的問題。調(diào)查證實(shí)了其他學(xué)者的一些觀點(diǎn)，中國公民確實(shí)會(huì)“差異化”地看待國家，并且對(duì)中央政府抱有信心。此外，受訪者對(duì)所有層級(jí)政府的滿意度水平和2003年調(diào)查開始時(shí)相比均有所上升。如果中央政府將來在政策上出現(xiàn)一些失誤，這種情況或許可以提供一些緩沖。然而正如我們近幾年看到，威權(quán)政體的穩(wěn)定性可以變遷，公民的失意感可以蔓延成街頭行動(dòng)。在近期的中國，這種失意感被限定為對(duì)地方權(quán)力濫用的抗議活動(dòng)。

盡管指標(biāo)數(shù)據(jù)上顯示有所改善，仍然有相當(dāng)比重的受訪者認(rèn)為基層政府官員的行為是官僚化的和以自我為中心的。人們顯然并不認(rèn)為“以人為本”的口號(hào)對(duì)于基層政府官員來講已經(jīng)成為了他們的行為標(biāo)準(zhǔn)。另一點(diǎn)是公民顯然希望政府幫助解決市場(chǎng)導(dǎo)向的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型帶來的問題。除了支持一攬子的公共服務(wù)，公民似乎最需要政府能夠幫助解決基本家庭生活和社會(huì)經(jīng)濟(jì)層面存在的問題，例如就業(yè)機(jī)會(huì)的創(chuàng)造以及失業(yè)保障。同時(shí)，對(duì)于發(fā)展帶來的環(huán)境問題也越來越關(guān)注。

如上所述，公民認(rèn)為地方官員在提升普通人福利的工作上并不是非常有效。對(duì)于領(lǐng)導(dǎo)層來講，如果不增加基層政府的公開透明和問責(zé)，那么公民認(rèn)為最重要的公共服務(wù)領(lǐng)域的進(jìn)步，仍然有巨大的挑戰(zhàn)性。

附錄一：關(guān)于調(diào)查*所有的調(diào)查細(xì)節(jié)都是一致的，除非另有說明。所有的調(diào)查都在秋季進(jìn)行。

這項(xiàng)調(diào)查的發(fā)現(xiàn)和分析都是建立在一項(xiàng)樣本量在3500到4100之間的立意分層調(diào)查的基礎(chǔ)上(2014年是3500)。受訪者年齡集中在16—60歲，從三種不同行政級(jí)別的地區(qū)抽?。撼鞘?、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村。2014年選擇了7個(gè)城市，依據(jù)是它們的地理位置、人均收入和人口數(shù)量。*2003和2004年涉及到了7個(gè)城市，2005年將南通市加了進(jìn)來，但在2014年的時(shí)候又剔除了出去。選擇的地點(diǎn)在變量的三個(gè)層次上存在差異，代表了高、中、低等收入，以及中國的東、中、西部的人群。在城市中，運(yùn)用KISH方法*家庭區(qū)域抽樣根據(jù)“面板”或每一個(gè)成人的分?jǐn)?shù)展示表(Kish，1949)。按照戶籍名冊(cè)隨機(jī)抽取受訪者。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)或村，由于家庭規(guī)模較大，因此根據(jù)最近生日方法隨機(jī)抽取受訪者。在2014年，以每個(gè)城市(共1750人)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)(共1050人)和村(共700人)以不少于250、150和100個(gè)受訪者數(shù)量進(jìn)行對(duì)應(yīng)抽取。結(jié)果是，城市樣本有一些偏誤，導(dǎo)致了選擇的受訪者年齡跨度偏大，并且在一些地區(qū)，受訪者的收入水平要高于本地區(qū)的平均水平。在分析階段，數(shù)據(jù)進(jìn)行了加權(quán)處理來抵消城市樣本偏誤以及人口規(guī)模差異。因此，對(duì)城市而言，最終的權(quán)重是0.5008，村的權(quán)重是2.6487。除了年齡在16—19歲之間的樣本，人口統(tǒng)計(jì)資料較為合理地反映了全國的年齡跨度。

調(diào)查問卷包括了50道問題，農(nóng)村和城市的問卷有一些差異，用來處理收入和就業(yè)反映的輕微差異。調(diào)研員記錄了關(guān)于多項(xiàng)選擇、二元選擇和開放式問題的答案。我們適時(shí)謹(jǐn)慎地收集涉及到和受訪者人口統(tǒng)計(jì)學(xué)特征相關(guān)信息，例如職業(yè)、性別、年齡、戶籍、教育水平、工作狀態(tài)、是否是私企/事業(yè)單位或NGO的員工，收入?yún)^(qū)間等等。調(diào)研員的招募和培訓(xùn)由零點(diǎn)研究公司(Horizon Research Group)負(fù)責(zé)。每一年的回答率大約80%。

樣本設(shè)計(jì)中沒有包括中國少數(shù)民族的大部分群體。少數(shù)民族居住在自治區(qū)，政策框架多變，導(dǎo)致了區(qū)域間政府績效比較的困難，甚至是誤導(dǎo)。

問卷調(diào)查在北京和上海兩個(gè)直轄市和廣州、武漢、成都、沈陽以及南通(江蘇省2005年被加入進(jìn)來，2014年被剔除出去)進(jìn)行。小城鎮(zhèn)(縣級(jí)城市)包括：紹興的諸暨(浙江，楓橋村)、福州的長樂(福建，長限村)、錦州的北寧(遼寧，中安村)、石家莊的辛集(河北，辛集村)、岳陽的臨湘(湖南，占橋村)、成都的彭州(四川，利安村)、咸陽的興平(陜西，潘村)。除此以外，湖北武漢的楓樹嶺村也被調(diào)查選中，使得村的總量達(dá)到8個(gè)?！?/p>

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(責(zé)任編輯：嚴(yán)國萍)

托尼·賽奇(Tony Saich)，哈佛大學(xué)肯尼迪政府管理學(xué)院教授，哈佛大學(xué)艾什研究中心“民主治理與創(chuàng)新”項(xiàng)目主任。主要研究中國治理與政治。主要研究中國治理與政治。他最近的出版物包括《中國的治理與政治》、《中國的政治治理》等。

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1007-9092(2017)01-0015-013

*本文原刊Journal of Chinese Governance 2016年第1期，已獲書面授權(quán)，略有刪節(jié)。