周江林

(上海市教育科學研究院 高等教育研究所，上海 200032)

關(guān)于全面落實《民辦教育促進法修正案》的若干思考

周江林

(上海市教育科學研究院 高等教育研究所，上海 200032)

《民辦教育促進法修正案》的出臺，將對民辦教育的改革與發(fā)展產(chǎn)生深遠的影響。盡管當前各界對部分條款有不同的見解，但當務(wù)之急是盡快加以貫徹與落實。為此，要堅持全面、深入的原則，重點構(gòu)建多元、多層的協(xié)同機制，還要對條款中諸如民辦學校辦學自主權(quán)的保障、營利性民辦學校監(jiān)督機構(gòu)與董事會關(guān)系的處理以及民辦學校辦學成本的計算和監(jiān)督等原則性規(guī)定加以釋義，使之更加明晰、更具執(zhí)行力。

民辦教育；《民辦教育促進法修正案》；協(xié)同機制

近年來，在國家深入推進教育綜合改革的背景下，有關(guān)民辦教育發(fā)展的政策也接連出臺，但就影響范圍之廣及影響程度之深而言，莫過于2016年11月7日第十二屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二十四次會議審議通過的《關(guān)于修改〈中華人民共和國民辦教育促進法〉的決定》(下稱“《修正案》”)?！缎拚浮返某雠_，將對我國民辦教育的發(fā)展產(chǎn)生深遠的影響，也注定會成為我國民辦教育改革發(fā)展的里程碑。筆者就《修正案》的落實談幾點認識，以求教于方家。

一、落實《修正案》要堅持全面、深入的原則

一部法律的修訂大致有兩種情況：一是全面修訂，即對法律全文作出全面的修改，重新予以規(guī)定，這相當于重新制定一部法律；二是部分修訂，不對法律條文作出全面的修改，即根據(jù)法律實施環(huán)境的變化對其中的部分條文進行適合時宜的修改，修改的內(nèi)容重新規(guī)定具體實施的時間，而未修改的條文繼續(xù)按原定實施日期執(zhí)行*袁曙宏、李曉紅、許安標：《中華人民共和國民辦教育促進法釋義》，中國民主法制出版社2017年版，第188頁。。顯然，《修正案》屬于后一種情況。它是對原有法律的繼續(xù)和完善，是對我國民辦教育內(nèi)外部發(fā)展環(huán)境變化的及時反應(yīng)，在立法的初心上跟原來的法律是一脈相承、高度一致的。相較2013年的修訂，此次修訂亮點頗多，歸納起來有七個方面。一是進一步加強民辦學校黨的建設(shè)，切實強調(diào)民辦學校黨的基層組織也要嚴格按照黨章開展黨的活動，從思想上確保民辦學校的社會主義辦學方向。二是確立分類管理的法律依據(jù)，即創(chuàng)新性地將民辦學校分為非營利性學校和營利性學校兩種類型，這種分類既有對世界其他國家成功經(jīng)驗的借鑒，也體現(xiàn)出對我國民辦教育發(fā)展歷史和當下國情的尊重。在有關(guān)民辦教育發(fā)展的基本法律中明確提出這種分類管理思想，在世界各國中也是鮮見的。三是進一步保障舉辦者權(quán)益，尤其突出對現(xiàn)有民辦學校出資人的權(quán)益保障，即在辦學終止時給予出資者相應(yīng)的補償或獎勵。四是進一步完善師生權(quán)益保障機制，明確提出鼓勵民辦學校按照國家規(guī)定為教職工辦理補充養(yǎng)老保障。五是進一步完善國家扶持政策，在分類管理的基礎(chǔ)上，提出了差別化扶持的政策，明確國家鼓勵的方向。六是進一步健全民辦學校治理機制，包括建立相應(yīng)的監(jiān)督機制、信息公示及信用檔案制度。七是保障實現(xiàn)平穩(wěn)過渡，未設(shè)置統(tǒng)一的過渡期，而是授權(quán)各地按照法律規(guī)定制訂具體辦法，在法律強制性原則的基礎(chǔ)上體現(xiàn)法律執(zhí)行的靈活性*《教育部有關(guān)負責人就〈民辦教育促進法〉修改情況答記者問》，2017-05-18,http://www.moe.edu.cn/jyb_xwfb/s271/201611/t20161107_287961.html。。盡管亮點較多，但正如上文所言，《修正案》依然難以改變這部法律修訂的本質(zhì)性規(guī)定，否則就會在具體落實過程產(chǎn)生以偏概全的現(xiàn)象，只關(guān)注亮點的落實而忽視其他法律條文內(nèi)容的存在。

《民辦教育促進法》自2002年頒布以來，短短15年時間內(nèi)就修訂了兩次，每次修訂都是對原有法律的一次充實。盡管法律條文越來越完善，但在具體執(zhí)行過程中出現(xiàn)了偏離的現(xiàn)象，客觀地說，原有的法律條文還有許多未得到徹底落實。因此，《修正案》在落實過程中一定要堅持全面、深入的原則。所謂全面的原則，有三層涵義：一是在落實內(nèi)容上實現(xiàn)全覆蓋，即法律規(guī)定的所有條文要不折不扣地加以落實，不能遺漏任何一條；二是在落實區(qū)域上實現(xiàn)全覆蓋，即無論東部、中部還是西部地區(qū)，無論經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)還是欠發(fā)達地區(qū)，都要囊括在內(nèi)；三是在落實對象上實現(xiàn)全覆蓋，無論基礎(chǔ)教育階段還是高等教育階段，無論職業(yè)培訓機構(gòu)還是學歷教育機構(gòu)，無論營利性學校還是非營利性學校，都要切實履行法律規(guī)定的責任。所謂深入的原則，就是要在原有執(zhí)行的基礎(chǔ)上繼續(xù)推進并做到執(zhí)行程度更精準，包括兩層涵義：一是要深入民辦學校的具體辦學過程。法律條文只有在具體的辦學過程中方能得到最好的體現(xiàn)，比如教師是否具有相應(yīng)的資格、學生的學籍管理制度是否完善及學生是否真正享有與公辦學校學生同等的權(quán)利。二是要深入各利益相關(guān)者的內(nèi)心。一方面要讓出資人、舉辦者、管理者、教師和學生以及政府相關(guān)部門等利益相關(guān)者對這部法律有敬畏感，另一方面要確保各利益相關(guān)者對《修正案》內(nèi)容有充分的理解，當合法權(quán)益受到侵害時，會拿起法律武器加以正當防護，真正做到學法、知法、懂法和用法。

二、落實《修正案》要構(gòu)建多元、多層協(xié)同機制

德國著名物理學家哈肯(H.Hake)認為，協(xié)同是指“參與整體發(fā)展的各參與主體之間通過溝通協(xié)調(diào)與相互合作，產(chǎn)生超越各主體單獨作用的效用，實現(xiàn)整體效能和利益的最大化”*赫爾曼·哈肯：《協(xié)同學——大自然構(gòu)成的奧秘》，凌復華譯，上海譯文出版社2005年版，第100-118頁。。構(gòu)建多元、多層協(xié)同機制，既是我國國情使然，也是解決現(xiàn)實瓶頸之必然。所謂多元、多層協(xié)同機制，指民辦教育發(fā)展的不同主體為保障落實《修正案》的相關(guān)規(guī)定，在相互溝通與合作的基礎(chǔ)上所形成的運行機制，以使《修正案》的整體效能實現(xiàn)最大化。在這里，多元主要指主體的多元化，包括民辦教育的各利益相關(guān)者；多層主要指中央層面、區(qū)域?qū)用妗W校層面以及教育與經(jīng)濟、人口、企業(yè)等不同界別、不同主體在不同層面的交互活動而形成的多元、多層機制，通俗的理解就是要在最廣泛層面上調(diào)動更多利益相關(guān)者參與《修正案》的落實。具體包括三個方面：一是跨部門之間的協(xié)同，這些部門主要是政府內(nèi)部的部門，除教育行政部門外，還包括人力資源和社會保障部門、工商行政管理部門以及民政部門等；二是跨區(qū)域之間的協(xié)同，主要指不同的地方政府和民辦學校之間要保持協(xié)同，相互借鑒和學習；三是跨界別之間的協(xié)同，主要指教育領(lǐng)域與經(jīng)濟領(lǐng)域等之間保持良性溝通，尤其是營利性民辦學校的上市融資問題、貸款問題、抵押以及保險等問題。落實《修正案》要構(gòu)建多元、多層協(xié)同機制，這是由我國當前改革形勢、民辦教育本質(zhì)屬性以及民辦教育的過去與未來決定的。

1.構(gòu)建多元、多層協(xié)同機制是我國改革開放戰(zhàn)略頂層設(shè)計的內(nèi)在要求。我國改革開放目前已進入深水區(qū)和攻堅階段。所謂深水或攻堅，指的是以往在某個領(lǐng)域開展的改革或由某個部門承擔的改革任務(wù)已基本完成，未來的改革將會直面更深層次、更廣領(lǐng)域，需要跨部門、多部門聯(lián)合起來，全面謀劃中國的改革藍圖?？梢哉f，此次改革是決定當代中國命運的關(guān)鍵一步。習近平總書記在主持十八屆中央政治局第二次集體學習時就強調(diào)：“要更加注重改革的系統(tǒng)性、整體性和協(xié)同性。”*《改革開放只有進行時沒有完成時》，2015-07-20, http://cpc.people.com.cn/xuexi/n/2015/0720/c397563-27331294.html?！缎拚浮返某雠_，既是中央在更高層次的英明決策，也要求在落實中強調(diào)多部門之間的協(xié)同?！缎拚浮飞婕暗男姓黧w有數(shù)個，如果沒有多部門之間的協(xié)同，很難想象會得到全面地落實。比如，《修正案》第九條規(guī)定：“民辦學校的中國共產(chǎn)黨基層組織，按照中國共產(chǎn)黨章程的規(guī)定開展黨的活動，加強黨的建設(shè)?！痹黾舆@一條，的確有助于黨的方針政策的落實，有助于引導民辦學校堅持社會主義辦學方向，但是這條規(guī)定是原則性的，對如何開展工作和加強黨的建設(shè)缺乏詳細描述。改革開放后，我國出現(xiàn)了許多新型社會組織，民辦學校便是其中之一。近年來，中央和各地黨委針對如何在新型社會組織中加強黨的建設(shè)、按照黨的章程開展黨的活動并保證每個黨員切實履行黨章規(guī)定的義務(wù)和享有相應(yīng)的權(quán)利，開展了卓有成效的探索，取得了一定的經(jīng)驗。這些經(jīng)驗要輸送、遷移到民辦學校，需要各級黨組織之間與民辦學校之間的協(xié)同。

2.構(gòu)建多元、多層協(xié)同機制是民辦教育本質(zhì)屬性的外在表現(xiàn)。我國民辦教育與新中國成立前或國外的私立教育有著本質(zhì)區(qū)別，在歷史傳承性上也沒有直接的關(guān)聯(lián)，它是改革開放后出現(xiàn)的一種新的教育類型，是教育體制外的一種試驗性產(chǎn)物。從誕生伊始，它就要遵循教育和經(jīng)濟的雙重規(guī)律。遵循教育規(guī)律就是要堅持教育的公益性原則，遵循經(jīng)濟規(guī)律就是要處處體現(xiàn)市場邏輯、維護私益性，因此，民辦教育融公益性與私益性于一體、具有公共領(lǐng)域與私人領(lǐng)域交叉疊加的特殊性質(zhì)。此次修改，刪除了原法第六十六條“在工商行政管理部門登記注冊的經(jīng)營性的民辦培訓機構(gòu)的管理辦法，由國務(wù)院另行規(guī)定”的內(nèi)容，這意味著經(jīng)營性的民辦培訓機構(gòu)作為營利性民辦學校，已原則上適用《修正案》進行管理。對于在工商行政管理部門登記的營利性民辦學校，政府相關(guān)部門要真正落實第三條第一款關(guān)于“民辦教育事業(yè)屬于公益事業(yè)”的規(guī)定，引導營利性民辦學校切實堅持教育事業(yè)的公益性。當然，這需要教育行政部門或民政部門等多部門的積極參與、協(xié)同配合。

3.構(gòu)建多元、多層協(xié)同機制是對民辦教育發(fā)展歷史與現(xiàn)狀的尊重。與傳統(tǒng)的公辦教育體制不同，我國民辦教育的產(chǎn)生和發(fā)展是一種自下而上的行為，是民間智慧在教育領(lǐng)域的體現(xiàn)。由于我國區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展不平衡，民辦教育在全國各地的發(fā)展不均衡，有些地區(qū)民辦教育出現(xiàn)得早、有些地區(qū)出現(xiàn)得晚，有些地區(qū)民辦教育的總量較大、有些地區(qū)則相對較小。時至今日，區(qū)域特色已成為民辦教育發(fā)展的重要特征，比如高等教育領(lǐng)域早就有廣東模式、浙江模式和陜西模式之說。因此，在落實《修正案》時必須尊重民辦教育發(fā)展的歷史與現(xiàn)狀，不設(shè)置統(tǒng)一過渡期就是這種思想的集中體現(xiàn)。這在賦予地方政府更多自主權(quán)的同時，也相應(yīng)設(shè)置了更多的責任與義務(wù)。各地區(qū)在制定與本地區(qū)實情相符的規(guī)定時，也要參考兄弟省市的做法與經(jīng)驗。只有各地區(qū)共同構(gòu)建協(xié)同機制，《修正案》才能得以全面、有效地落實。

從本質(zhì)上講，這種多元、多層協(xié)同機制實際上是教育治理體系的完善和實現(xiàn)教育治理能力現(xiàn)代化的應(yīng)有之義，對民辦教育尤其是全面落實《修正案》來說更具時代性和緊迫性。只有多方協(xié)同、同頻共振，才能步調(diào)一致，全面落實《修正案》。

三、落實《修正案》要注意的問題

一部法律的修訂，顯然不能解決某一領(lǐng)域的所有問題?！缎拚浮吩诮鉀Q民辦教育分類管理這一核心問題的同時，又產(chǎn)生了一些新的問題，比如為什么不能在義務(wù)教育階段設(shè)立營利性學校等。事實上，在法律修訂前學界和社會各界對此就有諸多爭議?！缎拚浮奉C布后，這種爭議逐步減少，關(guān)注焦點從擱置爭議轉(zhuǎn)向全面落實，政府在構(gòu)建多元、多層協(xié)同機制方面也采取了實質(zhì)性的舉措。比如，《修正案》頒布后，相關(guān)部門就下發(fā)了相應(yīng)的配套文件，包括《關(guān)于加強民辦學校黨的建設(shè)工作的意見(試行)》《關(guān)于鼓勵社會力量興辦教育促進民辦教育健康發(fā)展的若干意見》《民辦學校分類登記實施細則》和《營利性民辦學校監(jiān)督實施細則》等*徐緒卿：《認真學習領(lǐng)會 加快推進落實 促進健康發(fā)展——〈民辦教育促進法修正案〉學習研討會綜述》，《浙江樹人大學學報》2017年第2期，第1-6頁。。更重要的是，2017年3月15日，十二屆全國人民代表大會第五次會議表決通過了《中華人民共和國民法總則》，明確將法人類型分為營利法人和非營利法人，前者指“以取得利潤分配給股東等出資人為目的成立的法人”，后者指“以公益目的或者其他非營利目的成立，不得向其成員或者設(shè)立人分配利潤的法人”。這種法人分類真正賦予了營利性民辦學校和非營利性民辦學校合法性，為落實《修正案》鋪平了道路。不過，現(xiàn)實的客觀性與法律的強制性始終是一對矛盾，《修正案》也還有值得推敲、深入研究或需要釋義之處，須予以正視，否則會影響《修正案》的落實成效，以下略舉三例。

1. 如何保障民辦學校的辦學自主權(quán)。《修正案》第五條規(guī)定：“民辦學校與公辦學校具有同等的法律地位，國家保障民辦學校的辦學自主權(quán)?！薄巴确傻匚弧焙汀稗k學自主權(quán)”是兩個重要的關(guān)鍵詞，有著非常嚴謹?shù)倪壿嬯P(guān)系，如果未享有與公辦學校相應(yīng)的辦學自主權(quán)，就很難說民辦學校與公辦學校擁有同等的法律地位。而事實并非如此。比如，民辦高校的辦學自主權(quán)面臨落實和擴大兩大困境。一方面，民辦高校應(yīng)該享有的辦學自主權(quán)沒有得到落實，在招生、收費和專業(yè)設(shè)置等方面相當受限。雖然一些地方政府為落實民辦高校的辦學自主權(quán)作了有益嘗試，但這種落實還非常有限。另一方面，從理論上說，民辦高校應(yīng)比公辦高校享有更大的辦學自主權(quán)，尤其是當營利性民辦高校出現(xiàn)后，政府究竟應(yīng)該賦予這種類型的民辦高校何種辦學自主權(quán)，亟須加緊研究。

2. 如何處理營利性民辦學校監(jiān)督機構(gòu)與董事會的關(guān)系?！缎拚浮返诙畻l第一款規(guī)定：“民辦學校應(yīng)當設(shè)立學校理事會、董事會或者其他形式的決策機構(gòu)并建立相應(yīng)的監(jiān)督機制?！边@種規(guī)定在很大程度上借鑒了公司或企業(yè)的經(jīng)驗。在公司或企業(yè)中，股東大會是最高權(quán)力機關(guān)，對公司或企業(yè)重大事項進行決策。監(jiān)事會是與董事會并列設(shè)置的機構(gòu)，在股東大會領(lǐng)導下對董事會和總經(jīng)理等行政管理系統(tǒng)進行監(jiān)督。而在營利性民辦學校中，董事會是決策機構(gòu)，監(jiān)事機構(gòu)不太可能像公司或企業(yè)一樣與董事會并列設(shè)置?！缎拚浮穼θ绾卧O(shè)置監(jiān)事機構(gòu)并沒有明確的規(guī)定，只是含糊地指出可由下位的法規(guī)、規(guī)章等配套規(guī)定*袁曙宏、李曉紅、許安標：《中華人民共和國民辦教育促進法釋義》，中國民主法制出版社2017年版，第38頁。。

3. 如何計算和監(jiān)督民辦學校的辦學成本。為了與民辦學校的分類框架相對應(yīng)，《修正案》對非營利性民辦學校和營利性民辦學校在收費方面有不同的規(guī)定。如第三十八條規(guī)定：“民辦學校收取費用的項目和標準根據(jù)辦學成本、市場需求等因素確定，向社會公示，并接受有關(guān)主管部門的監(jiān)督。非營利性民辦學校收費的具體辦法，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府制定；營利性民辦學校的收費標準，實行市場調(diào)節(jié)，由學校自主決定?！边@里涉及兩個具體的操作性問題。一是辦學成本如何核算。在這個問題上，經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)在公辦學校撥款方面也曾有過探索，以盡量使財政撥款更加合理、科學。但在具體的辦學過程中，人們對哪些經(jīng)費的開支屬于辦學成本范疇很難達成共識，且不同學校對辦學成本的理解也各不相同。二是辦學成本由誰來核算。假設(shè)營利性民辦學校采取科學的方法計算出了辦學成本，那這種辦學成本是否需要核算，又該由誰來核算？如果不對這一問題加以細化并提前做好預(yù)案，可能會在民辦學校之間、不同地區(qū)之間產(chǎn)生一種非良性的競爭現(xiàn)象，不利于民辦教育的可持續(xù)發(fā)展。

類似上述的疑問還有不少，總體來說法律的貫徹落實非一日之功，需要有一個逐步完善的過程。相信在學界、政界和實踐者的協(xié)同互動下，《修正案》會更好地體現(xiàn)我國民辦教育的特色，更加符合民辦教育的發(fā)展規(guī)律。

(責任編輯毛紅霞)

Refection on the Implementation of Amendment ofNon-governmental Education Promotion Law

ZHOU Jianglin

(InstituteforHigherEducation，ShanghaiAcademyofEducationalScience，Shanghai， 200032，China)

TheAmendmentofNon-governmentalEducationPromotionLawwill bring far-reaching influence to the reformation and development of non-governmental education. Although there are some disputes about some items， it is important to implement the laws as soon as possible. To this end， we must adhere to a comprehensive and in-depth principle， and focus on building a multi-dimension， multi-level collaborative mechanism. It is also necessary to interpret the protection of the autonomy in running non-governmental schools， the management of the relationship between the supervisory institution and the board of directors of the for-profit schools， and the calculation and supervision of the cost of running schools， so as to make them more clear and executable.

non-governmental education;AmendmentofNon-governmentalEducationPromotionLaw; coordination mechanism

10.3969/j.issn.1671-2714.2017.00.008

2017-05-31

在線優(yōu)先出版日期：2017-07-12

上海市教科規(guī)劃課題(C15084)

周江林，男，湖南祁陽人，副研究員，教育學碩士，副所長，研究方向為高等教育管理。