徐忠

2015年以來，我國經(jīng)濟緩中趨穩(wěn)、穩(wěn)中向好，供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革取得顯著進展，金融體系整體平穩(wěn)運行。但也應(yīng)清醒認識到，面對國際國內(nèi)形勢變化，我國經(jīng)濟金融發(fā)展穩(wěn)中有難、穩(wěn)中有亂、穩(wěn)中有險，金融風(fēng)險多發(fā)，維護金融安全面臨嚴重挑戰(zhàn)。出現(xiàn)了杠桿率高企反映經(jīng)濟金融總體風(fēng)險加大，信用風(fēng)險積聚考驗金融體系風(fēng)險防控能力，風(fēng)險跨界傳染加劇表明金融風(fēng)險系統(tǒng)性水平提高，“金融三亂”和非法集資卷土重來擾亂金融秩序的跡象。中央經(jīng)濟工作會議指出，“金融風(fēng)險有所積累……要把防控金融風(fēng)險放到更加重要的位置，下決心處置一批風(fēng)險點，著力防控資產(chǎn)泡沫，提高和改進監(jiān)管能力，確保不發(fā)生系統(tǒng)性金融風(fēng)險”。為貫徹中央精神，在守住系統(tǒng)性風(fēng)險底線的同時，治本之策在于全面深化改革，深入推進“三去一降一補”供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，并以積極穩(wěn)妥推進金融監(jiān)管體制改革為重點完善現(xiàn)代金融體系。

當前金融風(fēng)險產(chǎn)生和防控不力的體制根源

金融是實體經(jīng)濟的鏡像反映，當前我國各種金融風(fēng)險是國民經(jīng)濟深層次矛盾的綜合反映，既有經(jīng)濟結(jié)構(gòu)矛盾和經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌不到位的因素，金融體制不完善也是重要原因。

（一）實體經(jīng)濟改革不到位

一是國有企業(yè)改革不到位。國有企業(yè)行政管理模式未徹底改變，國有資產(chǎn)效益不高、活力不足、加杠桿沖動較強，是企業(yè)部門整體償債能力下降、杠桿率攀升、信用風(fēng)險加大的重要原因。2014年末國企資產(chǎn)負債率較2007年末上升了7個百分點，目前杠桿率已達到民企杠桿率的兩倍左右。二是金融機構(gòu)公司治理不健全?！叭龝粚印焙蛢?nèi)控機制流于形式，董事會運作行政化，運營管理機關(guān)化。許多金融機構(gòu)仍主動或被動承擔大量政策性業(yè)務(wù)，預(yù)算軟約束導(dǎo)致道德風(fēng)險，資本真實性和質(zhì)量不高導(dǎo)致利潤虛高，管理和防控風(fēng)險的能力不足。三是中央與地方財權(quán)事權(quán)不匹配。地方政府缺乏主體稅種，隱性債務(wù)反復(fù)升高，“土地財政”根深蒂固，不斷催生“地王”、持續(xù)吹大泡沫。四是部分行業(yè)壟斷特征明顯。雖然政策上一些領(lǐng)域相繼開放，但各種“玻璃門” “彈簧門” “旋轉(zhuǎn)門”下，無形的市場準入關(guān)卡仍然難以逾越。

（二）金融管理體制不完善

一是金融調(diào)控軟弱無力導(dǎo)致風(fēng)險滋生。金融監(jiān)管博弈貨幣調(diào)控，監(jiān)管部門基于對金融機構(gòu)巨大而直接的影響力，自覺或不自覺地超越監(jiān)管范疇扮演宏觀調(diào)控角色，宏觀調(diào)控令出多門，貨幣政策主體性和自主性不夠，貨幣總閘門難以控制，導(dǎo)致近年來我國金融體系資產(chǎn)規(guī)模迅猛擴張，股票、房地產(chǎn)和商品市場泡沫積累和破滅反復(fù)出現(xiàn)，這是當前各類金融風(fēng)險產(chǎn)生的重要背景。二是分業(yè)監(jiān)管導(dǎo)致風(fēng)險防控不力。首先，分業(yè)監(jiān)管體制下“鐵路警察、各管一段”導(dǎo)致風(fēng)險看不穿、防不住，無法有效綜合經(jīng)營和大資管背景下行業(yè)交叉領(lǐng)域不斷積累的金融風(fēng)險，導(dǎo)致監(jiān)管真空。寶萬之爭中各監(jiān)管部門僅關(guān)注各自領(lǐng)域，無法實現(xiàn)穿透式監(jiān)管，高杠桿投資風(fēng)險巨大。其次，部分功能法律屬性相同的金融業(yè)務(wù)分屬不同部門監(jiān)管，政策溝通不暢導(dǎo)致監(jiān)管標準不一，滋生監(jiān)管套利，破壞了市場的公平有效性，如信托計劃和券商、基金的資管產(chǎn)品功能屬性相同，風(fēng)險資本要求卻大不相同。再次，各監(jiān)管部門獨立發(fā)展登記結(jié)算等金融市場基礎(chǔ)設(shè)施和金融統(tǒng)計系統(tǒng)，數(shù)據(jù)標準不一、信息歸集困難、無法獲得統(tǒng)一共享的監(jiān)管數(shù)據(jù)，導(dǎo)致監(jiān)管反應(yīng)遲鈍。三是日常監(jiān)管與危機救助分離導(dǎo)致風(fēng)險處置低效。在金融機構(gòu)治理不完善、金融監(jiān)管不到位情況下，金融安全網(wǎng)過度依賴中央銀行最后貸款人。央行金融穩(wěn)定功能被簡化成付款箱，在不參與日常監(jiān)管情況下參與救助，權(quán)責(zé)不對稱必然導(dǎo)致救助處置耗時低效，兜底式“花錢買穩(wěn)定”往往要付出更高代價。

防范金融風(fēng)險要托底于保立足

于改

實踐表明，每當改革開放遇到重大困難，總會出現(xiàn)兩種聲音。一種聲音認為，面對復(fù)雜的金融風(fēng)險形勢，策略上應(yīng)“以保為主”，避免問題惡化，主動放緩改革節(jié)奏，甚至出現(xiàn)改革倒退；另一種聲音認為，改革中出現(xiàn)的問題，恰是關(guān)鍵改革不到位或配套改革不到位造成的，策略上應(yīng)堅持“以改為主”，要通過全面深化改革，化解風(fēng)險于改革創(chuàng)新之中。在當前實體經(jīng)濟結(jié)構(gòu)矛盾突出、金融管理體系不完善，金融風(fēng)險高壓高發(fā)背景下，“以保為主”還是“以改為主”爭論又起，從根本上厘清“保”和“改”的區(qū)別與聯(lián)系，明確理論邊界和政策涵義，對于正確領(lǐng)會和貫徹落實中央經(jīng)濟工作會議精神意義重大。

（一）“以保為主”是對守住風(fēng)險底線的曲解

什么是“?！保氨！焙汀案摹钡睦碚撨吔缭谀睦铮Ｊ裁?？這是我們首先要回答的問題。從根本上說，“?！笔腔诘拙€思維，是非常態(tài)下應(yīng)對危機的機制和措施，保的是底線，只有形勢發(fā)展到底線時才需要保。就金融風(fēng)險而言，“?！本褪且刈〔话l(fā)生系統(tǒng)性金融風(fēng)險的底線，所以說金融安全托底于保。在底線之上，過度追求“?！北厝环恋K市場配置資源的效率，不僅無法有效化解已有的風(fēng)險，無助于從根本上消除風(fēng)險產(chǎn)生、積累和傳染的根源，還會造成激勵機制扭曲，最終催生新的風(fēng)險。

一是“以保為主”會固化既有結(jié)構(gòu)性矛盾，導(dǎo)致風(fēng)險積少成多、積小成大?！耙员橹鳌崩砟钕?，許多本該有序化解的個體性、局部性、短期性風(fēng)險因素遲遲不能得到處置，可以通過風(fēng)險暴露而疏導(dǎo)的壓力長期得不到釋放，大而不能倒的風(fēng)險領(lǐng)域越來越多，系統(tǒng)性風(fēng)險壓力顯著加大，市場機制在資源配置中的決定性作用無法發(fā)揮。我國房地產(chǎn)市場調(diào)控政策是“以保為主”理念的突出表現(xiàn)。一旦房價上漲，則擔心風(fēng)險，采取限購限貸等行政化手段抑制需求；而一旦經(jīng)濟走弱，希望以房地產(chǎn)投資提振經(jīng)濟增長的時候，又會采取反向措施促進房地產(chǎn)發(fā)展，房地產(chǎn)調(diào)控被短期調(diào)控目標左右，而土地財政、供地制度、房產(chǎn)稅以及房地產(chǎn)在經(jīng)濟增長和調(diào)控中的作用等深層次體制機制改革未得到實質(zhì)推進，這是“促進房地產(chǎn)市場健康發(fā)展的長效機制”尚未建立的根本原因。

二是“以保為主”催生道德風(fēng)險和新的風(fēng)險點?！耙员橹鳌敝鲝垺傲泔L(fēng)險暴露”，采取事實上“花錢買穩(wěn)定”的策略。其結(jié)果是微觀上隱性擔保、剛性兌付盛行，宏觀上中央銀行最后貸款人無限救助，造成了嚴重的激勵扭曲，催生道德風(fēng)險：投資者長期缺乏自我保護意識；企業(yè)和金融機構(gòu)因風(fēng)險不必自擔而過度承擔風(fēng)險；監(jiān)管部門因成本外生的無限救助，存在放松監(jiān)管的逆向激勵。當前，許多金融機構(gòu)在金融市場上進行高杠桿投資套利，金融市場緊繃下各類意外事件往往形成不小的市場震蕩，過分強調(diào)市場穩(wěn)定就可能倒逼央行貨幣投放，在這一具有明顯道德風(fēng)險特征的制度格局下，影子銀行資產(chǎn)規(guī)模必然在整體資本水平不足情況下進一步擴張，最終導(dǎo)致更高的杠桿率和潛在風(fēng)險。

（二）“以改為主”是防范金融風(fēng)險唯一出路

改革開放歷史證明，唯有改革才能解決經(jīng)濟轉(zhuǎn)型中出現(xiàn)的問題，唯有改革才能從根本上破除風(fēng)險滋生和積聚的體制根源。

一是要深入推進“三去一降一補”的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。去產(chǎn)能要堅持市場化、法治化原則，堅定地淘汰落后產(chǎn)能。去庫存的關(guān)鍵是建立促進房地產(chǎn)市場健康發(fā)展的長效機制，理順中央地方財政關(guān)系，使地方政府具備與其職責(zé)相匹配的財權(quán)和財力，擺脫對土地財政的依賴。因城因地施策，重點解決三四線城市房地產(chǎn)庫存過多的問題。去杠桿要在控制總杠桿的前提下，把降低企業(yè)杠桿率作為重中之重，當務(wù)之急就是要加快推進國有企業(yè)改革、理順價格機制等來有力改變激勵機制。降成本要加大簡政放權(quán)力度，降低各類交易成本，特別是將“營改增”的減稅效應(yīng)落到實處。補短板既要補硬的短板，也要補軟的短板，既要補發(fā)展短板，更要補制度短板，尤其是民間資本進入壟斷行業(yè)的制度短板。應(yīng)抓緊制定出臺大幅放寬電力、電信、交通、石油、天然氣、市政公用等領(lǐng)域市場準入的方案和政策措施，制定出臺支持民間資本發(fā)展養(yǎng)老、健康、家政、教育培訓(xùn)、文化教育等服務(wù)的具體辦法，同時努力為民間資本營造公平競爭環(huán)境。

二是以積極穩(wěn)妥推進金融監(jiān)管體制改革為重點完善現(xiàn)代金融體系。我國現(xiàn)行金融監(jiān)管體制在金融業(yè)態(tài)相對簡單的時期發(fā)揮了積極的歷史作用，但在當前新形勢、新任務(wù)提出新挑戰(zhàn)背景下，我國金融體系總體上就像已行駛多年的汽車，這也出問題，那也出問題，僅僅依靠日常保養(yǎng)維護，已無法保證行駛安全了，必須大修后才能再上路。總體而言，要圍繞使市場在資源配置中起決定性作用，加快金融改革和金融業(yè)轉(zhuǎn)型升級，建設(shè)平衡高效、開放創(chuàng)新、安全穩(wěn)健的現(xiàn)代金融業(yè)，發(fā)揮金融服務(wù)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革作用，全面提高金融服務(wù)實體經(jīng)濟效率，建成調(diào)控有力、監(jiān)管有效、法制完善的現(xiàn)代化金融治理體系。

鑒于當前我國金融風(fēng)險高壓高發(fā)、金融風(fēng)險演化為系統(tǒng)性風(fēng)險可能性加大的嚴峻形勢，當前金融改革應(yīng)以金融監(jiān)管體制改革為重心。中央經(jīng)濟工作會議要求“深入研究并積極穩(wěn)妥推進金融監(jiān)管體制改革”。黨的十八屆五中全會和國務(wù)院“十三五”規(guī)劃《綱要》也明確要求，加強金融宏觀審慎管理制度建設(shè)，加強統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，改革并完善適應(yīng)現(xiàn)代金融市場發(fā)展的金融監(jiān)管框架，加快建立符合現(xiàn)代金融特點、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)監(jiān)管、有力有效的現(xiàn)代金融監(jiān)管框架。具體而言，新一輪金融監(jiān)管體制改革的任務(wù)，一是強化金融宏觀審慎管理，加強和改善中央銀行職能，防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險。建設(shè)由中央銀行牽頭、相關(guān)部門配合，包括政策主體、政策目標、政策工具、傳導(dǎo)機制各要素，決策、執(zhí)行和評估各環(huán)節(jié)的完整有效的金融宏觀審慎管理制度，完善逆周期、跨市場系統(tǒng)性金融風(fēng)險的早期識別預(yù)警、事中監(jiān)測控制和事后救助處置等機制。中央銀行統(tǒng)籌監(jiān)管系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)和金融控股公司，統(tǒng)籌監(jiān)管重要金融基礎(chǔ)設(shè)施，統(tǒng)籌負責(zé)金融業(yè)綜合統(tǒng)計，依托支付系統(tǒng)和各類基礎(chǔ)設(shè)施構(gòu)建實時監(jiān)管體系。二是強化功能監(jiān)管和綜合監(jiān)管，實現(xiàn)風(fēng)險監(jiān)管全覆蓋。突出功能監(jiān)管，統(tǒng)一法律功能屬性相同的金融產(chǎn)品和金融服務(wù)監(jiān)管規(guī)則及監(jiān)管標準，減少監(jiān)管套利。強化綜合監(jiān)管，完善跨市場金融活動的杠桿率等審慎監(jiān)管規(guī)則，落實穿透式監(jiān)管原則。實施全覆蓋監(jiān)管，構(gòu)建針對線上、線下各類金融活動，包括持牌、非持牌融資活動的全面監(jiān)管體系，嚴厲打擊非法集資。加強行為監(jiān)管，建立激勵相容、有力有效的金融消費者保護制度，維護金融市場競爭秩序。