郝志東

（接上期）

2、政協(xié)以政府為對象的政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政

其次，政協(xié)如何與政府進(jìn)行政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政呢？在和政府進(jìn)行政治協(xié)商方面，和與黨委政治協(xié)商一樣，也幾乎沒有可能。其實(shí)因為共產(chǎn)黨執(zhí)政的原因，因為黨政不分的原因，和政府進(jìn)行政治協(xié)商，也就是和黨委進(jìn)行協(xié)商，之所以近乎不可能的原因是相同的，沒有這樣的邏輯與機(jī)制。但是，以政府為對象的民主監(jiān)督和參政議政，還是能夠看到一些工作的，儘管效果或許並不那麼明顯。

在民主監(jiān)督方面，根據(jù)前述中共中央關(guān)於政協(xié)工作的《意見》，政協(xié)民主監(jiān)督的方式如下：

政協(xié)全體會議、常委會議、主席會議向黨委和政府提出建議案；各專門委員會提出建議或有關(guān)報告；委員視察、委員提案、委員舉報、大會發(fā)言、反映社情民意或以其他形式提出批評和建議；參加黨委和政府有關(guān)部門組織的調(diào)查和檢查活動；政協(xié)委員應(yīng)邀擔(dān)任司法機(jī)關(guān)和政府部門特約監(jiān)督人員等。

但是即使有了這些具體措施，政協(xié)委員們不見得使用，所以民主監(jiān)督的力度仍然很差。儘管我們沒有具體資料，但是幾乎可以肯定地說，目前所揭發(fā)出來的貪官污吏，多數(shù)應(yīng)該是共產(chǎn)黨自己內(nèi)部的相互揭發(fā)，是中共中央紀(jì)律檢查委員會的功勞，而極少是由政協(xié)委員的揭發(fā)而暴露出來的。全國政協(xié)常委葛劍雄說俞正聲將政協(xié)作用說的很明確。政協(xié)就是說話的地方，可以提供一個平臺去和人家協(xié)商，但是沒有監(jiān)督的權(quán)力。其實(shí)這個說法基本符合事實(shí)。所以民主監(jiān)督也是說起來容易做起來難的事情。這也是一個邏輯與機(jī)制的缺乏的問題：作為一個非權(quán)力機(jī)關(guān)，政協(xié)沒有辦案機(jī)構(gòu)，沒有取證手段，沒有處罰權(quán)力。

那麼參政議政呢？關(guān)於參政議政的方式，前述中共中央的《意見》是這樣界定的：

人民政協(xié)的參政議政是對政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會生活中的重要問題以及人民群眾普遍關(guān)心的問題，開展調(diào)查研究，反映社情民意，進(jìn)行協(xié)商討論，通過調(diào)研報告、提案、建議案或其他形式，向黨和國家機(jī)關(guān)提出意見和建議。

這些方式和政協(xié)《章程》是一致的。根據(jù)《人民政協(xié)報》的報導(dǎo)，15

全國政協(xié)十二屆二次會議以來，全國政協(xié)委員、政協(xié)各參加單位、政協(xié)各專門委員會共提交提案6101件，經(jīng)審查立案5052件。截至2015年1月31日，已辦複提案5044件，辦複率為99.84%。

全國政協(xié)提案委員會主任孫淦在通報情況時表示，這些提案中，有關(guān)全面深化改革的提案1100餘件，有關(guān)推進(jìn)依法治國的提案800餘件，有關(guān)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)文明建設(shè)方面的提案近1500件，有關(guān)教育、醫(yī)療、住房、就業(yè)等民生方面的提案1000餘件，有關(guān)民族、宗教、國防建設(shè)、港澳臺僑工作等方面的提案600餘件。提案中許多意見和建議已被採納和落實(shí)，並體現(xiàn)到黨和政府的相關(guān)決策中，為促進(jìn)我國經(jīng)濟(jì)社會的健康發(fā)展發(fā)揮了積極作用。

顯然，在以政府為對象的參政議政方面，全國政協(xié)還是做了一些工作的。至少2014年的提案多達(dá)6000多件，審查批復(fù)的多達(dá)5000多件，許多意見和建議被採納和落實(shí)。但是這個“許多”是多少，“採納和落實(shí)”的程度有多高，我們還不得而知。從一些政協(xié)委員自己的報告來看，各種情況都有可能。

有些提案，政協(xié)委員們要連續(xù)提好幾年才能得到重視。比如全國政協(xié)委員、清華大學(xué)教授蔡繼明就說，“政協(xié)委員提案不能只提一次，一定要反復(fù)提，反復(fù)提才能引起重視。土地制度改革提了兩三次了，小產(chǎn)權(quán)房這是第二次提”。提案多，回復(fù)多，能夠“真正落實(shí)”的有多少，還是個疑問。由於提案只是個建議，沒有法律效力，政府部門可以採納也可以不採納。即使是回復(fù)，也可能是一個小處長的回復(fù)。另外一些被認(rèn)為是出格的提案，根本就不讓進(jìn)入文件系列。16還有的單位只是讓辦公室寫個三言兩語的答復(fù)函，不願意和政協(xié)委員見面，或者即使見面，也是當(dāng)面承諾很好，事後不抓落實(shí)，矇騙應(yīng)付一下而已。他們對政協(xié)委員的監(jiān)督和參政議政採取“不拒絕、不歡迎”的態(tài)度。17

白巖松關(guān)於自己一個提案的經(jīng)歷可以說明一些問題。他說，

另一個提案是希望城市裡的自然景觀公園，都能免費(fèi)、拆除圍牆。北京的玉淵潭等公園，佔(zhàn)地很大，如果沒圍牆，上班就可以穿過公園步行，生活方式就會發(fā)生改變。很多無家可歸者，不會因為幾塊錢門票，進(jìn)不了公園。把圍牆都拆了，城市就真正是開放、通透的，會更加美。我對這個提案的回復(fù)結(jié)果，不滿意。

這個提案涉及兩個部門，公園拆牆歸住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部，門票免費(fèi)歸發(fā)改委。發(fā)改委給我的回復(fù)很客氣，態(tài)度非常好，但沒有解決問題的方法。那些理由，都不成為理由。臉好看了，事依然不辦。

像白巖松這種有回復(fù)但不解決問題的經(jīng)驗不是孤例。當(dāng)然他自己對此也很坦然，說“全世界代表議員們，恐怕都有這種苦惱，不是說我今天提出來明天就會解決”。

另外當(dāng)然還有一年一度的全國和地方政協(xié)的大會發(fā)言。但是正如蔡繼明委員所指出的，委員們對重大且敏感的問題是根本就不會去碰觸的。他說：“腐敗肯定是老百姓覺得不滿的。但是政協(xié)的發(fā)言裡邊公開講腐敗的幾乎是沒有，而且不允許在大會上發(fā)言。真正直接講政治體制改革的一個沒有”。當(dāng)然也有例外。比如九三學(xué)社中央曾經(jīng)建議公款吃喝、公車私用、公款旅遊等“三公浪費(fèi)”入刑。18無論如何，這些都還談不上是政治協(xié)商，頂多是民主監(jiān)督和參政議政。而且具體效果並不明顯，除非執(zhí)政黨自己已經(jīng)準(zhǔn)備進(jìn)行這樣的改革，否則是不會有效果的。

除此之外，全國政協(xié)還舉行雙周協(xié)商座談會，每次就某一個問題進(jìn)行座談。比如2014年7月10日的座談會交流南水北調(diào)中線水質(zhì)保護(hù)問題，由全國政協(xié)主席俞正聲主持，有16位全國政協(xié)委員以及3位非政協(xié)委員的專家學(xué)者發(fā)言，4位政協(xié)副主席出席了會議。19同年7月24日的會議討論了如何發(fā)揮社會組織在社會治理中的作用的問題，會議仍然由俞正聲主持並講話，有15位政協(xié)委員以及3位非政協(xié)委員的專家學(xué)者發(fā)言，4位全國政協(xié)副主席出席了座談會。20這些顯然都是國家的大政方針問題，後者可能和人大的立法也有關(guān)係。當(dāng)然，政協(xié)在類似問題上的影響到底有多大，我們不得而知。但是，這也正是我們要在下面討論的問題，即政協(xié)和人大的關(guān)係。不過，在雙周座談會上，俞正聲要求“不念稿，可以打斷別人，可以發(fā)表不同意見”。21不同的專家也會在同一個問題上也有所爭論，如在2014年1月9日的關(guān)於“核電和清潔能源發(fā)展”的座談會上中科院院士何祚庥（控制派、反核派）和中國原子能科學(xué)研究院院長萬鋼（發(fā)展派、挺核派）的爭論。這些都是進(jìn)步，儘管對國家和政府決策的影響如何我們還不得而知。

除了這樣的雙周座談會之外，政協(xié)每年還舉辦部分提案承辦單位辦理工作座談會，各專門委員會也有常規(guī)性會議。經(jīng)濟(jì)委員會每季度或半年都會召開經(jīng)濟(jì)形勢分析座談會。政協(xié)平時的座談會通常會和調(diào)研活動結(jié)合在一起。這樣的調(diào)研參加者會有學(xué)者、官員，甚至還有企業(yè)高管。政協(xié)也會安排部分提案人走訪國家相關(guān)部委，瞭解提案落實(shí)情況。22但是如上所述，具體效果如何還有待確定。拿視察調(diào)查來說，上海市靜安區(qū)的政協(xié)委員對中學(xué)辦學(xué)情況的調(diào)查，只調(diào)查學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)而不調(diào)查學(xué)校老師、職工與學(xué)生，那麼這樣調(diào)查的結(jié)果是可想而知的。23而且可能參加視察調(diào)查的人通常是常委或者擔(dān)任一定職務(wù)的委員，普通委員則很少參加。24顯然，這樣的視察調(diào)查還有很多的改進(jìn)空間。

再者，即使政協(xié)委員的意見是非?？陀^中肯的，但是到底有多少到了上面，並起了作用，這一點(diǎn)是不清楚的。另外能不能報到上面去，也取決於政協(xié)會議的秘書處，以及領(lǐng)導(dǎo)的秘書班子。25總之，政協(xié)以政府為對象的政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政比以黨委為對象的協(xié)商、監(jiān)督、議政要好一些，但是從總體來講，結(jié)果還是馬馬虎虎的。

3、政協(xié)以人大為對象的政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政

最後，政協(xié)是如何與人大進(jìn)行政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政的呢？所謂的“三在前三在先”原則，指的是“協(xié)商在黨委決策之前、人大通過之前、政府實(shí)施之前，先協(xié)商後決策、先協(xié)商後決定、先協(xié)商後通過”。26也就是說除了黨委和政府的決策需要先和政協(xié)協(xié)商之外，人大在決策之前，也需要和政協(xié)協(xié)商。換句話說，尤其是人大在制訂法律之前，要和政協(xié)協(xié)商，然後才應(yīng)該通過這個法律。這也是《中共中央關(guān)於加強(qiáng)人民政協(xié)工作的意見》中的命題，即將政治協(xié)商納入決策程式的命題。27但是，除了我們在上面談到的一個雙周會那樣的情況之外，即似乎人大在立法之前的確徵求政協(xié)的意見，但是除此之外，政協(xié)如何影響人大的立法，我們還是看不清楚。像政協(xié)雙周會這樣的論壇能夠?qū)θ舜蟮牧⒎ǖ挠绊懸膊坏枚?。正如葛劍雄所說，“協(xié)商以後，他採納不採納，政協(xié)是沒有權(quán)的。政協(xié)只是提供一個交流意見的平臺”。28這和上面討論的政協(xié)法律地位不明確是有很大的關(guān)係的。

除此之外，政協(xié)和人大的互動或者說對人大的影響就局限在了一年一度的人大政協(xié)全體會議，此時政協(xié)委員會列席人大全體會議，聽取政府工作報告。在此後的討論中政協(xié)委員們會發(fā)表自己的看法。人大在制訂法律之前，如上所述，可能也會徵求政協(xié)的意見。僅此而已。政協(xié)以人大作為政治協(xié)商、參政議政的對象，活動也就是如此。至於對人大的監(jiān)督就更談不上了。

這不能不說是一個非常之大的問題。在我們檢索的關(guān)於政協(xié)的文獻(xiàn)中，除了對上述廣為人知的一些舉動略有涉及之外，很少有政協(xié)以人大為對象的政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政的討論，可見這個問題並沒有被很多人認(rèn)識到，更談不上被重視。但是如果人大的“決策”，比如法律的制訂，是一個國家所有決策中的最重要的決策之一，那麼按照中共中央關(guān)於政治協(xié)商納入決策程式的意見，政協(xié)的政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政就必須包括針對人大的決策的協(xié)商、監(jiān)督、議論。而這一點(diǎn)幾乎就是空白。究其原因，仍然是政協(xié)法律地位的不明朗的問題，也即只有“軟監(jiān)督”，沒有“硬約束”的問題。

葛劍雄就報告說他給人大的提案，基本上沒有被採納，儘管他給政府的一些具體建議，採納率比較高。有些當(dāng)時沒有採納的，過幾年也採納了。比如幾年前他提過的高速公路節(jié)假日免費(fèi)的問題。

（未完待續(xù)）

15見記者謝靚的報導(dǎo)，“全國政協(xié)十二屆二次會議以來已辦複提案5044件”，來源《人民政協(xié)報》，載於中國政協(xié)網(wǎng)，www.cppcc.gov.cn日期2015年2月6日。

16張楠，“提案多落實(shí)少政協(xié)委員喊難堪”，VOA中文網(wǎng)，http：//m.voachinese.com 2012年3月3日。

17孫鳳梅，“關(guān)於政協(xié)委員履職環(huán)境的調(diào)研報告：以浙江省C縣政協(xié)委員履職環(huán)境為例”，《中共山西省委黨校學(xué)報》，2013年12月，第6期。

18張楠，“提案多落實(shí)少政協(xié)委員喊難堪”。

19中國政協(xié)網(wǎng)的報導(dǎo)，http：//www.cppcc.gov

20中國政協(xié)網(wǎng)的報導(dǎo)，http：//www.cppcc.gov也見Baogang He and StigThogersen， “Giving the People a Voice Experiments with Consultative Authoritarian Institutions in China，” Journal of Contemporary China， 2010， 19（66）， 第689頁。

21《新京報》，“政協(xié)閉會期間，委員如何履職”？2014年3月3日

22同上。

23前引曾剛，“基層政協(xié)協(xié)商民主的法制保障二題”，第148頁。

24葉一萍，譚曉萍，“淺析政協(xié)委員履職作用發(fā)揮的對策”，《現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)資訊》，2014年第3期。

25《共識網(wǎng)》，“葛劍雄：政協(xié)不是推動中國民主化的主體”，2014年3月14日。

26前引楊根喬，“推進(jìn)人民政協(xié)協(xié)商民主制度與機(jī)制建設(shè)的思考”，第38頁。關(guān)於政協(xié)的職能，也見Yan Xiaojun， “Regime Inclusion and the Resilience of Authoritarianism： The Local People's Political Consultative Conference in Post-Mao Chinese Politics，” The China Journal， No. 66 （July 2011）

27樊篤濤，“推動人民政協(xié)政治協(xié)商納入決策程式的途徑和方法研究”，《陝西社會主義學(xué)院學(xué)報》，2015年4月第2期。

28《共識網(wǎng)》，“葛劍雄：政協(xié)不是推動中國民主化的主體”。

29《共識網(wǎng)》，“葛劍雄：政協(xié)不是推動中國民主化的主體”。