□ 童 星 高釧翔

【養(yǎng)老服務專題】

社區(qū)服務：社會化養(yǎng)老的末梢神經(jīng)

□ 童 星 高釧翔

社區(qū)服務是實現(xiàn)各方養(yǎng)老資源協(xié)同運作的紐帶，對于實現(xiàn)政府、市場、社會與家庭養(yǎng)老社會化中樞功能具有獨特地位和作用。推進養(yǎng)老服務社會化應當激活社區(qū)服務的末梢神經(jīng)功能*本文用“末梢神經(jīng)”意在突出社區(qū)服務的結構功能、運行機制及協(xié)同效應，對于實現(xiàn)政府、市場、社會與家庭養(yǎng)老社會化中樞功能具有獨特地位和作用。激活并強化社區(qū)服務的信息傳導、資源整合及協(xié)同運行末梢神經(jīng)功能，或許是化解居家養(yǎng)老和機構照料這兩種養(yǎng)老方式社會化困境的有效路徑。。為此，要創(chuàng)新與完善社區(qū)養(yǎng)老服務管理體系、整合多方資源構建社區(qū)養(yǎng)老服務網(wǎng)絡體系、發(fā)展與完善社區(qū)養(yǎng)老服務社會支持體系，通過創(chuàng)新體制、機制、服務形式，引智借力，共駐共建等舉措形成強有力的外部保障，實現(xiàn)社會化養(yǎng)老的協(xié)同倍增效應，提升養(yǎng)老服務社會化水平。

社會化養(yǎng)老；社區(qū)服務；服務體系；運行系統(tǒng)

社區(qū)養(yǎng)老服務是在20世紀80年代開展社區(qū)服務的過程中發(fā)展起來的*李學斌：《我國社區(qū)養(yǎng)老服務研究綜述》，《寧夏社會科學》，2008年第1期。，既是緩解人口老齡化和家庭小型化趨勢下養(yǎng)老需求與供給矛盾、順應社會養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展新常態(tài)的客觀需要，也是通過拓展社區(qū)服務的公益性、福利性，推進基本公共服務均等化的應然選擇。

純粹的居家養(yǎng)老因?qū)儆趥鹘y(tǒng)的家庭養(yǎng)老方式而缺乏社會性，純粹的機構照料如果不和面廣量大的居家老人相聯(lián)系，亦不能滿足養(yǎng)老社會服務需求，均不屬于社會化養(yǎng)老*童星：《發(fā)展社區(qū)居家養(yǎng)老服務以應對老齡化》，《探索與爭鳴》，2015年第8期。。只有激活和強化社區(qū)服務的社會化養(yǎng)老末梢神經(jīng)功能，充分發(fā)掘其信息傳導、資源整合及協(xié)同運行等末梢神經(jīng)質(zhì)效，才能化解現(xiàn)行居家養(yǎng)老和機構照料這兩種養(yǎng)老方式的社會化困境，推進政府、市場、社會與家庭多元互動與協(xié)同協(xié)作，提升養(yǎng)老服務的社會化水平，實現(xiàn)各方養(yǎng)老資源運行的協(xié)同倍增效應。

一、社區(qū)服務：實現(xiàn)社會化養(yǎng)老的應然選擇

作為典型的未富先老的國家，人口老齡化的挑戰(zhàn)要求我們必須未雨綢繆，積極應對。進入新世紀以來，黨和政府就高度重視面向老年人的社會福利和服務事業(yè)的發(fā)展。早在2000年，國務院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)民政部等10部委《關于加快社會福利社會化的意見》，明確提出發(fā)展“多種所有制形式的社會機構”的目標和設想，制定了社會力量舉辦社會機構的優(yōu)惠政策，標志著我國包含養(yǎng)老服務在內(nèi)的社會福利事業(yè)發(fā)展進入了一個新階段。2013年《國務院關于加快發(fā)展養(yǎng)老服務業(yè)的若干意見》(以下簡稱《意見》)是我國養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展史上重要里程碑。《意見》從指導思想、基本原則和發(fā)展目標上提出了總體要求。強調(diào)充分發(fā)揮政府作用，充分發(fā)揮社會力量的主體作用，健全養(yǎng)老服務體系，滿足多樣化養(yǎng)老服務需求，努力使養(yǎng)老服務業(yè)成為積極應對人口老齡化、保障和改善民生的重要舉措，成為促進服務業(yè)發(fā)展、推動經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級的重要力量。堅持以政府為主導，發(fā)揮社會力量作用，著力保障特殊困難老年人的養(yǎng)老服務需求，確保人人享有基本養(yǎng)老服務的原則，提出養(yǎng)老服務對居家老年人實現(xiàn)全覆蓋，全國社會養(yǎng)老床位數(shù)達到每千名老年人35-40張，全國機構養(yǎng)老、居家社區(qū)生活照料和護理等服務提供約1000萬個就業(yè)崗位的發(fā)展目標。明確了六個方面的主要任務，即統(tǒng)籌規(guī)劃發(fā)展城市養(yǎng)老服務設施、大力發(fā)展居家養(yǎng)老服務網(wǎng)絡、大力加強養(yǎng)老機構建設、切實加強農(nóng)村養(yǎng)老服務、繁榮養(yǎng)老服務消費市場和積極推進醫(yī)療衛(wèi)生與養(yǎng)老服務相結合。出臺了完善財政投入、保險資金、民間資本的投融資政策，優(yōu)先保障非營利性養(yǎng)老機構的土地供應政策，制定民間資本投資養(yǎng)老服務業(yè)在營業(yè)稅、所得稅及行政事業(yè)性收費等方面的稅費優(yōu)惠政策，推進民辦公助，建立補助投資、貸款貼息、運營補貼、政府購買服務等補貼支持政策，完善養(yǎng)老服務人才培養(yǎng)，并在養(yǎng)老機構和社區(qū)開發(fā)公益性崗位，吸納農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動力、城鎮(zhèn)就業(yè)困難人員等從事養(yǎng)老服務等引導和扶持政策?！兑庖姟愤€有許多亮點：明確了打造養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)集群方向、解決了養(yǎng)老設施規(guī)劃落實問題、提出要開展公辦養(yǎng)老機構改制試點、高度重視農(nóng)村養(yǎng)老服務、提出要推進醫(yī)療衛(wèi)生與養(yǎng)老服務相結合、開展老年人住房反向抵押養(yǎng)老保險試點等等。推動從單純保障城鎮(zhèn)“三無”和農(nóng)村五保老年人向為全社會老年人提供養(yǎng)老服務轉(zhuǎn)變；從僅管理非營利性養(yǎng)老機構向營利性和非營利性養(yǎng)老機構全行業(yè)管理轉(zhuǎn)變；從偏重發(fā)展養(yǎng)老服務事業(yè)向促進養(yǎng)老事業(yè)與養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)共同發(fā)展轉(zhuǎn)變；從政府直接辦服務向政府重點購買服務轉(zhuǎn)變；從單純培育發(fā)展向建管并重轉(zhuǎn)變，深化養(yǎng)老服務管理體制和運行機制改革*朱巍?。何覈B(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展史上的重要里程碑——國務院出臺《關于加快發(fā)展養(yǎng)老服務業(yè)的若干意見》，《中國民政》，2013年第10期。。當前，我國發(fā)展養(yǎng)老服務恰逢經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整、大力發(fā)展現(xiàn)代服務業(yè)的宏觀背景，其為養(yǎng)老服務的發(fā)展提供了極好的機遇和外部條件，養(yǎng)老服務本身也成了現(xiàn)代服務業(yè)新的增長點，養(yǎng)老服務消費市場也成了擴大內(nèi)需、促經(jīng)濟增長新的著力點*童星：《發(fā)展社區(qū)居家養(yǎng)老服務以應對老齡化》，《探索與爭鳴》，2015年第8期。。

(一)推動養(yǎng)老服務由“補缺型”向適度“普惠型”轉(zhuǎn)變

長期以來，我國實行的是傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老，政府僅對無兒女、無收入來源的孤寡老人提供機構養(yǎng)老和資金補助，部分單位(包括機關、企事業(yè)單位和農(nóng)村公社)還有內(nèi)容不一、標準各異的老年福利，屬于典型的“補缺型”養(yǎng)老服務。首先，由于快速老齡化，根據(jù)權威部門發(fā)布的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，截至2015年年底，我國60周歲及以上人口22200萬人，占總?cè)丝诘?6.1%，65周歲及以上人口14386萬人，占總?cè)丝诘?0.5%，失能半失能老人達3750萬人，占總?cè)丝诘?.8%*《中華人民共和國2015年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》，中華人民共和國國家統(tǒng)計局，2016年2月29日。，養(yǎng)老服務對象激增，需求浪涌。第二，獨生子女政策的實施和人口流動的加劇，導致家庭小型化、空巢化，傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老難以為繼。第三，近20年來我國社會保障體系建設的關注點一直在經(jīng)濟保障而非服務保障，在養(yǎng)老領域就表現(xiàn)為養(yǎng)老保險不斷擴大覆蓋范圍，提高待遇標準，卻忽視了發(fā)展養(yǎng)老服務業(yè)。隨著國民經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展和人民生活水平不斷提高，現(xiàn)在政府不差錢，許多家庭和老人也不差錢，但有錢不一定就能購買到和享受到服務。養(yǎng)老服務需求的增加與供給的萎縮，迫切要求政府推動養(yǎng)老服務由“補缺型”向適度“普惠型”轉(zhuǎn)變，用包含家庭養(yǎng)老但又超越家庭養(yǎng)老的社會化養(yǎng)老服務方式填補養(yǎng)老服務供需之間的龐大缺口。

(二)促進政府、市場、社會與家庭的多元互動與協(xié)作

所謂社會化養(yǎng)老服務，并非完全排斥家庭養(yǎng)老服務。實際上，現(xiàn)在世界各國、以及可以預見到的未來相當長的一個時期內(nèi)，絕大多數(shù)老人都還會以“居家”的形式養(yǎng)老，子女都還承擔著贍養(yǎng)老人的義務，后一點在包括中國在內(nèi)的重孝道的東方社會尤甚。社會化養(yǎng)老服務超越家庭養(yǎng)老服務之處在于，在家庭成員老人自養(yǎng)、老伴互養(yǎng)、晚輩贍養(yǎng)的同時，還有“政府主導、社會參與和全民關懷”*渠崎：《成都市實施城鄉(xiāng)統(tǒng)籌戰(zhàn)略推進老齡事業(yè)發(fā)展》，《中國社會工作》，2009年第20期。，實現(xiàn)政府、市場、社會與家庭的多元互動和協(xié)作。首先，應明確政府的主導地位，在社會養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展過程中發(fā)揮好制度保障、政策導向、資助扶持、示范引導、監(jiān)督管理等五個方面的作用*唐瑩：《養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展中的政府定位和政策取向研究》，http://www.cncaprc.gov.cn/info/558.html。。此外，政府還要做好外圍的服務和保障工作。例如，建立養(yǎng)老服務熱線、養(yǎng)老服務求助系統(tǒng)和救援系統(tǒng)，支持與鼓勵社會團體和企業(yè)積極參與養(yǎng)老服務業(yè)的發(fā)展。其次，要充分發(fā)揮社會力量參與，有效借助市場配置資源的優(yōu)勢。一方面，為社會力量的介入留出足夠的空間，以充分聚集民間資源，動員全社會的力量；另一方面，積極探索養(yǎng)老服務機構公辦民營的路子，加快公辦養(yǎng)老服務機構內(nèi)部管理方式、用人用工和收入分配等方面的制度改革，建立與市場經(jīng)濟體制相適應的運行機制，按照“誰投資、誰管理、誰受益”的原則，鼓勵和支持不同所有制性質(zhì)的單位和個人以獨資、合資、合作、聯(lián)營、參股等方式興建適宜老年人集中居住、生活、學習、娛樂、健身的老年公寓、養(yǎng)老院、敬老院等，為老年人創(chuàng)造良好的養(yǎng)老環(huán)境和條件*《國務院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)全國老齡委辦公室和發(fā)展改革委等部門關于加快發(fā)展養(yǎng)老服務業(yè)意見的通知》(國辦發(fā)【2006】6號)，http://www.gov.cn/zwgk/2006-02/17/content_202553.htm。。再次，理順各類主體間的關系，實現(xiàn)政府、市場、社會與家庭多元主體的良性互動。一方面，明確政府職能與角色定位，逐步建立健全多元化的社會養(yǎng)老服務投資機制，積極探索政府主導與社會興辦相結合的公益化、市場化運作的操作模式。另一方面，大力推進民辦公助、公辦民營、自主創(chuàng)辦、單位共建等方面的試點，及時總結經(jīng)驗進行推廣，為社會力量興辦養(yǎng)老服務業(yè)創(chuàng)造有利的政策條件。

(三)以社區(qū)服務為紐帶，連接家庭和機構，實現(xiàn)養(yǎng)老服務社會化

現(xiàn)在各地幾乎都篤信“居家養(yǎng)老為基礎，社區(qū)養(yǎng)老為依托，機構養(yǎng)老為補充”，將這三者視為相互獨立、平行的養(yǎng)老服務方式，并以它們各自所占的百分比確定本地養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展規(guī)劃。例如上海市提出的“4492”計劃就是基于上海的實際情況，明確了發(fā)展社會養(yǎng)老服務業(yè)的具體目標。南京市在《關于加快發(fā)展養(yǎng)老服務業(yè)的實施意見》中也明確提出要大力發(fā)展社區(qū)養(yǎng)老，并且形成了量化指標體系，明確要求到2020年，社區(qū)40%以上辦公服務用房用于養(yǎng)老服務，其中由社會力量獨立運作的達到90%，城市、農(nóng)村社區(qū)老年人康復場所建成率分別達到60%、30%，社區(qū)各類具有為老年人服務功能的設施向老年人開放率100%。為了實現(xiàn)這樣的計劃，相應地為社區(qū)養(yǎng)老服務的床位數(shù)、從業(yè)人員數(shù)等制定了考核指標。這豈不是又在助推新一輪“社區(qū)辦機構”的熱潮？！其實，從老人居住方式來劃分，養(yǎng)老只有居家養(yǎng)老和機構照料兩種方式，當然機構可以是公辦的，可以是企業(yè)辦的，也可以是社區(qū)辦的等等，但都屬于機構照料。社會化養(yǎng)老服務的本質(zhì)在于，社區(qū)作為紐帶，將家庭和機構有機地銜接起來，將居家養(yǎng)老和機構照料都轉(zhuǎn)變成了社會化養(yǎng)老服務，即“不離家的社會養(yǎng)老”和“沒有圍墻的養(yǎng)老院”。在這一體系中，社區(qū)是社會養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展的基層平臺和基本的行動主體。首先，內(nèi)聯(lián)社區(qū)內(nèi)所有老人的家庭，把社區(qū)養(yǎng)老服務延伸到家庭，積極探索具有中國特色的社區(qū)居家養(yǎng)老服務，實現(xiàn)家庭養(yǎng)老與社會養(yǎng)老的有機結合。秉承這一取向進行制度與機制創(chuàng)新，就要進一步明確各級政府責任，構建和優(yōu)化社區(qū)養(yǎng)老服務發(fā)展的財力保障機制與社會參與的扶持機制；加強社區(qū)服務能力建設，使之成為社會養(yǎng)老服務的依托；以基礎設施和信息網(wǎng)絡建設為切入點，在提高物質(zhì)保障能力的基礎上，通過持續(xù)地創(chuàng)新社區(qū)服務機制，有效增進社區(qū)養(yǎng)老服務的供給能力。其次，外引社區(qū)外各類養(yǎng)老服務機構和志愿者服務，利用社區(qū)外資源為社區(qū)內(nèi)老人服務。為此，就要制定完善的服務準入標準，選擇服務資源的分配模式，進一步健全服務管理和監(jiān)督程序，走法治化、專業(yè)化和標準化相結合的路子。當然，養(yǎng)老服務機構的發(fā)展也要向著發(fā)揮救濟、調(diào)控和補充功能的方向轉(zhuǎn)變，為社區(qū)居家養(yǎng)老提供有力的支持。

二、以何服務：健全社區(qū)養(yǎng)老服務體系

既然社區(qū)是發(fā)展社會養(yǎng)老服務業(yè)的基層平臺，具有連接家庭和機構的紐帶功能，因此，社區(qū)養(yǎng)老服務就應堅持“政府倡導、社會參與、市場運作、規(guī)范管理”的方針，將養(yǎng)老服務社會化與社區(qū)建設結合起來，把目標任務定位于以下三大體系的建設與完善。

(一)創(chuàng)新與完善社區(qū)養(yǎng)老服務管理體系

首先，制定科學規(guī)劃，引領行業(yè)發(fā)展。一方面，將社會化養(yǎng)老服務業(yè)納入國民經(jīng)濟發(fā)展總體規(guī)劃，特別是要制定好養(yǎng)老福利事業(yè)專項規(guī)劃，并將這些規(guī)劃落實為階段性的工作任務，作為政府和官員的績效和政績考核指標明確下來。另一方面，要做好市政規(guī)劃和建設規(guī)劃，特別是新建居民小區(qū)、改造老居民區(qū)時要將社區(qū)養(yǎng)老服務設施建設等方面的內(nèi)容納入城市建設規(guī)劃，為社區(qū)養(yǎng)老服務發(fā)展創(chuàng)造良好的硬件條件。其次，加大政策扶持，保障財政資助。為了更好地建立和完善福利性、公益性和市場化運作相結合的運行機制，政府必須充分發(fā)揮政策支持作用。一方面，盡快出臺具有可操作性的關于“民辦公助”、“民辦公營”，以及社區(qū)居家養(yǎng)老的具體政策。另一方面，要在規(guī)劃用地、電信、用水、用電等方面給予社區(qū)養(yǎng)老服務發(fā)展以更多的優(yōu)惠政策，有效降低成本，增強制度的吸引力。此外，各級政府還要盡快建立和完善公共財政政策，建立多元的養(yǎng)老服務資金籌措和運作機制。再次，大力培育社區(qū)養(yǎng)老服務行業(yè)協(xié)會。通過行業(yè)協(xié)會加強行業(yè)自律和自我管理，為社區(qū)養(yǎng)老服務實現(xiàn)良性發(fā)展提供基本保障。最后，加強經(jīng)費預算、綜合協(xié)調(diào)和監(jiān)管。在社區(qū)養(yǎng)老服務發(fā)展過程中政府應由“辦事員”向“監(jiān)督員”和“裁判員”的方向轉(zhuǎn)變。一方面要加強管理，嚴格養(yǎng)老服務機構的認定工作；另一方面還要加強日常運營監(jiān)管，不斷提高服務水平和效率，確保養(yǎng)老服務的產(chǎn)出效能持續(xù)增強。

(二)整合多方資源構建社區(qū)養(yǎng)老服務網(wǎng)絡體系

發(fā)展社區(qū)養(yǎng)老服務需要整合多方資源，構建起發(fā)達的服務網(wǎng)絡。在創(chuàng)新社區(qū)養(yǎng)老服務的過程中，要以構建多層次的社區(qū)服務網(wǎng)絡為目標，加強和優(yōu)化資源配置與整合，不斷提升社區(qū)工作的集體行動能力。首先，按照“資金保障與服務保障相匹配，基本服務與選擇性服務相結合”的原則，從根本上改善社區(qū)的狀況，逐步形成適應經(jīng)濟發(fā)展水平，適應不同收入群體，多層次、全方位、布局合理的社會養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展格局。積極探索將純福利型社區(qū)服務、鄰里互助的社區(qū)服務和有償社區(qū)服務有機結合起來，使之相互配套、協(xié)調(diào)發(fā)展，最終滿足不同層次老年群體的養(yǎng)老服務需求。政府的養(yǎng)老服務投資應該以重點滿足社會上急需扶助的老齡群體為主，例如身體極度衰弱和身患絕癥、無望康復的老人，生活不能自理的老人，殘疾老人，以及無子女、無收入來源的孤寡老人和低保家庭老人等。其次，加強社區(qū)自身的養(yǎng)老服務設施建設。社區(qū)居家養(yǎng)老服務網(wǎng)絡的構建和完善必須通過一定的服務設施來完成，無論是上門服務、還是日托服務，抑或是辦社區(qū)服務中心，都必須以社區(qū)公共服務設施為基礎。應該將社區(qū)老年服務設施建設納入統(tǒng)一規(guī)劃，以政策性要求固定下來，并納入民政局的直接管理；循序漸進，量力而為，努力建成一批社區(qū)居家養(yǎng)老服務中心，包括生活服務設施、文化娛樂設施、醫(yī)療康復設施、緊急救助設施等。再次，運用“互聯(lián)網(wǎng)+”思維，“不求所有，但求所用”，促使社會各方面資源進入社區(qū)為居家老人服務。一方面，社區(qū)要充分利用互聯(lián)網(wǎng)，加強養(yǎng)老服務需求與供給信息資料庫建設，提升內(nèi)聯(lián)外引能力，提供中介服務；另一方面，政府應當從政策扶持、標準規(guī)范、監(jiān)管保障等方面鼓勵社會養(yǎng)老機構、護理機構、醫(yī)療康復機構以各種行之有效、機構社區(qū)雙贏的方式進入社區(qū)為居家老人服務。總之，要將政府、市場、社會三方合作互助落實到社區(qū)這一基層平臺上，明確社區(qū)與養(yǎng)老服務機構的分工，使二者協(xié)調(diào)發(fā)展，避免重復建設導致資源浪費。

(三)發(fā)展與完善社區(qū)養(yǎng)老服務的社會支持體系

創(chuàng)新社區(qū)養(yǎng)老服務，必須重視社會支持體系的建設。首先，社會輿論的關注與支持。通過各種途徑進行宣傳，積極引導社會公眾的養(yǎng)老觀念轉(zhuǎn)變更新，讓更多的人關注社區(qū)養(yǎng)老服務，為社區(qū)養(yǎng)老服務獻計獻策、貢獻力量。當前，公眾對社會化養(yǎng)老服務業(yè)了解不多，特別是很多人并沒有從中認識到這項事業(yè)與自身的關系。構建社會輿論支持體系，就要借助官方與非官方的輿論資源，增強社會公眾對社區(qū)養(yǎng)老服務重要性的認識，激活全社會關注和投身社區(qū)養(yǎng)老服務的熱情和積極性。其次，配套政策的協(xié)同推進。社區(qū)養(yǎng)老服務的發(fā)展要從社會福利事業(yè)整體發(fā)展的全局出發(fā)，積極協(xié)調(diào)各方，制定各項配套政策，為社區(qū)養(yǎng)老服務創(chuàng)造良好的政策環(huán)境。再次，志愿者服務隊伍的保障。發(fā)展社區(qū)居家養(yǎng)老服務需要打造一支堅強有力的志愿者隊伍，并通過大力發(fā)展志愿者組織，加強宣傳和動員工作，引導更多的社會熱心人士加入志愿服務。例如，一些地方在實踐中積極探索組建由社區(qū)黨員、熱心人士、鄰里居民、低齡健康老人等組成的志愿服務隊伍，為社區(qū)老人提供多種公益性服務；有的組織動員青年志愿者與社區(qū)內(nèi)的“空巢”老人、獨居老人結成“一幫一”、“多幫一”的服務對子，為老人開展定期、定時服務，切實為老年人排憂解難；有的還實行“時間銀行”(照料儲蓄)、“積分獎勵”制度，將社區(qū)志愿服務折合成一定的時間或一定的分值，遞延式地對志愿服務者在自身享受養(yǎng)老服務、子女入學、全家落戶等方面予以獎勵。所有這些都是一些值得借鑒的實踐創(chuàng)新形式。

三、如何服務：完善社區(qū)養(yǎng)老服務運行系統(tǒng)

為了完成社區(qū)養(yǎng)老服務的上述目標任務，還必須在政府主導下，進行體制、機制、法制創(chuàng)新，不斷整合各方面的力量，為社區(qū)養(yǎng)老服務提供充分有力的保障。

(一)科學規(guī)劃，創(chuàng)新體制

政府應不斷創(chuàng)新工作思路，從落實科學發(fā)展觀與構建和諧社會的高度，將促進社區(qū)養(yǎng)老服務的發(fā)展納入工作日程。中央政府及其主管部門可積極推進試點工作，并在總結實踐經(jīng)驗的基礎上，加快制度和政策創(chuàng)新，提供宏觀指導方針。省、市、縣級政府則要結合本地情況逐層制定社會養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展的規(guī)劃，指導下級政府和基層單位的實踐。街道和社區(qū)應該積極探索創(chuàng)新提供養(yǎng)老服務的具體方式方法。促進社區(qū)養(yǎng)老服務的發(fā)展既是政府的重要責任，也是一項需要社會各方協(xié)同推進才能做好的工作。為此，首先要成立統(tǒng)一的、專業(yè)化的管理部門，加強對社區(qū)養(yǎng)老服務工作的領導和協(xié)調(diào)。根據(jù)各地的經(jīng)驗，可以探索成立由主管部門、老齡辦、各有關部門及各街道辦事處的行政領導組成的養(yǎng)老服務社會化工作領導小組，統(tǒng)一領導、組織和協(xié)調(diào)各方力量，為創(chuàng)新社區(qū)養(yǎng)老服務機制，為實現(xiàn)上下級政府之間以及政府與社會各方力量之間的積極聯(lián)動奠定良好的組織架構。其次，加強社區(qū)養(yǎng)老服務的規(guī)劃工作，把社會化養(yǎng)老機構的發(fā)展納入經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃*謝代銀：《新形勢下發(fā)展社會化養(yǎng)老模式研究》，《探索》，2008年第2期。。當前，各地的社區(qū)養(yǎng)老服務面臨零散化發(fā)展所造成的可持續(xù)性不強的問題，不利于集中學習和推廣先進經(jīng)驗，也難以形成良性的發(fā)展格局。因此，各級主管部門和街道、社區(qū)領導必須結合自身實際、充分吸取先進地區(qū)經(jīng)驗，通過科學的規(guī)劃與論證，逐步確立社區(qū)養(yǎng)老服務社會化的指導思想、總體目標和發(fā)展方向，為全面系統(tǒng)地推進社區(qū)養(yǎng)老服務的發(fā)展提供行動路線和操作依據(jù)。在規(guī)劃方面既要符合城市化與老齡化發(fā)展的趨勢和特點，也要遵循產(chǎn)業(yè)發(fā)展的規(guī)律和要求。再次，發(fā)展社區(qū)養(yǎng)老服務還要“接地氣”，立足社區(qū)，依托社區(qū)，從解決本社區(qū)老年人最需要、最迫切的實際問題抓起，從基礎工作抓起，積極實踐，大膽創(chuàng)新，不斷拓展社區(qū)養(yǎng)老服務內(nèi)涵，努力提升服務質(zhì)量，促進社區(qū)養(yǎng)老服務沿著社會化方向前行。由于各地經(jīng)濟社會發(fā)展的基礎和稟賦不同，推進社區(qū)養(yǎng)老服務在遵循共性規(guī)律的同時也應體現(xiàn)差異性，充分聽取民意，尊重當?shù)乩淆g群體的意愿。

(二)建章立制，創(chuàng)新機制

關于發(fā)展社區(qū)養(yǎng)老服務的制度與法律法規(guī)建設相對滯后，必須抓緊完善相關制度和法律法規(guī)，以創(chuàng)新各種工作機制為重要抓手，夯實社區(qū)養(yǎng)老服務發(fā)展的制度與法律基礎。首先，加大建章立制的力度。當前各地的實踐之所以差異性很大，一方面是由于經(jīng)濟社會發(fā)展條件不同，另一方面也與缺少一般性的制度與法規(guī)有很大關系。盡管國家已經(jīng)頒布了一系列維護老年人合法權益的法律法規(guī)，但是仍然缺少針對社區(qū)養(yǎng)老服務的具體的法規(guī)和政策體系。因此，“十三五”期間應該圍繞社區(qū)養(yǎng)老服務發(fā)展所需要的各項社會支持要素，推進相關方面的立法和建章立制工作。其次，加大政策創(chuàng)新的力度。逐步完善社區(qū)養(yǎng)老服務政策體系,并在此基礎上明確企業(yè)和社會力量投入、經(jīng)營、管理社區(qū)養(yǎng)老服務的規(guī)則、要求、標準以及法律責任等。此外，還要從各方面對企業(yè)和社會興辦的福利服務機構給予扶持和傾斜，制定相關費用減免政策，加大政府購買服務的力度。一方面加強對社會支持行為的激勵、規(guī)范與引導；另一方面探索建立老年服務志愿者、照料儲蓄、長期護理保險等社會化服務的相關制度與措施。再次，創(chuàng)新社區(qū)養(yǎng)老服務的工作機制。一方面，理順各級專業(yè)管理部門的工作關系，建立健全市、縣(區(qū))、街道(鄉(xiāng)鎮(zhèn))三級工作網(wǎng)絡。例如，可以在區(qū)或街道成立養(yǎng)老服務社會化工作委員會，各社區(qū)成立專門的養(yǎng)老服務社會化辦公室；財政部門每年根據(jù)需要確定社區(qū)養(yǎng)老服務投入的增長機制；民政、衛(wèi)生、土地、文體等有關部門也要各司其職，各負其責，形成上下部門聯(lián)動、左右齊抓共管的社區(qū)養(yǎng)老服務新格局。另一方面，逐步建立健全政府購買服務和扶持培育服務機構的引導機制，鼓勵民辦企業(yè)等社會力量共同參與，走出當前過度依賴政府的困境，構筑起政府、市場與社會多方合作互動的行動網(wǎng)絡。

(三)優(yōu)化環(huán)境，創(chuàng)新方式

首先，在全社會范圍內(nèi)做好社會化養(yǎng)老的宣傳與動員工作。與子女教育問題相比，公眾對老年照料問題的關注和認知度仍然比較低，這種氛圍不利于促進全社會養(yǎng)老觀念的轉(zhuǎn)變，也制約了社區(qū)養(yǎng)老服務事業(yè)的發(fā)展。因此，優(yōu)化發(fā)展環(huán)境是推進社區(qū)養(yǎng)老服務創(chuàng)新的基礎性工作。一方面，要大力弘揚中華民族傳統(tǒng)美德，廣泛開展敬老、養(yǎng)老、助老的道德教育，強化社會公眾在養(yǎng)老方面的責任和義務意識，確立家庭敬老、養(yǎng)老的思想，不斷優(yōu)化社區(qū)養(yǎng)老服務的工作環(huán)境，形成關注老齡群體、重視老年照料、支持和投身養(yǎng)老事業(yè)發(fā)展的輿論氛圍。另一方面，通過實踐創(chuàng)新，讓社會公眾特別是老年人群體切實感受到社會化養(yǎng)老的優(yōu)勢。要通過大力發(fā)展社會中介平臺，為老人和老人的子女、親屬等照料者之間提供信息服務，組織溝通交流和互助活動，充分彰顯社區(qū)養(yǎng)老服務的特色和優(yōu)勢，形成良好的社會示范和帶動效應。其次，不斷創(chuàng)新社區(qū)養(yǎng)老服務的工作方式。例如，通過社區(qū)每天一次問候電話、每周一次上門探望、每月一次家庭聚會等人性化的方式，使居家養(yǎng)老的老年人既能體會到家庭的溫暖，又能感受到社會的關愛。再次，積極引入市場機制，不斷創(chuàng)新社區(qū)養(yǎng)老服務的內(nèi)容和形式。為此，可以探索成立為社區(qū)養(yǎng)老服務的市場研究和開發(fā)機構，運用專業(yè)化的技術手段調(diào)查本地區(qū)老齡群體的需求，對適合老年人的日常用品、服務產(chǎn)品、服務項目，以及老年文化、老年教育、老年旅游等中高檔老年服務市場進行開發(fā)，在不斷加強服務項目規(guī)范和監(jiān)管的基礎上，努力提高供給的水平，以此滿足老齡群體多方面的需求。最后，積極借鑒國外的成功經(jīng)驗。例如，日本的社區(qū)養(yǎng)老服務內(nèi)容和形式除了包括基本的上門服務外，還有日托服務、短托服務、長期服務、老年保健咨詢和指導服務等，使老年人在不脫離家庭和社區(qū)的情況下即可安度晚年*閻東彬：《日本社區(qū)老年服務制度對我國的借鑒》，《改革與開放》，2008年第1期。。在社區(qū)養(yǎng)老衛(wèi)生服務方面,積極探索家庭責任醫(yī)生制度，以簽訂服務協(xié)議的方式，明確雙方的權利和義務，建立契約服務關系，為社區(qū)內(nèi)養(yǎng)老對象建立健康管理檔案，發(fā)揮社區(qū)衛(wèi)生服務平臺和區(qū)域醫(yī)療衛(wèi)生協(xié)同服務體系的功能，實現(xiàn)社區(qū)養(yǎng)老服務中的醫(yī)療衛(wèi)生資源的縱向?qū)?高釧翔、童星：《論我國社區(qū)衛(wèi)生服務事業(yè)發(fā)展的困境及治理對策》，《華東理工大學學報(社會科學版)》，2015年第4期。。在借鑒國外經(jīng)驗做法的基礎上，不斷創(chuàng)新和豐富社區(qū)養(yǎng)老服務的內(nèi)容和形式，打造有中國特色的社會化養(yǎng)老保障體系。

(四)引智借力，共駐共建

在我國當前的治理結構中，社區(qū)作為最基層的單位，其自身擁有的資源及其調(diào)集與整合能力還是相當有限的。因此，要善于整合社區(qū)內(nèi)外資源為我所用，特別是充分發(fā)揮駐區(qū)單位的共駐共建優(yōu)勢，不斷提升社區(qū)養(yǎng)老服務水平。首先，要著力理順幾個方面的關系：一是理順社區(qū)與街道以及市、縣政府的關系。將上級政府的制度和政策引導、街道的發(fā)展策略和工作思路，同社區(qū)養(yǎng)老服務的實際需要結合起來，努力爭取上級給予社區(qū)更多的政策指導與必要的財力支持，實現(xiàn)政府內(nèi)部不同層級管理主體之間的資源整合。二是理順社區(qū)與市場的關系。社會化養(yǎng)老服務業(yè)的發(fā)展不能僅靠政府的力量，市場化的資源配置方式將會扮演更加積極的角色，社區(qū)要善于引入市場機制和市場資源，特別是在中高檔老年服務中更應如此。三是理順社區(qū)與駐區(qū)單位的關系。凡單位都擁有某些特殊的資源包括豐富的人力資源，其中許多都屬社區(qū)養(yǎng)老服務所必需的。社區(qū)要善于利用這些現(xiàn)成的寶貴資源，與駐區(qū)單位共建共享，合作雙贏。其次，要加強社區(qū)養(yǎng)老服務的人力資源建設，盡快建立起專業(yè)服務隊伍、志愿者服務隊伍和居民互助組織，并將其納入社會工作人才隊伍建設與培訓體系，實施“三社聯(lián)動”(社區(qū)、社會組織、社會工作聯(lián)動)，不斷提高社區(qū)養(yǎng)老服務水平。為此，一方面要整合和充分利用現(xiàn)有社區(qū)人力資源，大力發(fā)展社區(qū)志愿者隊伍和居民互助組織；另一方面要廣開門路，大力引進人才，通過公開招考、招聘和定向培養(yǎng)，吸收一批學歷較高、年輕優(yōu)秀的人才充實養(yǎng)老服務隊伍。此外，還要打造一支由黨員、干部、學生、退休職工等組成的養(yǎng)老服務志愿者隊伍，通過專職或兼職的方式彌補當前專門人員不足的問題。有條件的社區(qū)還可以聘請一批德高望重的老同志參加社區(qū)養(yǎng)老服務管理工作，發(fā)揮他們與服務對象的同齡優(yōu)勢，不斷提高服務質(zhì)量。再次，要不斷創(chuàng)新社區(qū)養(yǎng)老服務人才隊伍激勵機制，秉承公益化的社會參與理念，積極吸納社工和志愿者專業(yè)從事管理、康復、護理、心理疏導等方面的工作。通過定期進行職業(yè)操守培訓教育、大力推進評選社區(qū)“服務明星”等工作，不斷提升服務者的業(yè)務素質(zhì)和職業(yè)水平，形成良好的人才競爭與發(fā)展氛圍，為社區(qū)養(yǎng)老服務事業(yè)的發(fā)展提供強有力的人力資源保障。□

(責任編輯：徐東濤)

本專題特約主持人：何文炯(浙江大學教授、博士生導師)

2016-06-17

童星，南京大學政府管理學院教授、博士生導師，主要研究方向為社會問題與社會發(fā)展、社會保障理論與制度等；高釧翔，馬鞍山市委黨?？蒲刑幐苯淌?，管理學博士，主要研究方向為地方治理與政策創(chuàng)新。

國家社科基金一般項目：“推進區(qū)域基本公共服務均等化策略研究”(編號11BZZ040)。

C913

A

1007-9092(2017)01-0059-007

隨著人口老齡化、高齡化和家庭小型化，養(yǎng)老服務日益成為一個重大的社會問題。近幾年來，政府和社會重視養(yǎng)老服務并組織投入大量資源，養(yǎng)老服務事業(yè)得到快速發(fā)展。但是，供給與需求依然有諸多不匹配之處，資源不足與資源浪費同時存在，因而迫切需要體制機制的改革創(chuàng)新。如何改革？如何創(chuàng)新？我們不能“摸著石頭過河”，而是要基于規(guī)律的把握，進行系統(tǒng)的設計。否則，不僅浪費資源，而且迷失方向。因此，發(fā)展養(yǎng)老服務業(yè)需要有先進的理念、科學的理論和有效的制度與政策。對此，學術界責無旁貸?；谶@樣的理解，本期特邀在養(yǎng)老服務領域有深入研究的三位學者，專題研討?zhàn)B老服務問題;三篇文章各有側(cè)重、各有洞見，希望能引起相關研究者對養(yǎng)老服務話題的關注和更深入的研究。