周春輝

(鄭州工程技術學院，鄭州 450044)

關于“頂層設計”的思考
——以城市規(guī)劃建設為例

周春輝

(鄭州工程技術學院，鄭州 450044)

隨著國家建設全面小康社會的深入發(fā)展,“頂層設計”的重要性越來越凸顯出來。同時,各種冠以“頂層設計”的說法在各部門、各行業(yè)也層出不窮。但在當前的社會學方面，“頂層設計”仍缺乏成熟的理論支撐，仍處于摸索積累階段,“頂層設計”在實踐中也同樣存在種種困難,這些問題的存在對國家經濟社會的發(fā)展造成了一定的負面影響。因此,必須對當前的“頂層設計”狀況進行深入的檢討,尋找構建合理“頂層設計”的途徑。本文以城市規(guī)劃為例對“頂層設計”進行深層次探討,指出“頂層設計”中存在著設計缺失、設計不科學以及設計隨意更換等突出矛盾,闡釋了“頂層設計”的重要性,并提出構建合理的“頂層設計”必須要堅持從實際出發(fā),深入調查研究;堅持戰(zhàn)略、系統(tǒng)的整體設計思維;堅持新發(fā)展理念來指導,制定的設計方案要體現(xiàn)層級性特點。

頂層設計;城市規(guī)劃建設;對策

“頂層設計”本是一個工程術語,指要在最高層次上尋求解決問題的方案。2010年后這一術語的意義得到延伸,轉化成一個政治學術語。當年10月中共中央十七屆五中全會提出要“更加重視改革頂層設計和總體規(guī)劃”。此后,“頂層設計”的概念進一步延伸,上升為一個哲學命題,成為各領域發(fā)展的理論指導。

城市規(guī)劃是城市管理的先行者,也是進行城市建設和管理的依據(jù),在國家發(fā)展中具有重要意義。中共中央、國務院于2016年出臺了《關于進一步加強城市規(guī)劃建設管理工作的若干意見》,力圖使城市規(guī)劃科學化,規(guī)范化[1]。但在發(fā)展實踐中,我國的城市規(guī)劃仍存在著不少突出問題:城市規(guī)劃前瞻性、嚴肅性、強制性和公開性不夠,城市建筑貪大、媚洋、求怪等亂象叢生,特色缺失,文化傳承堪憂;城市建設盲目追求規(guī)模擴張,節(jié)約集約程度不高;依法治理城市力度不夠,違法建設、大拆大建問題突出,公共產品和服務供給不足,環(huán)境污染、交通擁堵等“城市病”蔓延加重。這些問題影響了城市的健康、良性發(fā)展,阻礙了“以人為核心”的新型城鎮(zhèn)化發(fā)展。

一、當前“頂層設計”存在的主要問題

城市規(guī)劃發(fā)展中出現(xiàn)這些問題,主要在于城市規(guī)劃缺乏“頂層設計”,或者說“頂層設計”不夠科學。而且，頂層設計執(zhí)行隨意性,換一屆領導就換一套發(fā)展思路,使城市發(fā)展規(guī)劃無法按照自身規(guī)律進行建設。

1.頂層設計缺位

城市規(guī)劃發(fā)展的“頂層設計”事關城市發(fā)展的前景與準確定位,需要有科學論證。目前在我國的城市規(guī)劃實踐中,“頂層設計”嚴重缺失,使得發(fā)展方向不明，效率低下。大到直轄市,小到縣級市,規(guī)劃建設工作的職責基本上都是由當?shù)攸h委、政府承擔,規(guī)劃部門基本上只是領導決策的執(zhí)行者。作為一座城市的管理者,在進行城市規(guī)劃時很難站在全國和全局的高度去考慮問題,只能是就城市論規(guī)劃,缺乏從更高層面的視野去規(guī)劃城市的動力。這樣給城市的發(fā)展帶來的是缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃,沒有分工,產業(yè)雷同,惡性競爭。雖然也有某種程度發(fā)展設計,但“頂層設計”卻嚴重缺失,造成不同城市間惡性競爭。如當年富士康決定在內地選址建設新工廠時,引發(fā)鄭州、武漢、成都、重慶等城市竟相爭搶,為獲取富士康的青睞紛紛出臺優(yōu)恵政策。而富士康則利用這種局面,拼命壓低入駐條件。最后鄭州以減免稅收、投資為其建設廠房(富士康付租金)并由政府出面為其招聘員工為條件,才在激烈的競爭中慘勝。

再如會展中心建設。會展業(yè)作為一個新興產業(yè),是一個城市經濟、社會發(fā)展和對外開放水平的重要標識，不僅可以提高城市活力,擴大城市影響力,更有利于促進城市市政、交通等全方位配套的提升,提高城市的國際影響力與發(fā)展活力，近年來正日益引起全國各地發(fā)展的高度熱情。很多大中城市不經論證,直接上馬建設,僅中部地區(qū)就有鄭州、武漢、西安、石家莊等都建有規(guī)模宏大的會展中心。[2]但這些項目建成后大部分時間都處于閑置之中,每年還要財政貼錢來維持管理費用。相關數(shù)據(jù)表明,2005年深圳國際會展中心展館使用率不足30%,銷售收入1億余元,而在不考慮地價上漲、設備折舊基礎上,其銷售成本大約為8000萬元,僅能維持基本的運營，很難有更進一步的發(fā)展。一線城市的經營狀況尚且如此慘淡,二、三線城市的會展中心發(fā)展更是難以為繼。如湖南長沙的國際會展中心,測算盈虧點為1.25億元,而該場館2005年全年總收入僅300余萬元,兩者相差甚遠。同樣，作為東北重鎮(zhèn)的沈陽,其國際會展中心年收入只有不到2000萬元,而該中心正常盈虧平衡點為4000萬元左右，不足部分只好由地方政府拿出財政補貼維持。[3]如果國家層面能在城市規(guī)劃中事先為各城市制定合理的頂層設計,對城市規(guī)劃有明確的定位分工,這種資源浪費狀況完全可以避免。

2.頂層設計缺乏科學性

“頂層設計”是城市建設發(fā)展的先行條例和靈魂所在,不同的城市在發(fā)展中要根據(jù)自身優(yōu)勢明確定位,科學地制定符合本地的發(fā)展路徑。美國一些城市分工定位的頂層設計非常清晰,如紐約是全美的經濟中心,華盛頓是美國的政治中心,洛杉磯則是全國的文化中心,芝加哥是物流中心等,城市各具特色,避免了發(fā)展過程中相互競爭。

而目前我國城市規(guī)劃建設中的“頂層設計”仍在摸索之中,存在著定位不準確、規(guī)劃不科學的問題。雖然每個城市在建設前都有建設規(guī)劃,而且規(guī)劃需要經上級相關部門批準。但這些規(guī)劃在制定審批過程中流于形式,缺乏整體規(guī)劃與科學依據(jù)。而且規(guī)劃主要局限在城市建設規(guī)模方面,對城市發(fā)展的功能定位、文化特色等方面缺乏準確的定性分析。這就造成我國的城市發(fā)展定位模糊、城市建設中出現(xiàn)千城一面、特色喪失,相互間存在惡性競爭。對“頂層設計”體系中應具有的一些基本要求，如結構的系統(tǒng)性、整體性，各層次間的統(tǒng)領性、協(xié)同性，層次的可操作性等棄之不顧。不管是中心城市還是區(qū)域城市,都在追求大而全,不顧本地發(fā)展實際，不切實際地搞攤大餅式的發(fā)展,造成很大的資源浪費。

3.頂層設計更改隨意

“羅馬不是一天建成的”。城市建設是一個復雜的系統(tǒng)性工程,需要長期的歷史積淀與風格延續(xù),才能形成自己的城市定位與文化特色。這么復雜的工程需要詳細、縝密的“頂層設計”,更需要設計者能夠站在全局和長遠的高度,對系統(tǒng)內各方面、各層次的要素、功能和結構進行通盤考量,統(tǒng)籌謀劃。而“頂層設計”一旦確立,就要嚴格按照設計開展建設工作,不能隨意更改。但目前,城市的規(guī)劃發(fā)展常常面臨隨意更改的困境,一個領導一個建設思路,一屆班子一個建設重點,常常會因為領導或班子的變更而隨意修改設計規(guī)劃。在這種規(guī)劃管理模式下,城市的發(fā)展陷入重復建設、朝令夕改的困境,很難找到一條符合城市特點的可持續(xù)性的發(fā)展規(guī)劃。

二、頂層設計的必要性

城市規(guī)劃發(fā)展是社會發(fā)展的一個縮影,在其他不同方面我們也都面臨著發(fā)展中的陣痛,“頂層設計”的必要性也更加凸顯出來。其重要性是由中國經濟社會轉型期的特殊要求決定的,也是由于“頂層設計”的自身屬性決定的。是在科學發(fā)展觀指導下實踐唯物主義對社會發(fā)展的宏觀指導的產物,也是社會發(fā)展必然性決定的，體現(xiàn)出上層建筑對經濟基礎的能動反作用。

1.“凡事預則立”的內在要求

“事未至而預圖之,則處之常有余,事即至而后圖之,則處之常不足”“凡事預則立,不預則廢。言前定則不跆,事前定則不困”。這些圣哲之言也都肯定了“預”在行為處事中的重要性與必要性。其中的“預”就是指計劃、規(guī)劃。社會建設中如果能有預見,有計劃,則會游刃有余,事半功倍；不做準備,沒有計劃,則會措手不及,事倍功半。

在進行“頂層設計”時,必須以“預”的準確性、科學性和正確性為前提和根本。我們在做事時對事情的態(tài)度無非三種情況:一種是不“預”,毫無計劃。這種情況下的盲目發(fā)展,往往會造成事倍功半,甚至一敗涂地的后果,嚴重影響中國特色社會主義建設的發(fā)展。第二種情況是不科學的規(guī)劃。這種情況體現(xiàn)在雖然有規(guī)劃,但是計劃缺乏調查研究,不科學,不準確,難以厘清主、客體之間的關系。如果預見出現(xiàn)偏差,計劃錯誤,可能(甚至肯定)還不如沒有計劃。有些地方確立的項目或建好的大樓,剛上馬不久就停產或拆除的現(xiàn)象,我們常在新聞報導中看到。究其原因就是計劃不科學造成的。但這并不是計劃本身存在問題,計劃過死、計劃不周、計劃脫離實際才是計劃經濟走入死胡同的原因?，F(xiàn)在有人以此為借口反對搞計劃經濟,提倡全面的資本主義利伯維爾場經濟,實在是本末倒置。殊不知資本主義至今沒有滅亡的原因正是因為學會了“計劃”,根據(jù)發(fā)展需要制定相應的“頂層計劃”。第三種情況是科學實施的“預”。在實施之前認真進行分析,以實事求是的態(tài)度,堅持實踐是檢驗真理的唯一標準，把握事物發(fā)展的客觀規(guī)律,統(tǒng)籌考慮,頂層規(guī)劃,并按照規(guī)律推動事物發(fā)展。不同的措施,對經濟社會的發(fā)展會產生截然相反的結果。因此,必須將制定科學、完善的“頂層設計”作為社會發(fā)展規(guī)劃的前提與保障。

2.全面建成小康社會的必然要求

“皮之不存，毛將焉附?”參照世界銀行對收入的劃分,當前我國的經濟發(fā)展水平已達到中等收入國家的水平,正處于由溫飽型向富裕型過渡、全面建成小康社會的關鍵節(jié)點。社會轉型速度加快,各項改革也進入深水區(qū),國家發(fā)展也遇到了許多難啃的“硬骨頭”,如產能過剩、產業(yè)結構和城市規(guī)劃不合理等經濟社會問題也都凸顯出來。這些問題都與過去缺少正確的頂層設計相關,也要求社會發(fā)展再也不能僅靠“摸著石頭過河”,而要對社會發(fā)展從更加宏觀的層面綜合考慮,制定合理的發(fā)展策略。在這種情況下,事關著決勝小康戰(zhàn)略成敗的“頂層設計”的必要性就愈發(fā)凸顯。正確的“頂層設計”是做好工作的必要條件,是走中國特色社會主義道路的必然要求,也是創(chuàng)建“美麗中國”與實現(xiàn)中華民族偉大復興的必然選擇。

作為決勝全面小康,建設“創(chuàng)新、協(xié)調、綠色、開放、共享”美好社會的重要組成部分,國家層面的“頂層設計”——“十三五”計劃已經頒布,用以指導國家各項事業(yè)的發(fā)展建設。但在發(fā)展實踐中,地方層面的“頂層設計”仍然存在著相當程度的缺失或者“設計”不完善、不科學現(xiàn)象,這些問題直接影響國家戰(zhàn)略發(fā)展目標的實現(xiàn),必須要高度重視。[4]

三、“頂層設計”的構建途徑

1.從實際出發(fā),深入調查研究

“致知在格物,格物而后知至”。強調只有堅持實事求是的態(tài)度,一切從實際出發(fā),通過對事物進行深入、符合實際的調查研究,才能獲取對事物的正確認識。“格物致知”是認識世界的方法論,也是我們在進行社會管理建設時必須要遵循的。在進行“頂層設計”時,同樣要追求“格物致知”的精神,做到實事求是,對形勢的發(fā)展要有科學的預見性?！皬娜罕娭衼淼饺罕娭腥ァ?，這是我黨長期積淀下來的優(yōu)良作風,也是黨和國家各項事業(yè)取得成功的根本。進行“頂層設計”時，要求堅持“實事求是”的原則，將“頂層設計”建構于堅實的“基礎”上,根據(jù)發(fā)展的具體實際來進行相應的“頂層設計”,絕對不能脫離實際拍腦袋、想當然。否則,設計出來的“頂層”則會成為“空中樓閣”或者“沙上建塔”,以此為據(jù)進行社會建設只能是緣木求魚。相反的例子是毛澤東在抗日戰(zhàn)爭時期根據(jù)抗戰(zhàn)時局與中日兩國的情況深入分析后,在戰(zhàn)略層面提出“持久戰(zhàn)”的“頂層設計”思想,這一思想指導著中國的抗日戰(zhàn)爭策略,成為抗戰(zhàn)勝利的重要法寶。

2.戰(zhàn)略、系統(tǒng)的設計思維

“不謀全局者不足以謀一域,不謀萬世者不足以謀一時”。突出體現(xiàn)戰(zhàn)略系統(tǒng)的設計在發(fā)展改革中的方法指導與方向引領的意義,無論哪個層級的“頂層設計”,都需要兼顧戰(zhàn)略與系統(tǒng)的思維。綜合運用戰(zhàn)略系統(tǒng)的思維方法,可以在“頂層設計”中整體推進,縱向橫向的協(xié)作與聯(lián)動,從戰(zhàn)略高度認識和規(guī)劃工作。根據(jù)系統(tǒng)中的位置,分工合作,確定責任范圍、列出權力清單和落實責任主體,從宏觀層面理順各部門職責分工,在激烈的競爭中能夠將各要素深度聚合，形成合力,發(fā)揮“頂層設計”整體大于部分之和的特點,引領各項事業(yè)的科學與可持續(xù)性發(fā)展。

3.堅持發(fā)展新理念指導

從理論闡釋到實踐需要正確的途徑,講求科學的方法,而“頂層設計”正是這必不可少的途徑與方法的體現(xiàn)?！绊攲釉O計”要想具有生命力,能夠有效地指導經濟社會發(fā)展,就要善于打破思維定式,增強創(chuàng)新思維,契合時代要求,不斷開創(chuàng)經濟、社會發(fā)展的新境界、新局面。面對國內經濟、社會發(fā)展進入結構優(yōu)化、動力轉換新常態(tài)、外部經濟復蘇緩慢，缺乏動力的國內、國際形勢,“創(chuàng)新、協(xié)調、綠色、開放、共享”的發(fā)展新理念無疑是一副良方,是我國經濟、社會發(fā)展現(xiàn)階段的必然選擇,也是當前搞好“頂層設計”的基本原則。只有建立在這個發(fā)展理念基礎上的“頂層設計”才能夠真正滿足社會發(fā)展的需要,才能成為社會發(fā)展的指針。就城市建設發(fā)展而論,必須有大局意識、整體意識,必須堅持協(xié)調發(fā)展。

城市的發(fā)展規(guī)劃,甚至各種事業(yè)的建設方針,都必須創(chuàng)新發(fā)展理念,拋開一城一地的束縛,擴大視野,將城市規(guī)劃放置于全國乃至全球的大局中,整體考慮其分工協(xié)調發(fā)展，要對城市發(fā)展有明確定位。就全國范圍內的城市規(guī)劃而言,作為首都的北京定位就是政治中心、上海就是國際經濟金融中心,廣州是對外開放中心,西安是文化中心,鄭州是會展物流中心等,城市建設就圍繞其定位進行規(guī)劃發(fā)展。其他城市的定位設計也要根據(jù)其在全國和地區(qū)的位置,結合城市自身特點進行合理定位、頂層設計、產業(yè)分工。如張家界、泰安之類城市,定位是旅游城市,主要發(fā)展旅游產業(yè)也是比較準確的。只有這樣,才能避免一轟而上、惡性競爭、重復建設。[5]

4.層級性的設計方案

“頂層設計”作為經濟社會發(fā)展的指導方案,并不是都要從國家最高層面來設計,而是要根據(jù)任務的不同,由不同的部門分級設計,具有明顯的層級性。從行政層面上看,從中央到省、市、縣，甚至于鄉(xiāng)鎮(zhèn)等不同行政層級都需要設計自己的“頂層”[6]。而且從適用范圍上看,“頂層設計”又可分為全局性整體工作的頂層設計、局部性單項工作和具體項目的頂層設計等層級。這就要求不同層級上的“頂層設計”制定者要針對自己的責權范圍設計不同的頂層內容,使制定的頂層設計具有較強的操作性,便于貫徹執(zhí)行,具體落到實處。

[1]中國應急管理編輯部.中共中央國務院印發(fā)《關于進一步加強城市規(guī)劃建設管理的若干意見》[J].中國應急管理,2016(2).

[2]蔡國峻.淺談城市會展中心規(guī)劃設計發(fā)展需求：以南京國際博覽中心為例[J].現(xiàn)代城市研究,2015(2).

[3]覃旭瑞，葛維琦.我國城市國際會展中心規(guī)劃建設的若干問題[J].青島科技大學學報：社會科學版,2007(3).

[4]孫鵬.智慧城市建設缺乏頂層設計[J].中華建設,2015(7).

[5]衛(wèi)玲,王炳天.絲綢之路經濟帶支點城市建設的頂層設計[J].西北大學學報：哲學社會科學版,2016(6).

[6]陳智國.做好城市建設的頂層設計[J].北京觀察,2012(8).

(責任編輯 許峻)

Thoughts on the “Top-level Design”——Taking Urban Planning Construction as an Example

ZHOU Chun-hui

(Zhengzhou Institute of Technology, Zhengzhou 450044, China)

With the deepening development of China’s reform, the importance of “top-level design” is becoming more and more obvious. At present, China’s “top-level design” is still in the exploratory stage, there are still such problems or the existence of these problems on the national economic and social development of a certain negative impact. This paper takes the development of urban planning as an example to analyze the problems in the “top-level design”, and points out the prominent contradictions in the current “top-level design”, the lacks of science and free replacement, and explains the “top-level design”’s necessity and approach.

Top-level design; urban planning construction; countermeasure

2017-04-17

河南省政府決策研究課題“全面從嚴治黨新形勢下河南省持續(xù)優(yōu)化政治生態(tài)問題研究”(2016B288)

周春輝(1962—)，男，河南焦作人，鄭州工程技術學院黨委書記，研究員，主要從事思想政治與黨建方向的研究。

10.13783/j.cnki.cn41-1275/g4.2017.03.013

D616；D630

A

1008-3715(2017)03-0069-04