肖祖金

(重慶市璧山區(qū)青杠街道畜牧獸醫(yī)站,重慶 402760)

基層獸醫(yī)服務(wù)體系建設(shè)調(diào)研

肖祖金

(重慶市璧山區(qū)青杠街道畜牧獸醫(yī)站,重慶 402760)

按照重慶市農(nóng)委《關(guān)于開展基層獸醫(yī)服務(wù)體系建設(shè)調(diào)研的通知》（渝農(nóng)辦發(fā)〔2016〕31號）要求，在璧山區(qū)農(nóng)委指示下，成立了基層獸醫(yī)服務(wù)體系建設(shè)調(diào)研組。調(diào)研組由璧山區(qū)動物衛(wèi)生監(jiān)督所、區(qū)疫病預(yù)防控制中心、青杠街道獸醫(yī)站等有關(guān)專家和老管理人員組成。調(diào)研工作采取到服務(wù)對象實地考察、座談和走訪的形式，分別對全區(qū)鎮(zhèn)街獸醫(yī)站進行了調(diào)研；調(diào)研涉及基層體系現(xiàn)狀和“人、財、物”權(quán)的管理、服務(wù)對象的訴求、體系建設(shè)存在的問題和工作建議等內(nèi)容，現(xiàn)將調(diào)研情況報告于后：

1 畜牧獸醫(yī)機構(gòu)現(xiàn)狀

1.1 區(qū)（縣）級畜牧獸醫(yī)機構(gòu)設(shè)置情況

璧山區(qū)農(nóng)業(yè)委員會是畜牧獸醫(yī)行政主管部門，下設(shè)直屬機構(gòu)有璧山區(qū)養(yǎng)殖業(yè)技術(shù)服務(wù)中心（含水產(chǎn)業(yè)）和璧山區(qū)動物衛(wèi)生監(jiān)督所。

1.1.1 璧山區(qū)養(yǎng)殖業(yè)技術(shù)服務(wù)中心 璧山區(qū)養(yǎng)殖業(yè)技術(shù)服務(wù)中心，掛璧山區(qū)動物疫病預(yù)防控制中心牌子，實行“兩塊牌子，一套人馬 ”，為區(qū)農(nóng)委直屬的財政全額預(yù)算的副處級一類事業(yè)單位。

（1）主要職能職責。協(xié)助農(nóng)業(yè)主管部門擬定全區(qū)畜牧、水產(chǎn)發(fā)展規(guī)劃，并參與組織實施；負責畜禽和水產(chǎn)新品種、新技術(shù)的引進、試驗、示范、推廣、調(diào)查統(tǒng)計；指導(dǎo)街鎮(zhèn)畜牧獸醫(yī)體系業(yè)務(wù)工作；負責水生動物植物資源的保護；負責動物疫病的監(jiān)測、預(yù)報、預(yù)警、實驗室診斷、疫情報告，疫病防控物資的組織儲備，疫病防控的技術(shù)指導(dǎo)、培訓(xùn)和科普宣傳；承擔動物產(chǎn)品的檢測檢驗工作；參與并配合重大動物疫情防控技術(shù)方案的實施；承辦區(qū)委、區(qū)政府和區(qū)農(nóng)委交辦的其他事項。

（2）現(xiàn)有編制及人員。編制24名，在崗總數(shù)23人，其中專技人員19人，管理人員3人，工勤人員1人。學(xué)歷結(jié)構(gòu)：碩士研究生6人，本科9人，大專8人，分別占比為26.1%、39.1%、34.8%；年齡結(jié)構(gòu)：50歲以上8人，31-49歲13人，30歲以下2人，分別占比為34.8%、56.5%、8.7%；專業(yè)技術(shù)崗位：高級職稱8人（其中研究員1人），中級職稱11人，分別占比為34.8%、47.8%。

1.1.2 璧山區(qū)動物衛(wèi)生監(jiān)督所 璧山區(qū)動物衛(wèi)生監(jiān)督所是區(qū)農(nóng)委直屬的財政全額預(yù)算的正科級未分類事業(yè)單位。

（1）職能職責：負責組織實施全區(qū)動物防疫、動物和動物產(chǎn)品檢疫、動物衛(wèi)生監(jiān)督檢查，依法查處動物防疫、檢疫違法案件；參與草擬和實施重大動物疫情防控技術(shù)方案，監(jiān)督隔離、封鎖、撲滅等重大疫情應(yīng)急處置措施的落實；參與組織全區(qū)官方獸醫(yī)、執(zhí)業(yè)獸醫(yī)資格培訓(xùn)、考核工作；負責全區(qū)動物無害化處理工作的監(jiān)督；承辦區(qū)農(nóng)委交辦的其他事項。

（2）現(xiàn)有編制及人員。編制11人，在崗總數(shù)10人，其中專技人員9人，管理人員1人。學(xué)歷結(jié)構(gòu)：本科3人，大專7人，分別占比為30%、70%；年齡結(jié)構(gòu)：50歲以上5人，31-49歲5人，各占50%；專業(yè)技術(shù)崗位：高級職稱3人，中級職稱6人，分別占比為30%、60%。

1.2 鎮(zhèn)街級畜牧獸醫(yī)站情況

璧山區(qū)轄6個街道、9個鎮(zhèn)，共計15個畜牧獸醫(yī)站，隸屬于區(qū)農(nóng)委管理的財政全額預(yù)算的公益二類正科級事業(yè)單位。

1.2.1 職能職責 依法實施行政區(qū)域內(nèi)動物疫病的防疫、強制免疫和承擔動物、動物產(chǎn)品的檢疫工作；實施動物疫情調(diào)查、動物疫病監(jiān)測、動物疫情報告和畜禽圈舍等環(huán)境的消毒工作；負責獸藥、飼料等養(yǎng)殖業(yè)投入品的監(jiān)督管理和種畜禽管理工作；承擔畜牧獸醫(yī)技術(shù)推廣、畜牧業(yè)生產(chǎn)統(tǒng)計工作等公益性工作；承辦上級主管部門交辦的其他工作。

1.2.2 編制及在崗人員 街鎮(zhèn)畜牧獸醫(yī)人員編制分鎮(zhèn)街核定，總編制數(shù)為212名，實際在崗總數(shù)為184人。其中專技人員180人，管理人員2人，工勤人員2人。學(xué)歷結(jié)構(gòu)：碩士研究生人17人，本科37人，大專127人，中專（高中）2人，初中及以下1人，分別占比為9.2%、20.1%、69.1%、1.1%和0.5%。年齡結(jié)構(gòu)：50歲以上62人，31～49歲92人，30歲及以下30人，分別占比為33.7%、50%、16.3%。專業(yè)技術(shù)崗位：高級職稱6人，中級職稱124人，初級職稱50人，分別占比為3.3%、67.4%、27.2%。

2 存在的問題

2.1 基層體制機制存在的問題

2.1.1 管理體制不順 改革后的區(qū)農(nóng)委是大農(nóng)委，由農(nóng)業(yè)、農(nóng)機、畜牧、農(nóng)綜辦和供銷合作社等單位組成，加之15個鎮(zhèn)街畜牧獸醫(yī)站的“人、財、物”權(quán)都歸農(nóng)委管理，又未成立專門的行管科室，根本就管不過來，只好委托中心管理些一般事務(wù)，導(dǎo)致鎮(zhèn)街工作人員的勞資、績效工資、晉職晉級等不能與業(yè)務(wù)工作考核掛鉤，不能很好地推動畜牧獸醫(yī)事業(yè)工作。

2.1.2 獸醫(yī)工作機制不暢 區(qū)級行政主管部門、動物疫病預(yù)防控制機構(gòu)和動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)履行的職能職責不清、分工不明、配合不暢。主要表現(xiàn)在“大農(nóng)業(yè)”的行政管理權(quán)和行政執(zhí)法權(quán)都集中在“大農(nóng)委”，權(quán)力過于集中而管不過來；區(qū)級疫控機構(gòu)與動物衛(wèi)生機構(gòu)的職責分工合作不明晰，導(dǎo)致動物疫病預(yù)防控制和畜產(chǎn)品質(zhì)量安全工作誰都有責，誰都可推諉；而最終做具體工作的只有鎮(zhèn)街畜牧獸醫(yī)站。

2.1.3 激勵機制不活 改革后，管理上更為墨守成規(guī)，沒有建立起充滿生機和活力的考核機制，所有基層工作人員的崗位工資和績效工資每月定時到人、到卡，未建立起充分調(diào)動廣大職工積極性的激勵機制和績效考核機制。

2.1.4 事業(yè)單位分類給鎮(zhèn)街畜牧獸醫(yī)站帶來隱患 2013年，在編委對事業(yè)單位分類時，因為鎮(zhèn)街畜牧獸醫(yī)站有閹割技術(shù)服務(wù)收費、檢疫收費、消毒收費和免疫收費等項目的存在，盡管是全額上繳了財政，實行了“收支兩條線”，也導(dǎo)致了鎮(zhèn)街畜牧獸醫(yī)站被定為二類事業(yè)單位。2009年和2015年，分別取消了免疫收費和檢疫收費等項目。由于編委定為二類事業(yè)單位，需財政增加預(yù)算而大費周折，給以后的基層工作管理和發(fā)展帶來很大隱患。

2.2 人事權(quán)和崗位設(shè)置存在的問題

2.2.1 “招、管、用”三權(quán)分離 各鎮(zhèn)街畜牧獸醫(yī)站的編制和工作人員由編委核定到具體的鎮(zhèn)街，所有“招、選、調(diào)”均由人社部門管理；區(qū)農(nóng)委只能對在職在崗人員進行相對的、有限的管理，而業(yè)務(wù)技術(shù)管理部門只能進行工作布置。無論鎮(zhèn)街之間的技術(shù)力量懸殊再大，甚而個別鎮(zhèn)街站根本無法完成工作任務(wù)，而“用、管”部門只能采取臨時借用的辦法解決燃眉之急，而無權(quán)將工作人員及編制調(diào)整到緊缺的鎮(zhèn)街畜牧獸醫(yī)站，從而造成技術(shù)資源的浪費和不公配置。

2.2.2 用人主體無自主權(quán) 每次新招聘專業(yè)人員的學(xué)歷、專業(yè)和性別等等資格條件均由人社部門“一家制定”，而用人單位不能根據(jù)專業(yè)需要、業(yè)務(wù)技術(shù)需要、工作條件的需要而自主。璧山區(qū)自體制改革以來，鎮(zhèn)街畜牧獸醫(yī)站共招聘專業(yè)技術(shù)人員37人，其中女性人員23人，高達62%！不但沒有給鎮(zhèn)街畜牧獸醫(yī)站增加有效的新生力量，反而增添了不少麻煩，因為基層獸醫(yī)這個職業(yè)真不適合女性工作。

2.2.3 人社部門制定的人才評價機制不活 在專業(yè)技術(shù)隊伍中，職稱和職級晉升擁堵嚴重，缺乏有效的人才評價機制，唯學(xué)歷、唯優(yōu)秀、唯論文、唯先進、唯考試而晉職晉級的評價機制極不合理。在璧山區(qū)就存在個別同志在副高級職稱崗位履職長達16年，期間獲得多項科技成果，而薪資才七級待遇；而有的同志在副高級崗位上履職僅3年，期間僅獲得省部級的“優(yōu)秀共產(chǎn)黨員”等表彰或獎勵就可破格晉升五級崗位，而又不受名額限制。

2.3 財、物管理存在的問題

2.3.1 爭取工作經(jīng)費依然很艱難 每年因工作需要，如當年新增工作的經(jīng)費、房產(chǎn)的維修維護經(jīng)費和疫病監(jiān)測經(jīng)費等，需納入當年支出非常困難。區(qū)財政不會根據(jù)當年度實際工作的需要做出相應(yīng)的批復(fù)，而是根據(jù)上年度的決算經(jīng)費確定本年度的預(yù)算經(jīng)費，使得畜牧獸醫(yī)工作沒有創(chuàng)新，應(yīng)急經(jīng)費爭取困難，造成工作停滯不前。

2.3.2 國定資產(chǎn)被高度國有化 改革后，全區(qū)畜牧獸醫(yī)站的集體房產(chǎn)已經(jīng)全部收歸國有資產(chǎn)經(jīng)營管理有限公司，鎮(zhèn)街畜牧獸醫(yī)站只有房屋的使用權(quán)，沒有所有權(quán)，有的被無償平調(diào)或撤遷，造成個別鎮(zhèn)街畜牧獸醫(yī)站房產(chǎn)被撤遷5年，迄今未安排生產(chǎn)辦公用房，而只能用撤遷費租房。以后類似問題還可能繼續(xù)發(fā)生。

2.3.3 崗位待遇遲遲不落實 2015年，人事部、財政部、農(nóng)業(yè)部聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于調(diào)整農(nóng)業(yè)有毒有害保健津貼和畜牧獸醫(yī)醫(yī)療衛(wèi)生津貼的通知》（人發(fā)〔2015〕99號），要求畜牧獸醫(yī)醫(yī)療衛(wèi)生津貼調(diào)整從2016年1月1日起執(zhí)行，迄今為止沒有半點風(fēng)聲。

3 改進建議

3.1 深化體制改革，理順基層管理機制

為了深入貫徹國務(wù)院《關(guān)于推進獸醫(yī)管理體制改革的意見》（國發(fā)〔2005〕15號）和重慶市人民政府《關(guān)于推進獸醫(yī)體制改革的意見》（渝府發(fā)〔2006〕126號）文件精神，提出如下建議意見：

3.1.1 建議農(nóng)牧區(qū)縣恢復(fù)（成立）畜牧獸醫(yī)局 為了不增加行政編制，根據(jù)基層實際工作需要，可以定為二級局或者事業(yè)局，并確定為區(qū)縣級的畜牧獸醫(yī)主管部門。一是有效解決很多畜牧獸醫(yī)法律法規(guī)賦權(quán)給獸醫(yī)行政主管部門，而不是業(yè)務(wù)技術(shù)管理部門的矛盾。二是可以理順畜牧獸醫(yī)行政管理部門、動物疫病預(yù)防控制機構(gòu)、動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)和鎮(zhèn)街畜牧獸醫(yī)站之間“人、財、物、事”管理與被管理的工作關(guān)系，從而避免“大農(nóng)委”什么都管，又什么都管不過來的尷尬局面。三是有利于法律法規(guī)的貫徹執(zhí)行。特別是基層畜牧獸醫(yī)的行政執(zhí)法是技術(shù)性很強的執(zhí)法，應(yīng)該由業(yè)務(wù)技術(shù)型主管部門管理更為妥當，也方便群眾辦事，更有利于行業(yè)的精準執(zhí)法。四是有利于建立績效考核機制。業(yè)務(wù)管理和技術(shù)指導(dǎo)機構(gòu)才能根據(jù)基層工作人員任務(wù)完成情況考核到人，建立有效的工作激勵機制。

3.1.2 建議從專業(yè)的角度明晰“兩個機構(gòu)”的職能職責 建議市級農(nóng)委組織有關(guān)專家，根據(jù)我市的實際情況，從專業(yè)技術(shù)層面劃分基層（區(qū)縣級）動物疫病預(yù)防控制機構(gòu)和動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)的職能職責。一是有利于區(qū)縣編委確定“兩個機構(gòu)”的社會作用和社會地位；二是有利于“兩個機構(gòu)”進一步明晰行業(yè)內(nèi)各自的職責，更好地履職盡責和工作的協(xié)作配合。三是有利于管理指導(dǎo)鎮(zhèn)街畜牧獸醫(yī)站的具體工作，避免“兩個機構(gòu)”各說各的，各干各的，搞得鎮(zhèn)街畜牧獸醫(yī)站無所適從。

3.2 擴大用人主體自主權(quán)的建議

今年3月，中共中央印發(fā)了《關(guān)于深化人才發(fā)展體制機制改革的意見》，為了在基層畜牧獸醫(yī)體系內(nèi)貫徹落實，提出以下建議。

3.2.1 將鎮(zhèn)街畜牧獸醫(yī)站定為區(qū)縣級派出機構(gòu) 在恢復(fù)畜牧獸醫(yī)局（農(nóng)委二級局或區(qū)縣政府事業(yè)局）的前提下，把各鎮(zhèn)街畜牧獸醫(yī)站定為區(qū)縣級派出的正科級機構(gòu)，實行“編制和管理在縣、服務(wù)和工作在鄉(xiāng)”體制。一是徹底消除人社部門以編制為由而主管部門不能進行人員調(diào)整的矛盾，有利于技術(shù)資源的集中配置和合理分配；二是由此可以取消鎮(zhèn)街二類事業(yè)單位待遇，消除未納入?yún)^(qū)縣級財政全額預(yù)算的隱患。

3.2.2 用人主體真正自主 建議基層畜牧獸醫(yī)體系新招聘專業(yè)技術(shù)人員時，人社部門只能控制學(xué)歷和編制名額等常規(guī)條件，用人單位對其他資格條件的設(shè)置更應(yīng)充分自主，消除對用人主體的過度干預(yù)。

3.2.3 建立專業(yè)技術(shù)人員“逆向流動機制” 區(qū)縣級的“疫控”和“監(jiān)督”兩個機構(gòu)除引進人才外，原則不再公招專業(yè)技術(shù)人員，應(yīng)盡量在鎮(zhèn)街畜牧獸醫(yī)站現(xiàn)有在崗人員中選聘專業(yè)技術(shù)人員，有利于專業(yè)技術(shù)人員從最基層干起，熟悉最基層工作和業(yè)務(wù)，有利于人才培養(yǎng)和成長，有利于出類拔萃的科技人員選拔到更高的崗位履職。

3.3 建議盡快落實基層體系工作人員津貼

按照人事部、財政部和農(nóng)業(yè)部《關(guān)于調(diào)整農(nóng)業(yè)有毒有害保健津貼和畜牧獸醫(yī)醫(yī)療衛(wèi)生津貼的通知》（人發(fā)〔2015〕99號）要求，建議市農(nóng)委會同市財政、市人社部門盡快行文落實畜牧獸醫(yī)醫(yī)療衛(wèi)生津貼。