李 昂，朱 琳，李衛(wèi)華，翟海華，張衍海，路 平，郝峰強(qiáng)，鄭增忍

（中國動(dòng)物衛(wèi)生與流行病學(xué)中心，山東青島 266032）

政府購買動(dòng)物防疫公益性服務(wù)的框架探析

李 昂，朱 琳，李衛(wèi)華，翟海華，張衍海，路 平，郝峰強(qiáng)，鄭增忍

（中國動(dòng)物衛(wèi)生與流行病學(xué)中心，山東青島 266032）

政府購買服務(wù)是黨和政府確立的新時(shí)期政府各項(xiàng)職能工作轉(zhuǎn)變的重要政策措施，對轉(zhuǎn)變獸醫(yī)工作發(fā)展模式，提高獸醫(yī)工作效能，推動(dòng)獸醫(yī)社會(huì)化服務(wù)體系建設(shè)有著重要意義。為落實(shí)農(nóng)業(yè)部相關(guān)文件精神，部分地區(qū)在政府購買動(dòng)物防疫服務(wù)方面開展了一些探索。本文主要研究整理了政府購買服務(wù)的相關(guān)政策規(guī)定，結(jié)合獸醫(yī)工作實(shí)際情況探索構(gòu)建了包括購買主體、購買形式、購買內(nèi)容等在內(nèi)的政府購買動(dòng)物防疫服務(wù)框架，并提出了厘清服務(wù)內(nèi)涵、制定指導(dǎo)意見、加強(qiáng)扶持支撐、培育承接主體、鞏固體系建設(shè)等發(fā)展建議。

獸醫(yī)；動(dòng)物防疫；政府購買服務(wù)；公益性服務(wù) ；體制改革

1 政府購買服務(wù)相關(guān)政策

20世紀(jì)末，國內(nèi)已有學(xué)者引入了政府購買服務(wù)的理念。官方層面首次出現(xiàn)于2013年7月，國務(wù)院要求推廣政府向社會(huì)購買公共服務(wù)，并要求制定政府購買公共服務(wù)指導(dǎo)性目錄，明確了政府購買服務(wù)的種類、性質(zhì)和內(nèi)容，按照公開、公平、公正原則，嚴(yán)格程序，強(qiáng)化競爭，通過優(yōu)勝劣汰來確定承接主體，并嚴(yán)禁轉(zhuǎn)包。黨的十八屆三中全會(huì)通過的《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》也明確提出要“推廣政府購買服務(wù)，凡屬事務(wù)性管理服務(wù)，原則上都要引入競爭機(jī)制，通過合同、委托等方式向社會(huì)購買?！?013年9月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于政府向社會(huì)力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)〔2013〕96號(hào)，以下簡稱《意見》），明確了政府購買服務(wù)的重要性以及實(shí)施的總體方向，對政府購買服務(wù)的購買主體、承接主體、購買內(nèi)容、購買機(jī)制、資金管理及績效管理進(jìn)行了原則性規(guī)定。2014年12月，財(cái)政部、民政部和國家工商總局依據(jù)《意見》要求，印發(fā)了《政府購買服務(wù)管理辦法（暫行）》（以下簡稱《購買服務(wù)辦法》），對政府購買服務(wù)的購買主體和承接主體、購買內(nèi)容及指導(dǎo)目錄、購買方式及程序、預(yù)算及財(cái)務(wù)管理、績效和監(jiān)督管理等具體內(nèi)容進(jìn)行了明確。

1.1 關(guān)于購買主體

《購買服務(wù)辦法》第四條、第五條規(guī)定，政府購買服務(wù)的主體是各級(jí)行政機(jī)關(guān)和具有行政管理職能的事業(yè)單位；黨的機(jī)關(guān)以及納入行政編制管理、經(jīng)費(fèi)由財(cái)政負(fù)擔(dān)的群團(tuán)組織向社會(huì)提供公益性服務(wù)以及履職服務(wù)的，可以根據(jù)實(shí)際需要，按照《購買服務(wù)辦法》規(guī)定實(shí)施購買服務(wù)。

1.2 關(guān)于承接主體

按照《購買服務(wù)辦法》第六條的規(guī)定，政府購買服務(wù)的承接主體包括：在登記管理部門登記或經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)免予登記的社會(huì)組織；按事業(yè)單位分類改革應(yīng)劃入公益二類或轉(zhuǎn)為企業(yè)的事業(yè)單位；依法在工商管理或行業(yè)主管部門登記成立的企業(yè)、機(jī)構(gòu)等社會(huì)力量，且必須要求監(jiān)管、財(cái)務(wù)、會(huì)計(jì)等制度健全、信用記錄良好、無違法記錄等具體條件。

1.3 關(guān)于購買內(nèi)容

《購買服務(wù)辦法》第十四條列舉了包括基本公益性服務(wù)、社會(huì)管理性服務(wù)、行業(yè)管理與協(xié)調(diào)性服務(wù)、技術(shù)性服務(wù)、政府履職所需輔助性事項(xiàng)等五個(gè)大類的購買范疇和具體內(nèi)容。

1.4 關(guān)于購買方式及程序

《購買服務(wù)辦法》第四章對購買的方式及程序進(jìn)行了明確，提出了按照“方式靈活、程序簡便、公開透明、競爭有序、結(jié)果評價(jià)”的實(shí)施原則，明確應(yīng)當(dāng)采用公開招標(biāo)、邀請招標(biāo)、競爭性談判、單一來源采購等方式，確定承接主體并簽訂購買合同。

1.5 關(guān)于經(jīng)費(fèi)及監(jiān)督管理

《購買服務(wù)辦法》第五章、第六章對政府購買服務(wù)的預(yù)算及財(cái)務(wù)管理、績效和監(jiān)督管理進(jìn)行了規(guī)范，主要包括資金測算、預(yù)算安排、預(yù)算執(zhí)行和監(jiān)督，明確了財(cái)政、審計(jì)、民政、工商和購買主體等不同機(jī)構(gòu)在政府購買服務(wù)各個(gè)環(huán)節(jié)的監(jiān)管責(zé)任等內(nèi)容。

2 政府購買動(dòng)物防疫公益性服務(wù)實(shí)現(xiàn)形式

黨的十八屆三中全會(huì)以來，“簡政放權(quán)”成了改革的總體思路，政府購買動(dòng)物防疫公益性服務(wù)符合當(dāng)前行政體制改革趨勢，也有助于建立高效的獸醫(yī)社會(huì)化服務(wù)體系。結(jié)合當(dāng)前政府購買服務(wù)的有關(guān)規(guī)定，以及獸醫(yī)機(jī)構(gòu)設(shè)置和運(yùn)行狀況，政府購買動(dòng)物防疫公益性服務(wù)的實(shí)現(xiàn)形式可探索采取以下框架。

2.1 購買主體

按現(xiàn)行規(guī)定，政府購買服務(wù)的主體主要是各級(jí)行政機(jī)關(guān)和具有行政管理職能的事業(yè)單位，按照當(dāng)前獸醫(yī)機(jī)構(gòu)設(shè)置情況主要包括各級(jí)政府、獸醫(yī)主管部門以及承擔(dān)行政管理職能的各級(jí)動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)等單位。

2.2 承接主體

按照現(xiàn)行規(guī)定，符合承接主體條件的主要包括：依法成立并具有健全的監(jiān)管、財(cái)務(wù)、會(huì)計(jì)等制度，信用記錄良好且無違法記錄的各類獸醫(yī)行業(yè)、環(huán)境治理行業(yè)的企業(yè)和協(xié)會(huì)等社會(huì)組織；劃轉(zhuǎn)為公益二類或企業(yè)性質(zhì)的動(dòng)物防疫技術(shù)支撐機(jī)構(gòu)、高校、科研院所等事業(yè)單位；依法在工商管理或行業(yè)主管部門登記成立的企業(yè)、機(jī)構(gòu)等社會(huì)力量。

2.3 購買內(nèi)容

通過對《動(dòng)物防疫法》等法律規(guī)定及地方獸醫(yī)實(shí)際工作的梳理，結(jié)合當(dāng)前的實(shí)施條件，可考慮在實(shí)施政府購買動(dòng)物防疫公益性服務(wù)的過程中，基于現(xiàn)實(shí)可行性、科學(xué)合理性、未來發(fā)展趨勢等，采取分類逐步推進(jìn)的方式購買以下動(dòng)物防疫公益性服務(wù)：

2.3.1 政策法規(guī)研究起草。當(dāng)前，《動(dòng)物防疫法》的相關(guān)配套政策、規(guī)定仍有近80%尚未出臺(tái)，且“政策（立法）調(diào)研草擬論證、戰(zhàn)略和政策研究”等政府履職所需輔助性事項(xiàng)符合《購買服務(wù)辦法》的購買范圍。在承接主體方面，一些科研院所、技術(shù)支撐機(jī)構(gòu)、獸醫(yī)高校以及依法成立的社會(huì)組織和機(jī)構(gòu)等具有一定的承接能力，當(dāng)前可考慮將個(gè)別政策法規(guī)的草擬論證納入政府購買動(dòng)物防疫公益性服務(wù)范圍。

2.3.2 重大動(dòng)物疫病強(qiáng)制免疫。根據(jù)各地的探索實(shí)踐，以及當(dāng)前的有關(guān)規(guī)定，重大動(dòng)物疫病強(qiáng)制免疫應(yīng)當(dāng)屬于《購買服務(wù)辦法》中的三農(nóng)服務(wù)的購買范圍。一方面，當(dāng)前獸用疫苗生產(chǎn)企業(yè)眾多，承擔(dān)此項(xiàng)工作便于宣傳其自身產(chǎn)品，其具有較高的積極性；另一方面，引導(dǎo)原有村級(jí)動(dòng)物防疫員依法成立新型獸醫(yī)服務(wù)主體能，這在一定程度上能夠解決原有村級(jí)動(dòng)物防疫員難以購買養(yǎng)老保險(xiǎn)、身份不明確等問題，也可通過開展經(jīng)營性活動(dòng)增加勞動(dòng)收入。因此，可考慮在散養(yǎng)模式集中的地區(qū)，將散養(yǎng)動(dòng)物的強(qiáng)制免疫納入政府購買動(dòng)物防疫公益性服務(wù)范圍，先期開展試點(diǎn)工作，引導(dǎo)建立經(jīng)營性服務(wù)主體承接具體工作。

2.3.3 病害動(dòng)物和動(dòng)物產(chǎn)品無害化處理。很多地區(qū)將無害化處理作為開展政府購買服務(wù)的一項(xiàng)重要內(nèi)容。一是養(yǎng)殖業(yè)點(diǎn)多面廣，發(fā)展不均衡且養(yǎng)殖者受自身?xiàng)l件限制，導(dǎo)致難以履行《動(dòng)物防疫法》賦予的無害化處理義務(wù)；二是動(dòng)物所有者在實(shí)施無害化處理過程中，往往采取的是焚燒或深埋等簡易方式，這與高溫化制、生物降解等集中處理方式相比，存在環(huán)境污染和資源浪費(fèi)的問題。無害化處理工作本身應(yīng)當(dāng)屬于《購買服務(wù)辦法》中規(guī)定的“三農(nóng)服務(wù)”和“環(huán)境治理”，符合政府購買服務(wù)規(guī)定的條件。當(dāng)前社會(huì)資本對病害動(dòng)物無害化處理工作的預(yù)期較好，對無害化處理設(shè)施的建設(shè)意愿明顯，同時(shí)大型養(yǎng)殖企業(yè)和環(huán)境治理企業(yè)自身建設(shè)的無害化處理設(shè)施也具備一定的市場服務(wù)能力。因此，可考慮繼續(xù)深化政府購買病害動(dòng)物無害化處理服務(wù)工作，引導(dǎo)地方因地制宜，選擇承接主體和購買形式。

2.3.4 部分動(dòng)物檢疫協(xié)檢工作。當(dāng)前的動(dòng)物檢疫工作依法應(yīng)當(dāng)由動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)的官方獸醫(yī)實(shí)施，但隨著養(yǎng)殖業(yè)規(guī)模的不斷擴(kuò)大和各地動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)的改革撤并，單純依靠獸醫(yī)部門已難以達(dá)到預(yù)期的效果。從國際看，多數(shù)國家在本國境內(nèi)動(dòng)物流通中，普遍將動(dòng)物檢疫作為一項(xiàng)技術(shù)措施，將對動(dòng)物健康的檢查權(quán)賦予符合條件的指定獸醫(yī)人員具體實(shí)施。動(dòng)物檢疫是《購買服務(wù)辦法》中明確列舉的一項(xiàng)購買服務(wù)內(nèi)容，具備實(shí)施的政策基礎(chǔ)。通過調(diào)研了解，由于編制壓縮、工作任務(wù)增加，各地動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)編外用工現(xiàn)象較多，面臨著很大的勞動(dòng)關(guān)系法律風(fēng)險(xiǎn)，因此可考慮將動(dòng)物檢疫協(xié)檢工作納入政府購買動(dòng)物防疫公益性服務(wù)范圍，在短期內(nèi)引導(dǎo)動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)與勞務(wù)派遣企業(yè)合作，解決編外員工的勞動(dòng)關(guān)系問題；待具備條件時(shí)，委托由執(zhí)業(yè)獸醫(yī)、具備一定水平的鄉(xiāng)村獸醫(yī)組成的動(dòng)物診療機(jī)構(gòu)或引導(dǎo)各地動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)編制外員工成立檢疫服務(wù)公司承擔(dān)動(dòng)物檢疫協(xié)檢工作，引導(dǎo)獸醫(yī)人員更好地服務(wù)于養(yǎng)殖業(yè)。

2.3.5 動(dòng)物疫病的監(jiān)測、檢測、診斷、流行病學(xué)調(diào)查、風(fēng)險(xiǎn)評估、疫情報(bào)告以及其他預(yù)防、控制等技術(shù)工作。目前獸醫(yī)技術(shù)支撐機(jī)構(gòu)、高校、科研院所、企業(yè)等所建設(shè)的獸醫(yī)實(shí)驗(yàn)室已具有相當(dāng)規(guī)模，具備在一定程度上承擔(dān)上述各項(xiàng)獸醫(yī)技術(shù)工作的能力，且應(yīng)屬于《購買服務(wù)辦法》中規(guī)定的“檢測、監(jiān)測服務(wù)”等技術(shù)性服務(wù)范疇。

2.4 購買形式

在實(shí)施政府購買動(dòng)物防疫公益性服務(wù)的過程中，要嚴(yán)格按照《購買服務(wù)辦法》及政府采購相關(guān)法律規(guī)定，采取公開招標(biāo)、邀請招標(biāo)、競爭性談判、單一來源采購等方式，確定承接主體并簽訂購買合同。

3 關(guān)于推進(jìn)政府購買動(dòng)物防疫公益性服務(wù)的思考

3.1 厘清服務(wù)內(nèi)涵，制定指導(dǎo)意見

動(dòng)物防疫公益性服務(wù)涉及獸醫(yī)服務(wù)的各個(gè)環(huán)節(jié)，內(nèi)容十分豐富，需要對重大動(dòng)物疫病強(qiáng)制免疫、病害動(dòng)物無害化處理、動(dòng)物檢疫、疫病監(jiān)測和流行病學(xué)調(diào)查等工作進(jìn)行深入分類研究，明確適于采取購買形式實(shí)現(xiàn)的動(dòng)物防疫公益性服務(wù)范疇。研究制定政府購買動(dòng)物防疫公益性服務(wù)的指導(dǎo)意見，明確購買動(dòng)物防疫公益性服務(wù)的指導(dǎo)思想、購買范圍、購買客體、購買程序、資金使用、監(jiān)督管理等內(nèi)容，健全政府購買服務(wù)的政策體系，引導(dǎo)各地積極探索政府購買動(dòng)物防疫公益性服務(wù)的形式。

3.2 加強(qiáng)扶持支撐，培育承接主體

一是繼續(xù)推進(jìn)執(zhí)業(yè)獸醫(yī)制度建設(shè)，落實(shí)執(zhí)業(yè)獸醫(yī)人員配備規(guī)定，對服務(wù)農(nóng)村的執(zhí)業(yè)獸醫(yī)給予一定的政策傾斜，引導(dǎo)動(dòng)物診療機(jī)構(gòu)和執(zhí)業(yè)獸醫(yī)到農(nóng)村服務(wù)。二是在金融、稅收、項(xiàng)目配套等方面，對社會(huì)力量開設(shè)的獸醫(yī)社會(huì)化服務(wù)機(jī)構(gòu)給予優(yōu)惠和支持，通過政府引導(dǎo)和市場配置等手段，提高對購買服務(wù)的財(cái)政支持力度，使其面向社會(huì)提供有償服務(wù)。三是研究提出對新成立的承擔(dān)公益性服務(wù)工作的社會(huì)化服務(wù)組織，參照農(nóng)民專業(yè)合作社補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)給予優(yōu)惠待遇，在設(shè)施設(shè)備購置中，參照農(nóng)機(jī)補(bǔ)貼方式給予相應(yīng)的優(yōu)惠政策。

3.3 積極穩(wěn)妥探索，鞏固體系建設(shè)

政府購買動(dòng)物防疫公共性服務(wù)是一項(xiàng)新生事物，各地在探索過程中積累了一定經(jīng)驗(yàn)，但是否適宜采取購買服務(wù)的方式、采取何種購買形式，均與各地的獸醫(yī)體系建設(shè)情況、養(yǎng)殖業(yè)發(fā)展模式等客觀條件密不可分。建議在研究推進(jìn)此項(xiàng)工作時(shí)可考慮將更大的自主權(quán)賦予地方人民政府和獸醫(yī)主管部門，鼓勵(lì)各地基于現(xiàn)行法律規(guī)定，因地制宜研究具體的購買內(nèi)容和實(shí)施措施，對階段實(shí)施效果在全國范圍內(nèi)進(jìn)行宣傳與推廣，逐步在全國范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)形式多樣、內(nèi)容豐富的購買服務(wù)新局面。同時(shí)，要警惕全面推廣政府購買服務(wù)導(dǎo)致基層獸醫(yī)機(jī)構(gòu)被進(jìn)一步撤并的風(fēng)險(xiǎn)，在推行購買服務(wù)模式的同時(shí)，指導(dǎo)基層獸醫(yī)機(jī)構(gòu)將工作重心逐步有序向監(jiān)督管理只能轉(zhuǎn)變，鞏固獸醫(yī)體制改革成果，確?；鶎臃酪吒灰蛲七M(jìn)政府購買服務(wù)受到過大沖擊。

[1] 李昂，李衛(wèi)華，翟海華，等. 政府購買動(dòng)物防疫公益性服務(wù)現(xiàn)狀研究[J].中國動(dòng)物檢疫，2017，34（3）：42-46.

[2] 王彬，高升，高松華.探索獸醫(yī)社會(huì)化服務(wù)新模式[J]. 中國動(dòng)物檢疫，2017，34（1）：61-63.

（責(zé)任編輯：孫榮釗）

Discussion and Analysis on the Framework of Government Purchasing Public Services of Animal Epidemic Prevention

Li Ang，Zhu Lin，Li Weihua，Zhai Haihua，Zhang Yanhai，Lu Ping，Hao Fengqiang，Zheng Zengren

（China Animal Health and Epidemiology Center，Qingdao，Shandong 266032）

Under the new period of government function transformation，the government purchase of public services is an important policy founded by CCP and the government. It has important significance in transforming development mode of veterinary work，improving work efficiency and promoting the construction of the veterinary socialized service system. In order to implement the spirit of relevant documents issued by the Ministry of Agriculture，some exploration of government purchasing services of animal epidemic prevention was carried out in several areas. In this article，related policies and regulations in this field were studied. According to the practical situation of veterinary work，a framework of government purchasing such services including the buyers，purchasing types and contents was constructed. Objective to better promote the purchasing services，some suggestions were put forward，such as making guiding opinions on the basis of identifying service contents，developing main undertaking bodies by strengthening supports，and so on.

veterinary；animal epidemic prevention；government purchase of services；public services；system reform

S851.33

A

1005-944X（2017）04-0038-04

10.3969/j.issn.1005-944X.2017.04.011

朱 琳