苗 儒,李 軻,楊冬梅
(內(nèi)蒙古自治區(qū)動物衛(wèi)生監(jiān)督所,內(nèi)蒙古呼和浩特 010051)
解讀內(nèi)蒙古頒布的全國首部《牛羊屠宰管理辦法》
苗 儒,李 軻,楊冬梅
(內(nèi)蒙古自治區(qū)動物衛(wèi)生監(jiān)督所,內(nèi)蒙古呼和浩特 010051)
《內(nèi)蒙古自治區(qū)牛羊屠宰管理辦法》是屠宰管理職能由商務部門劃轉(zhuǎn)到農(nóng)牧業(yè)主管部門后出臺的全國第一部規(guī)范牛羊屠宰管理的省級政府規(guī)章。《辦法》設定了定點屠宰廠(場)的基本制度、立法授權、部門職責及準入、退出和分類管理的機制,強化了定點屠宰廠(場)的主體責任和相關管理與質(zhì)量安全保證制度,實行了企業(yè)負責檢疫檢驗與官方獸醫(yī)巡檢、抽檢的檢疫檢驗方式,并在屠宰廠(場)建設、改革檢驗檢疫制度、實施產(chǎn)品召回制度、明確小型牛羊屠宰廠(場)設立條件等方面都有重大突破,標志著自治區(qū)牛羊屠宰管理步入法制化軌道。
牛羊屠宰管理辦法;解讀;政府規(guī)章;全國首部;企業(yè)責任;屠宰檢疫
內(nèi)蒙古自治區(qū)是全國農(nóng)畜產(chǎn)品生產(chǎn)加工輸出大省,每年經(jīng)屠宰出售的肉畜近7 000萬頭只,其中牛羊占屠宰總量的近70%。在數(shù)量增長、居民消費水平提高的同時,畜產(chǎn)品質(zhì)量安全卻始終存在隱患,牛羊屠宰未能真正做到依法依規(guī)有效的監(jiān)管,制約食品安全深層次的問題尚未得到根本解決。為打造成綠色農(nóng)畜產(chǎn)品生產(chǎn)加工輸出基地,全面提升內(nèi)蒙古肉品安全保障水平,2016年2月24日自治區(qū)人民政府第六十六次常務會議審議通過了《內(nèi)蒙古自治區(qū)牛羊屠宰管理辦法》(以下簡稱《辦法》),于2016年6月1日起實施,標志著自治區(qū)牛羊屠宰管理步入法制化軌道,對依法規(guī)范牛羊屠宰行為具有里程碑意義。《辦法》是管理職能由商務部門劃轉(zhuǎn)到農(nóng)牧業(yè)主管部門后出臺的全國第一部規(guī)范牛羊屠宰管理的省級政府規(guī)章,在屠宰廠(場)建設、改革檢驗檢疫制度、實施產(chǎn)品召回制度、明確小型牛羊屠宰廠(場)設立條件等方面都有重大突破。
1.1 基本框架
《辦法》分為七章:總則、牛羊定點屠宰廠(場)設立、牛羊定點屠宰、牛羊定點屠宰檢疫檢驗、監(jiān)督管理、法律責任、附則。其中包含五十個條文。
1.2 指導思想
貫徹落實黨中央、國務院關于食品安全工作的總體部署,以保障屠宰環(huán)節(jié)肉品質(zhì)量安全為根本目標,以優(yōu)化布局、提質(zhì)升級、規(guī)范經(jīng)營、強化監(jiān)管為首要任務,以推進工廠化屠宰、品牌化經(jīng)營、冷鏈化流通、冷鮮化上市、一體化管理為主攻方向,提高畜禽屠宰行業(yè)現(xiàn)代化水平,確保人民群眾“舌尖上的安全”。
1.3 基本原則
1.3.1 堅持市場主導與政府引導相結合。讓企業(yè)的生存、發(fā)展回歸市場,充分發(fā)揮市場在資源配置中的基礎性作用。加強政府統(tǒng)一組織、引導、協(xié)調(diào),規(guī)范市場秩序。
1.3.2 堅持質(zhì)量安全與保障供給相結合。實行行業(yè)規(guī)劃、分類管理,落實企業(yè)產(chǎn)品質(zhì)量安全責任,切實提高肉品市場保障能力。
1.3.3 堅持創(chuàng)新驅(qū)動與優(yōu)化結構相結合。引導、鼓勵、支持牛羊屠宰廠(場)技術創(chuàng)新和技術改造,促進機械化、規(guī)?;?、標準化、品牌化和信息化建設,促進企業(yè)優(yōu)化產(chǎn)品結構。
1.4 職能定位
1.4.1 《辦法》對獸醫(yī)部門的行政、執(zhí)法、技術服務做出了明確的授權,使屠宰管理做到職能歸并、全程監(jiān)管。
1.4.2 強化了地方政府屬地管理責任,并將牛羊屠宰監(jiān)督管理和屠宰技術指導所需經(jīng)費納入旗縣財政預算。
1.4.3 強化了相關部門監(jiān)督管理責任。要求食品藥品監(jiān)督管理、工商行政管理、環(huán)境保護等部門按照各自職責,做好與牛羊屠宰活動的相關管理工作。
1.4.4 強化了牛羊定點屠宰廠(場)主體責任?!掇k法》規(guī)定:牛羊定點屠宰廠(場)是牛羊產(chǎn)品質(zhì)量安全的責任主體,應當接受社會監(jiān)督,承擔社會責任。
2.1 基本制度
內(nèi)蒙古自治區(qū)對牛羊?qū)嵭卸c屠宰、集中檢疫制度。“農(nóng)家樂”“牧家游”等所涉及的牛羊屠宰由盟行政公署、設區(qū)的市人民政府根據(jù)本地區(qū)實際制定管理辦法。
2.2 立法授權
《辦法》 規(guī)定:“旗縣級以上人民政府獸醫(yī)主管部門負責本行政區(qū)域內(nèi)牛羊屠宰的監(jiān)督管理工作;動物衛(wèi)生監(jiān)督機構負責牛羊屠宰日常監(jiān)督管理工作;動物疫病預防控制機構負責牛羊屠宰技術指導?!?/p>
2.3 分類管理
自治區(qū)人民政府獸醫(yī)主管部門根據(jù)牛羊定點屠宰廠(場)規(guī)模、生產(chǎn)和技術條件以及質(zhì)量安全管理狀況,對牛羊定點屠宰廠(場)實行分類管理。分別設立定點屠宰的基本條件和在邊遠和交通不便的農(nóng)村牧區(qū),設置僅限于向本地市場(蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)以下)供應牛羊產(chǎn)品的小型牛羊屠宰場的條件。改變了多年來對小型屠宰場設立的限定,有效解決邊遠和交通不便的農(nóng)村牧區(qū)食用牛羊產(chǎn)品問題。
2.4 質(zhì)量安全監(jiān)控計劃
《辦法》規(guī)定:“自治區(qū)人民政府獸醫(yī)主管部門根據(jù)國家監(jiān)控計劃,制定和實施自治區(qū)牛羊屠宰質(zhì)量安全監(jiān)控方案。旗縣級以上人民政府獸醫(yī)主管部門制定屠宰環(huán)節(jié)牛羊產(chǎn)品質(zhì)量安全年度抽檢計劃,并組織實施?!?/p>
2.5 屠宰廠制度
2.5.1 企業(yè)管理制度。建立牛羊屠宰管理制度,在屠宰車間明示牛羊屠宰檢疫檢驗操作工藝流程圖、位置圖。
2.5.2 品質(zhì)量追溯制度。如實記錄牛羊進出廠(場)各項信息和處理內(nèi)容,并保存相關憑證。
2.5.3 安全自查制度。定期對牛羊屠宰安全狀況進行檢查評價。
2.5.4 信息報送制度。向旗縣級以上人民政府動物衛(wèi)生監(jiān)督管理機構及時報送牛羊收購、屠宰、銷售等相關信息。
2.5.5 產(chǎn)品召回制度。發(fā)現(xiàn)其牛羊產(chǎn)品存在安全隱患,應當立即停止生產(chǎn),召回已經(jīng)上市銷售的牛羊產(chǎn)品。這也是《辦法》對牛羊產(chǎn)品首次實施產(chǎn)品召回制度。
2.5.6 無害化處理制度。按照國家規(guī)定對病害牛羊以及牛羊產(chǎn)品進行無害化處理,無害化處理的費用和損失按照國家和自治區(qū)財政部門的規(guī)定予以補貼。
2.6 檢疫檢驗
《辦法》是全國首次以省級政府規(guī)章的形式要求牛羊屠宰廠(場)實施自檢、官方抽檢制度。改變了過去肉品質(zhì)量安全主體責任不明、有違企業(yè)是產(chǎn)品質(zhì)量安全責任主體的基本法理之混亂狀況,理順了牛羊屠宰廠(場)和監(jiān)管機構的責任關系。
2.6.1 實行企業(yè)自檢。經(jīng)考核合格的牛羊定點屠宰廠(場)檢疫檢驗人員按照規(guī)定的檢疫檢驗規(guī)程,對屠宰牛羊同步實施檢疫檢驗,出具檢疫檢驗報告,對檢疫檢驗結果負責。
2.6.2 官方獸醫(yī)巡監(jiān)和抽檢。派駐的官方獸醫(yī)對牛羊屠宰檢疫檢驗過程進行巡監(jiān)和抽檢。
2.6.3 出具檢疫證明。官方獸醫(yī)對屠宰廠(場)出具的檢疫檢驗報告進行審核,結合抽樣檢驗、巡監(jiān)等措施進行判定,對符合規(guī)定要求的牛羊產(chǎn)品出具《動物檢疫合格證明》。
2.7 檢疫檢驗標志
實行“兩證、兩章、兩標”的檢疫檢驗標志,即:《肉品品質(zhì)檢驗合格證》《動物檢疫合格證明》及其驗訖證章。分割、包裝的動物產(chǎn)品還應加施動物檢疫合格標志和肉品品質(zhì)檢驗合格標志,作為動物產(chǎn)品市場準入的基本條件。
2.8 退出機制
牛羊定點屠宰廠(場)不再具備本辦法規(guī)定條件的,動物衛(wèi)生監(jiān)督機構應當責令其限期整改;逾期仍達不到條件的,由原發(fā)證機關撤銷牛羊定點屠宰證書、收回牛羊定點屠宰標志牌。
2.9 新建、改建和擴建
新建、改建、擴建牛羊定點屠宰廠(場),申請人應當向旗縣級人民政府獸醫(yī)主管部門提出書面申請,盟行政公署、設區(qū)的市人民政府獸醫(yī)主管部門會同有關部門進行審查,作出書面決定。通過申請實現(xiàn)事前指導、提供咨詢,有效地避免了建設過程中出現(xiàn)不符合相關法律法規(guī)和標準的情況和先上馬后監(jiān)管的滯后現(xiàn)象,減少資源浪費。
2.10 監(jiān)督管理
《辦法》具體規(guī)定了動物衛(wèi)生監(jiān)督機構對牛羊屠宰廠(場)進行屠宰檢疫檢驗的過程、監(jiān)督檢查的方式、可采取的措施。
2.11 法規(guī)責任
對違反《辦法》規(guī)定的行為,設定了相應的行政處罰,共九條、涉及十八項違法行為,處罰幅度主要比照和依據(jù)《生豬屠宰管理條例》。其中,只針對違反產(chǎn)品召回規(guī)定的,設定了處罰1萬元以上3萬元以下的罰款。
2.12 制訂配套文件
為更好地貫徹落實《辦法》,自治區(qū)農(nóng)牧業(yè)廳今年相繼出臺了:《內(nèi)蒙古自治區(qū)牛羊定點屠宰廠(場)檢疫檢驗人員管理辦法(試行)》《畜禽屠宰廠(場)設立相關驗收程序和標準》《415 <內(nèi)蒙古自治區(qū)牛羊屠宰巡監(jiān)、抽檢操作規(guī)范(試行)>》《畜禽肉品品質(zhì)檢驗證章標志管理辦法(試行)》等規(guī)范性文件,增強了《辦法》的適用性和可操作性。
3.1 清理整頓存在阻力
目前,內(nèi)蒙古自治區(qū)屠宰行業(yè)存在著準入門檻低、低水平重復建設的現(xiàn)狀。牛羊屠宰規(guī)模以上企業(yè)不足20%,作坊式屠宰場點和以代宰為主的企業(yè)仍然存在。《辦法》實施后,截至2016年10月底,經(jīng)清理整頓,已取締了老舊企業(yè)127家,關停了全部無證企業(yè),對438家企業(yè)提出整改意見。但針對一些生產(chǎn)經(jīng)營多年的老企業(yè),在關停過程中遇到很大的阻力。
3.2 屠宰監(jiān)管新體系存在風險
依據(jù)《辦法》,責任主體和監(jiān)管主體都有改變,但國家層面的法律、法規(guī)未修訂。動物檢疫屬行政許可行為,動物檢疫合格證明屬于行政許可法律文書,從法律角度上講,官方獸醫(yī)仍對簽發(fā)檢疫合格證明的結果負責,無形中增大了出證風險。
3.3 源頭治理難度大
屠宰動物是否健康、安全,與飼養(yǎng)環(huán)節(jié)質(zhì)量控制密切相關,健康的動物是養(yǎng)出來的,而不是檢出來的。目前,養(yǎng)殖、運輸環(huán)節(jié)的粗放經(jīng)營,往往會將其風險轉(zhuǎn)嫁到屠宰環(huán)節(jié),造成監(jiān)管難度增大。
3.4 屠宰檢疫和檢驗存在交叉
由于受法律和《生豬屠宰條例》的限定,目前,仍實行屠宰檢疫與品質(zhì)檢驗并存的方式,且檢疫與檢驗在內(nèi)容、程序和方法上存在交叉重疊。因此,需要統(tǒng)籌考慮屠宰檢疫和肉品品質(zhì)檢驗兩項工作,由企業(yè)聘用的檢驗檢疫人員一并承擔。
3.5 檢疫檢驗人員的聘用不規(guī)范
在檢疫檢驗人員聘用上存在著人員不足、素質(zhì)不高、培訓不到位、聘用不嚴格等現(xiàn)象,對有效實施屠宰產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)控帶來一定的影響。
3.6 證章標志項目多
沿用的證章標志的使用,雖然存在現(xiàn)法律難以突破的瓶頸,但在一個部門監(jiān)管的情況下,檢疫與檢驗的“兩證、兩章、兩標”的使用,項目繁多,是一種人力、物力、財力的浪費。
3.7 配套規(guī)章制度不完善
自治區(qū)要求對監(jiān)管企業(yè)建立巡監(jiān)制度并進行抽檢。但巡監(jiān)方式和抽檢內(nèi)容未細化,且動物屠宰檢疫是一項工作流程,需同步實施,已分割包裝后的動物產(chǎn)品難以進行抽檢。
3.8 未確立違法行為人禁止從業(yè)制度
是否可參照《食品安全法》規(guī)定,對受到嚴厲行政處罰和刑事判罰的人員在規(guī)定期限內(nèi)不得從事牛羊屠宰活動的禁止從業(yè)制度。
針對以上問題,內(nèi)蒙古自治區(qū)還應進一步加大屠宰監(jiān)管的宣傳和培訓力度,制訂和出臺與《辦法》配套的細化措施,開展聯(lián)手打擊私屠濫宰專項行動,整頓市場秩序,促進牛羊屠宰行業(yè)健康有序發(fā)展。
(責任編輯:白雅娟)
Interpretation on the First Regulations on the Administration of Cattle and Sheep Slaughtering Promulgated by Inner Mongolia
Miao Ru,Li Ke,Yang Dongmei
(Inner Mongolia Autonomous Region Animal Health Supervision Institution,Hohhot,Inner Mongolia 010051)
Recently,the first provincial government regulation for standardizing administration of cattle and sheep slaughtering named Regulations on the Administration of Cattle and Sheep Slaughtering was promulgated by Inner Mongolia Autonomous Region,which was newly issued after the competent authorities of agriculture and animal husbandry took over the responsibility of administrating animal slaughtering from the commerce administration. In the“Regulations”,relevant items were established systematically,including the primary institutions of fixedpoint slaughterhouses,legislative mandates,departmental responsibilities and the mechanism of access,exit and classification. In addition,main responsibilities of those slaughterhouses as well as related quality and safety guarantee system were strengthened,a new pattern of combing inspection and quarantine by enterprises with spot and sampling inspection by official veterinarians was implemented. Meanwhile,major breakthroughs were achieved in the construction of slaughterhouses,reform of inspection and quarantine system,implementation of product recall system,as well as the adoption of definite establishment conditions for small scale cattle and sheep slaughterhouses. In conclusion,the promulgation of“Regulations”brings the management of cattle and sheep slaughtering into the legalization management track.
Regulations on the Administration of Cattle and Sheep Slaughtering;interpretation; government regulation;the country's first regulation;responsibilities of enterprises;inspection and quarantine for animal slaughtering
S851.33
B
1005-944X(2017)04-0054-04
10.3969/j.issn.1005-944X.2017.04.016