●毛暉 余爽

新《預(yù)算法》實(shí)施周年回顧：成效與不足

●毛暉 余爽

新《預(yù)算法》從2015年1月1日開始實(shí)施，一年多來，各項(xiàng)預(yù)算管理制度改革取得了突破性進(jìn)展。我國(guó)的政府預(yù)算在提高預(yù)算公開程度、強(qiáng)化預(yù)算約束力、加強(qiáng)地方債管理、推動(dòng)PPP項(xiàng)目發(fā)展等方面成效顯著。然而，新《預(yù)算法》在執(zhí)行過程中，還有一些方面有待改進(jìn)，如人大預(yù)算監(jiān)督力度有待加強(qiáng)、預(yù)算公開的細(xì)化程度尚待提高、績(jī)效管理水平有待提升等。

《預(yù)算法》 地方政府性債務(wù) 績(jī)效評(píng)價(jià) PPP

《預(yù)算法》有“經(jīng)濟(jì)憲法”之稱，無論對(duì)中央還是基層政府的財(cái)稅體制和行政管理體系，都具有重大的影響。2014年8月31日，第十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第十次會(huì)議通過了《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于修改〈中華人民共和國(guó)預(yù)算法〉的決定》，并于2015年1月1日起實(shí)施。新《預(yù)算法》的出臺(tái)，是國(guó)家財(cái)政制度建設(shè)的重要成果，對(duì)于建立“全面規(guī)范、公開透明”的預(yù)算制度具有深遠(yuǎn)意義。

與舊《預(yù)算法》相比，新《預(yù)算法》在強(qiáng)調(diào)預(yù)算的完整性與公開性、硬化預(yù)算支出的約束、規(guī)范地方政府債務(wù)管理、完善轉(zhuǎn)移支付制度、建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制等方面有重大突破。目前，新《預(yù)算法》實(shí)施已有一年多，各項(xiàng)預(yù)算管理制度改革也取得了突破性進(jìn)展。

一、新《預(yù)算法》實(shí)施以來的成效

（一）預(yù)算公開程度有所提高

1、中央部門預(yù)算公開情況。2015年3月25日，財(cái)政部在其網(wǎng)站上公開了2015年的中央財(cái)政預(yù)算，包括除社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算外的“三本預(yù)算”、中央財(cái)政國(guó)債余額情況、中央對(duì)地方稅收返還和轉(zhuǎn)移支付預(yù)算等20張表格及相應(yīng)文字說明。

此后，截至2015年4月19日，94個(gè)中央部門陸續(xù)公開了各自的部門預(yù)算。預(yù)算科目均細(xì)化到了款級(jí)。其中，教育、科學(xué)技術(shù)等支出，細(xì)化到了項(xiàng)級(jí)科目。

與2014年的預(yù)算公開情況對(duì)比，此次預(yù)算公開在以下幾方面進(jìn)步尤為顯著：

（1）公開的內(nèi)容更加廣泛。2015年，預(yù)算公開首次增加了財(cái)政撥款收支表和一般公共預(yù)算基本支出表。另外，還增加了很多必要的文字說明，如國(guó)有資產(chǎn)占有使用情況、政府采購(gòu)情況、機(jī)關(guān)運(yùn)行經(jīng)費(fèi)情況、預(yù)算績(jī)效情況等。

（2）公開的內(nèi)容更加細(xì)化。2014年雖公布了功能性支出中分別用于基本支出和項(xiàng)目支出的金額，卻沒有基本支出的構(gòu)成。2015年，在延續(xù)上年功能支出公開到項(xiàng)級(jí)科目的基礎(chǔ)上，首次公開了基本支出的經(jīng)濟(jì)分類科目，并細(xì)化到款級(jí)。如2015年中央本級(jí)的基本支出預(yù)算表將“商品和服務(wù)支出”中的“辦公費(fèi)”和“印刷費(fèi)”、“工資福利支出”中的“基本工資”和“購(gòu)房補(bǔ)貼”等，都一一列出。支出金額與支出項(xiàng)目一目了然。

（3）“三公”經(jīng)費(fèi)的預(yù)算公開力度加強(qiáng)。2015年4月中旬，中央部門公布了2015年的“三公”經(jīng)費(fèi)預(yù)算。除法定涉密信息外，幾乎包含了所有財(cái)政撥款的“三公”經(jīng)費(fèi)，在內(nèi)容上也更加細(xì)化，如將“公務(wù)用車購(gòu)置和運(yùn)行費(fèi)”細(xì)化公開為“公務(wù)用車購(gòu)置費(fèi)”和“公務(wù)用車運(yùn)行費(fèi)”等。

2、地方預(yù)算公開情況。在中央推進(jìn)預(yù)算公開工作的同時(shí)，地方政府也在積極開展這項(xiàng)工作。全國(guó)31個(gè)省級(jí)行政區(qū)都在其財(cái)政部門或政府門戶網(wǎng)站上公開了省級(jí)預(yù)算?！?015中國(guó)財(cái)政透明度報(bào)告》指出，2015年，全國(guó)31個(gè)省級(jí)行政區(qū)的財(cái)政透明度平均得分穩(wěn)步攀升，較2014年提高了10.28%。不僅如此，省級(jí)財(cái)政透明度的最高分和最低分有逐漸逼近的趨勢(shì)，說明省際間財(cái)政透明度的差距正在逐漸縮小。該報(bào)告還指出，在其評(píng)估打分的幾項(xiàng)內(nèi)容中，部門預(yù)算的關(guān)注度相對(duì)較高。2015年省級(jí)部門預(yù)算的透明度得分為27.32分，相比2014年的19分，有了很大的提高。

圖1 31個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）財(cái)政透明度得分

（二）預(yù)算約束力有所強(qiáng)化

在硬化預(yù)算約束方面，新《預(yù)算法》遵循先有預(yù)算、后有支出的原則，要求各政府、部門、單位的收支以預(yù)算為依據(jù)，未列入預(yù)算的不得支出，未經(jīng)法定程序不得調(diào)整支出。

為了強(qiáng)化預(yù)算的約束力，國(guó)務(wù)院、財(cái)政部等相關(guān)部門，結(jié)合2014年的中央預(yù)算執(zhí)行情況，進(jìn)行了以下整改措施：

1、減少預(yù)算變更事項(xiàng)。在解決預(yù)算變更偏多的問題上，《國(guó)務(wù)院關(guān)于印發(fā)推進(jìn)財(cái)政資金統(tǒng)籌使用方案的通知》（國(guó)發(fā)〔2015〕35號(hào)）從以下兩方面進(jìn)行了規(guī)定：一方面細(xì)化預(yù)算編制，做到每一筆支出都有相應(yīng)的依據(jù)；另一方面，對(duì)于代編事項(xiàng)與預(yù)算調(diào)整事項(xiàng)，進(jìn)行嚴(yán)格的審查與控制。

2、加快預(yù)算下達(dá)進(jìn)度。對(duì)于各部門可能由于預(yù)算下達(dá)不及時(shí)而鉆空子的問題，財(cái)政部在2015年預(yù)算執(zhí)行中，采取了一系列措施來加快預(yù)算下達(dá)進(jìn)度，如監(jiān)督各部門在規(guī)定時(shí)限內(nèi)下達(dá)預(yù)算、完善資金的撥付程序、預(yù)收部分企業(yè)的國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收益等。

3、嚴(yán)懲預(yù)算執(zhí)行中的違法違規(guī)行為。根據(jù)審計(jì)署發(fā)布的數(shù)據(jù)，截至2015年10月底，經(jīng)過有關(guān)部門查處后，審計(jì)發(fā)現(xiàn)的895起違法違規(guī)涉案人員中，已有5598人被依法處理。

截至2015年9月底，預(yù)算執(zhí)行率較上年大有提高，預(yù)算的約束作用明顯。如中央本級(jí)一般公共預(yù)算的執(zhí)行率比2014年提高了2.9%，國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算提高了35%，轉(zhuǎn)移支付預(yù)算提高了3%。

以高校經(jīng)費(fèi)管理為例，預(yù)算約束力的加強(qiáng)尤為明顯。在此之前，高校的預(yù)算缺乏剛性，多次存在剛報(bào)出預(yù)算就申請(qǐng)追加的情況，造成了貫穿全年的預(yù)算調(diào)整。新《預(yù)算法》的實(shí)施，使高校加快了規(guī)范財(cái)務(wù)報(bào)銷程序、完善預(yù)算制度的步伐。如北京大學(xué)在預(yù)算制定中，加入了教代會(huì)、工會(huì)對(duì)機(jī)關(guān)預(yù)算的論證環(huán)節(jié)，并建立二級(jí)單位車輛檔案，控制“三公”經(jīng)費(fèi)支出；中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)也開始改革預(yù)算編制工作，財(cái)務(wù)部門與各二級(jí)單位共同研究預(yù)算編制，各項(xiàng)工作、各個(gè)專項(xiàng)逐一論證，最后還要接受校黨委常委會(huì)的質(zhì)詢和逐項(xiàng)審議。

（三）地方政府債務(wù)管理逐漸規(guī)范

在新《預(yù)算法》對(duì)地方政府債務(wù)實(shí)行規(guī)范的基礎(chǔ)上，國(guó)務(wù)院、財(cái)政部先后下發(fā)《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》（國(guó)發(fā)〔2014〕43號(hào)）、《2015年地方政府一般債券預(yù)算管理辦法》（財(cái)預(yù)〔2015〕47號(hào)）、《2015年地方政府專項(xiàng)債券預(yù)算管理辦法》（財(cái)預(yù)〔2015〕32號(hào)）、《關(guān)于對(duì)地方政府債務(wù)實(shí)行限額管理的實(shí)施意見》（財(cái)預(yù)〔2015〕225號(hào)）等，進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)地方債的規(guī)范管理。

1、規(guī)范舉債審批程序。目前地方政府性債務(wù)的舉借審批程序分為三個(gè)層次：一是財(cái)政部根據(jù)各地區(qū)的財(cái)力、經(jīng)濟(jì)發(fā)展等情況，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)為各地區(qū)分配債務(wù)發(fā)行限額；二是省級(jí)財(cái)政部門在財(cái)政部下達(dá)的限額內(nèi)，編制預(yù)算調(diào)整方案，經(jīng)省級(jí)政府報(bào)同級(jí)人大常委會(huì)批準(zhǔn)，然后分配本級(jí)及市縣級(jí)的限額；三是若市縣級(jí)政府需要舉借債務(wù)，則編制預(yù)算調(diào)整方案，報(bào)本級(jí)人大常委會(huì)審批，報(bào)省級(jí)政府備案并由省級(jí)政府代為舉借。由此可以看出，當(dāng)前地方債的舉借審批程序有以下特點(diǎn)：一是限額層層下分，程序明晰；二是審批的關(guān)鍵點(diǎn)在于限額。

2、地方政府債務(wù)收支納入預(yù)算管理。財(cái)政部對(duì)《2015年政府收支分類科目》進(jìn)行了調(diào)整，增設(shè)了政府性基金預(yù)算收支分類科目，并修改了預(yù)算草案的相關(guān)報(bào)表，以適應(yīng)政府債務(wù)收支的預(yù)算管理。其中，要求將一般債務(wù)收支納入一般公共預(yù)算管理，將專項(xiàng)債務(wù)收支納入政府性基金預(yù)算管理，將政府與社會(huì)資本合作項(xiàng)目中的財(cái)政補(bǔ)貼等支出按性質(zhì)納入相應(yīng)政府預(yù)算管理。

3、實(shí)行地方債限額管理。債務(wù)總限額須報(bào)全國(guó)人大批準(zhǔn)；省級(jí)政府的債務(wù)限額須報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)；對(duì)于需要新增地方政府債務(wù)限額的特殊情況，須經(jīng)人大常委會(huì)批準(zhǔn)。2015年的新增地方債規(guī)模嚴(yán)格按此規(guī)定執(zhí)行。全國(guó)人大批準(zhǔn)了2015年的地方政府債務(wù)總限額為16萬(wàn)億元。

這個(gè)限額，實(shí)際是目前地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)。它具體由兩部分構(gòu)成：一部分是截至2014年末的全國(guó)地方政府債務(wù)余額15.4萬(wàn)億元；另一部分是全國(guó)人大批準(zhǔn)的2015年地方政府債務(wù)新增限額0.6萬(wàn)億元，包括5000億元的一般債券額度，以及1000億元的專項(xiàng)債券額度。

4、清理存量債務(wù)。根據(jù)《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》（國(guó)務(wù)院〔2014〕43號(hào)）的要求，地方政府應(yīng)在對(duì)存量債務(wù)進(jìn)行清理甄別的基礎(chǔ)上，將存量債務(wù)分類納入預(yù)算管理。對(duì)于甄別后的存量債務(wù)，財(cái)政部部長(zhǎng)樓繼偉在2015年的兩會(huì)上表示將通過以下三種方式化解。一是債務(wù)重組，主要針對(duì)銀行借貸的債務(wù)；二是PPP模式，針對(duì)有穩(wěn)定現(xiàn)金流的項(xiàng)目；三是債券置換，針對(duì)公益性融資平臺(tái)舉借的、地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)。

2015年，財(cái)政部向地方下達(dá)了額度為3.2萬(wàn)億元的置換債券，將存量債務(wù)的成本從平均約10%降至3.5%左右，預(yù)計(jì)為地方節(jié)省了2000億元的利息。債券置換方式不僅保障了在建項(xiàng)目的繼續(xù)運(yùn)行，而且有效地緩解了地方償債壓力。

5、建立風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和預(yù)警機(jī)制。一是構(gòu)建債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估指標(biāo)，財(cái)政部在分析各地債務(wù)情況的基礎(chǔ)上，構(gòu)建了債務(wù)率、償債率、逾期債務(wù)率等一系列指標(biāo)，對(duì)各地區(qū)的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評(píng)估。二是建立風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，在測(cè)算出各地區(qū)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的基礎(chǔ)上，對(duì)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)較高的地區(qū)進(jìn)行預(yù)警，促使其采取措施降低風(fēng)險(xiǎn)。三是建立債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急處置機(jī)制，明確中央不對(duì)地方債務(wù)實(shí)行擔(dān)保，地方政府須通過壓縮項(xiàng)目規(guī)模、控制經(jīng)費(fèi)甚至盤活政府資產(chǎn)等方式，自行化解債務(wù)的到期償還風(fēng)險(xiǎn)。

（四）PPP項(xiàng)目發(fā)展迅速

一方面，新《預(yù)算法》推動(dòng)了PPP項(xiàng)目的發(fā)展，新《預(yù)算法》及國(guó)務(wù)院〔2014〕43號(hào)文等文件均提出，推廣使用政府與社會(huì)資本合作模式（PPP），將其作為政府籌集資金的一種途徑。另一方面，加強(qiáng)了對(duì)PPP項(xiàng)目的績(jī)效管理。新《預(yù)算法》強(qiáng)調(diào)對(duì)預(yù)算支出情況開展績(jī)效評(píng)價(jià)，國(guó)務(wù)院〔2014〕43號(hào)文則規(guī)定政府不再對(duì)PPP項(xiàng)目承擔(dān)償付和擔(dān)保的責(zé)任，促使投資人注重PPP項(xiàng)目的績(jī)效。另外，《PPP物有所值評(píng)價(jià)指引（試行）》（財(cái)金〔2015〕167號(hào)）中，還專門采取物有所值評(píng)價(jià)法，來判斷采用PPP模式是否更有績(jī)效。

在PPP項(xiàng)目的數(shù)量及金額方面，截至2016年2月底，全國(guó)共有7110個(gè)PPP項(xiàng)目納入PPP綜合信息平臺(tái)，項(xiàng)目總金額達(dá)到了83000億元。其中新建項(xiàng)目的金額約75700萬(wàn)億元，達(dá)到了總金額的91%，表明近年來我國(guó)PPP項(xiàng)目發(fā)展迅速。

從PPP項(xiàng)目投資的行業(yè)分布來看，交通運(yùn)輸、市政工程和片區(qū)開發(fā)位居前三，分別占總金額的28%、25%和10%。這三者的金額之和超過了52000萬(wàn)億元，占總金額的63%。說明了我國(guó)的PPP項(xiàng)目密集分布于基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，對(duì)我國(guó)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)作用較大。

從地域分布來看，PPP項(xiàng)目多集中于邊遠(yuǎn)地區(qū)和經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)省，如按項(xiàng)目數(shù)排列，前三位是貴州、山東、四川，共3089個(gè)，占項(xiàng)目總數(shù)的43.45%；按項(xiàng)目投資金額排列，前三位是山東、貴州、云南，合計(jì)26600萬(wàn)億元，占項(xiàng)目總金額的32.05%。

圖2 PPP項(xiàng)目投資的行業(yè)分布情況

數(shù)據(jù)來源：全國(guó)PPP綜合信息平臺(tái)

在PPP項(xiàng)目的推廣方面，為了盡早形成一批可復(fù)制和推廣的實(shí)施范例，助推更多PPP項(xiàng)目的實(shí)施，財(cái)政部定期開展了PPP項(xiàng)目的示范工作。財(cái)政部在2014年和2015年兩年內(nèi)，遴選公布了233個(gè)PPP示范項(xiàng)目。截至2016年1月底，已有30%的示范項(xiàng)目進(jìn)入執(zhí)行階段，16%的示范項(xiàng)目處于采購(gòu)階段。

在PPP項(xiàng)目的管理方面，財(cái)政部成立了政府和社會(huì)資本合作中心，在其網(wǎng)站下設(shè)置了“PPP綜合信息平臺(tái)系統(tǒng)”和“PPP項(xiàng)目庫(kù)”，分別用于管理全國(guó)的PPP項(xiàng)目和向社會(huì)公開PPP項(xiàng)目的信息，旨在對(duì)PPP項(xiàng)目進(jìn)行線上監(jiān)管，建立規(guī)范的PPP市場(chǎng)。通過PPP中心，可以查到PPP項(xiàng)目的總數(shù)量、總金額和行業(yè)分布情況，還可以查到具體的項(xiàng)目名稱、項(xiàng)目實(shí)施階段等信息，便于及時(shí)了解PPP項(xiàng)目的進(jìn)展情況。

二、新《預(yù)算法》執(zhí)行過程中存在的不足

（一）人大預(yù)算監(jiān)督力度有待加強(qiáng)

1、會(huì)議時(shí)間滯后，導(dǎo)致在預(yù)算執(zhí)行過程中存在法律空當(dāng)。我國(guó)預(yù)算年度為歷年制，而預(yù)算草案要經(jīng)同級(jí)人大審批后才成為正式的預(yù)算。在我國(guó)，全國(guó)人大通常3月初召開，省級(jí)人大通常一月底到二月初召開。預(yù)算年度與人大會(huì)議的錯(cuò)期，導(dǎo)致政府在前幾個(gè)月沒有正式預(yù)算。這不僅影響了人代會(huì)預(yù)算審批的權(quán)威性，也使預(yù)算的約束力打了折扣。

2、人大審議預(yù)算的時(shí)間短。一方面，政府向人大提交預(yù)算草案的時(shí)間較晚，人大代表拿到預(yù)算草案就更晚了。另一方面，人大會(huì)期只有短短幾天，而且還有許多諸如對(duì)政府工作報(bào)告的審議等任務(wù)需要在會(huì)上解決，這就使得人大審議政府預(yù)算的實(shí)際時(shí)間更短。如此倉(cāng)促的時(shí)間內(nèi)，既要看懂預(yù)算，還要對(duì)巨額的公共資金安排進(jìn)行表決，造成很難做出高質(zhì)量的預(yù)算決策。因此，時(shí)間不足是影響人大預(yù)算監(jiān)督的重要因素。

（二）預(yù)算公開的細(xì)化程度尚待提高

雖然我國(guó)預(yù)算公開已有很大的進(jìn)步，但較西方發(fā)達(dá)國(guó)家還有不足。從目前公開的預(yù)算來看，基本上都能細(xì)化到款級(jí)，但并不是所有科目都細(xì)化到了項(xiàng)級(jí)。因此，公眾還無法詳細(xì)了解各項(xiàng)支出的具體用途。

而在發(fā)達(dá)國(guó)家，公開的預(yù)算往往非常細(xì)致。以美國(guó)馬薩諸塞州的劍橋市（Cambridge）為例，這個(gè)城市人口不過十幾萬(wàn)，而公布的年度政府預(yù)算，卻有六百多頁(yè)，目錄都有七頁(yè)。在這本預(yù)算中，政府對(duì)年度預(yù)算收入和支出，作了詳實(shí)的介紹，其間包括了大量的圖表，收支數(shù)據(jù)精確到個(gè)位。因此，在肯定我國(guó)預(yù)算公開程度不斷提高的同時(shí)，希望能進(jìn)一步細(xì)化公開的內(nèi)容。

（三）績(jī)效管理水平有待提升

新《預(yù)算法》首次以法律形式規(guī)定了我國(guó)財(cái)政收支中的績(jī)效管理要求。就實(shí)施效果來看，還有一些需要改進(jìn)的地方。以2015年中央部門預(yù)算為例，當(dāng)前預(yù)算績(jī)效管理的范圍僅限于一般公共預(yù)算，對(duì)于部門的其他收入，如政府性基金收入和事業(yè)收入等均沒有納入其中；而對(duì)于納入了績(jī)效管理的項(xiàng)目，也只是簡(jiǎn)單報(bào)告了實(shí)施績(jī)效目標(biāo)管理和績(jī)效評(píng)價(jià)的項(xiàng)目數(shù)、項(xiàng)目預(yù)算支出數(shù)，并沒有詳細(xì)說明項(xiàng)目的名稱。

而根據(jù)筆者實(shí)際參與地方財(cái)政部門績(jī)效評(píng)價(jià)的經(jīng)歷，目前使用財(cái)政資金的項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)，還存在評(píng)價(jià)報(bào)告水平參差不齊、評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)不盡科學(xué)等問題。因此，今后還應(yīng)在實(shí)踐中豐富和完善相應(yīng)的績(jī)效指標(biāo)庫(kù)，以有效提高財(cái)政資金的使用效益?！?/p>

（本文得到國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金青年項(xiàng)目“地方政府環(huán)境治理的驅(qū)動(dòng)機(jī)制與減排效應(yīng)研究”〈項(xiàng)目號(hào)：13CGL106〉和國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重大項(xiàng)目“地方政府性債務(wù)管理和風(fēng)險(xiǎn)防范研究”〈項(xiàng)目號(hào)：12&ZD047〉的資助）

（作者單位：中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)財(cái)政稅務(wù)學(xué)院/中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)中國(guó)收入分配研究中心、中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)財(cái)政稅務(wù)學(xué)院）

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