□閔杰

網(wǎng)約車細(xì)則發(fā)布，改革“變味”了？

□閔杰

十一長(zhǎng)假一結(jié)束，北京、上海、深圳、廣州等多城市密集出臺(tái)網(wǎng)約車細(xì)則征求意見(jiàn)，北京要求“京人京車”、上海要求“滬籍滬牌”，車輛門檻細(xì)致到排量、軸距的嚴(yán)格規(guī)定，其程度不僅讓網(wǎng)約車平臺(tái)措手不及，也讓輿論焦點(diǎn)立刻從“樓市調(diào)控”轉(zhuǎn)向了“網(wǎng)約車細(xì)則”。

作為近年來(lái)公眾參與度最高的一項(xiàng)管理制度，“網(wǎng)約車監(jiān)管”從一開(kāi)始就置于社會(huì)的廣泛討論之中。2015年初，網(wǎng)約車引發(fā)多個(gè)城市出租車群體的抗議，而監(jiān)管部門的執(zhí)法也時(shí)常遇阻，社會(huì)呼吁監(jiān)管部門應(yīng)該呼應(yīng)和包容社會(huì)創(chuàng)新。去年10月，交通運(yùn)輸部發(fā)布《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租車經(jīng)營(yíng)服務(wù)管理暫行辦法（征求意見(jiàn)稿）》，其中的“車輛登記改為營(yíng)運(yùn)”“數(shù)量管制”和“價(jià)格管制”等引發(fā)爭(zhēng)議。今年7月，交通運(yùn)輸部正式出臺(tái)《暫行辦法》，給予網(wǎng)約車身份“合法化”，并且刪去了數(shù)量管制和價(jià)格管制的提法，獲得廣泛贊譽(yù)。

相對(duì)于交通運(yùn)輸部溫和的《暫行辦法》，一些城市的地方細(xì)則就顯得非常嚴(yán)苛。讓人費(fèi)解的是，一松一緊的背后，究竟是地方過(guò)度執(zhí)行了交通運(yùn)輸部的精神，還是這原本就是監(jiān)管者的本意？

互聯(lián)網(wǎng)+=互聯(lián)網(wǎng)+戶口？

上海發(fā)布網(wǎng)約車細(xì)則后，復(fù)旦大學(xué)國(guó)際關(guān)系與公共事務(wù)學(xué)院副教授鄭磊決定每坐一次專車就作一個(gè)微訪談，記錄下政策實(shí)施前后的過(guò)程。

10月11日，第一次微訪談中，司機(jī)是個(gè)安徽人，車是外地牌照。司機(jī)已經(jīng)開(kāi)專車一年多時(shí)間，從兼職轉(zhuǎn)為全職，每天開(kāi)十個(gè)小時(shí)，七天不休。在交談中，他告訴鄭磊，上海管理辦法出來(lái)后，他已經(jīng)訂了一輛新能源車，申請(qǐng)上海牌照。而上海戶口的限制問(wèn)題，他準(zhǔn)備找一位關(guān)系好的上海人朋友幫忙申請(qǐng)資格。

在這天的回程中，鄭磊通過(guò)易到平臺(tái)第二次叫車，同樣是外地牌照，司機(jī)也是外地人，但來(lái)上海已經(jīng)19年。這位司機(jī)對(duì)上海新政的意見(jiàn)是：限制外地牌照做專車是合理的，但限制司機(jī)戶口不合理。他用樸素的觀念表達(dá)了不滿：“我辦過(guò)了暫住證，其他事都能做，為什么就不可以開(kāi)專車了？”

在北京和上海發(fā)布的網(wǎng)約車細(xì)則中，都明確了駕駛員要求“本市戶籍”，車輛要求“本市號(hào)牌車輛”或“在本市注冊(cè)登記”，被稱為“京人京車”“滬籍滬牌”，這也成為本次地方細(xì)則中的“眾矢之的”。

北京市交通委通過(guò)其官方微博對(duì)社會(huì)關(guān)注問(wèn)題做了回應(yīng)?！盀槭裁匆?guī)定網(wǎng)約車駕駛員和網(wǎng)約車為本市戶籍、本市車輛？”北京市交通委列舉了四個(gè)因素：一是北京四個(gè)中心功能定位的發(fā)展要求；二是治理“城市病”、疏解非首都功能的要求；三是治理交通擁堵的要求；四是政策法規(guī)的要求。其中，特別解釋了北京“疏解人口”的需求，“治理‘城市病首要的就是嚴(yán)控人口規(guī)模，至2020年，將人口控制在2300萬(wàn)。同時(shí)，按照構(gòu)建‘高精尖經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的要求，城市就業(yè)將主要以高端服務(wù)業(yè)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)為發(fā)展方向。出租汽車既是首都窗口行業(yè)，也是勞動(dòng)密集型行業(yè)，其未來(lái)發(fā)展必然涉及人口規(guī)模調(diào)控和產(chǎn)業(yè)發(fā)展及就業(yè)導(dǎo)向，這也是治理‘城市病、實(shí)現(xiàn)首都四個(gè)中心功能定位的客觀要求?！?/p>

不過(guò)，官方解釋并未獲得學(xué)界認(rèn)可。中國(guó)政法大學(xué)傳播法研究中心副主任朱巍認(rèn)為，住房和車輛因?yàn)閼艏畣?wèn)題的限購(gòu)，可以理解，畢竟是增加資源，宏觀調(diào)控有必要，“不過(guò)，工作機(jī)會(huì)的限制——性質(zhì)就變了，這就是歧視?！敝煳√岢鲆粋€(gè)假設(shè)：歷年國(guó)務(wù)院對(duì)高校畢業(yè)生就業(yè)的政策中都重點(diǎn)提及了，招聘畢業(yè)生不能以“年齡、戶籍等”為限制的禁止性規(guī)定?！澳敲?，若是北上廣深四地網(wǎng)約車中，有異地應(yīng)屆畢業(yè)生應(yīng)聘作為網(wǎng)約車司機(jī)的話，到底是遵守國(guó)務(wù)院的規(guī)定，還是‘屬地管理，由四地新政說(shuō)了算呢？”

來(lái)自政府智囊的國(guó)家發(fā)改委綜合運(yùn)輸研究所城市交通研究室主任程世東也對(duì)戶籍限制條款并不認(rèn)可。“本質(zhì)上說(shuō)，這是勞動(dòng)力市場(chǎng)，應(yīng)該自由流動(dòng)，現(xiàn)在很少行業(yè)會(huì)對(duì)戶籍有要求，大的趨勢(shì)應(yīng)該是把現(xiàn)有的不合理的戶籍限制取消掉，而不是反過(guò)來(lái)加強(qiáng)?！背淌罇|表示，監(jiān)管者的一個(gè)擔(dān)心可能是，如果只限制本地車輛，不限制本地戶籍，會(huì)出現(xiàn)“人車分離”，即本地車注冊(cè)為網(wǎng)約車后，轉(zhuǎn)租給外地人來(lái)運(yùn)營(yíng)，這樣會(huì)造成新的問(wèn)題出現(xiàn)，“為了避免這個(gè)問(wèn)題，更合理的方式應(yīng)該是，要求網(wǎng)約車的車主和司機(jī)保持一致，而不是要求司機(jī)是本地戶籍?！?/p>

相比戶籍限制而言，要求“本地車牌”獲得了更多理解，尤其是北京和上海?！安还鼙本┻€是上海，都對(duì)小汽車有限購(gòu)和數(shù)量管制的政策，限制外地網(wǎng)約車在本地運(yùn)營(yíng)，也是從這個(gè)角度考慮，否則原有的政策就會(huì)失效了?！背淌罇|表示，小汽車和出租車、網(wǎng)約車對(duì)道路資源、交通污染的影響是一樣的，甚至出租車、網(wǎng)約車更甚，如果對(duì)小汽車進(jìn)行數(shù)量管制，對(duì)出租車和網(wǎng)約車同樣可以執(zhí)行一定程度的數(shù)量管制?！皩?shí)際上對(duì)網(wǎng)約車也應(yīng)該進(jìn)行數(shù)量管制，只不過(guò)主管部門迫于輿論壓力沒(méi)有再提?！?/p>

政策“變味”了？

“今年7月，交通運(yùn)輸部正式出臺(tái)《暫行辦法》，刪去了數(shù)量管制和價(jià)格管制的提法。但細(xì)看條文，還是感到不少隱憂。”北京大學(xué)國(guó)家發(fā)展研究院教授薛兆豐在一篇文章中說(shuō)，“讀起來(lái)非常好，但伏筆也不少。地方政府對(duì)細(xì)則制定有很大空間，要密切關(guān)注會(huì)不會(huì)出現(xiàn)變相的數(shù)量管制、價(jià)格管制和其他反公平競(jìng)爭(zhēng)的政策，才能確保《暫行辦法》的核心精神得到貫徹?！?/p>

很快，學(xué)者的擔(dān)憂成了現(xiàn)實(shí)。截至目前，除北、上、廣、深作為第一批公布細(xì)則城市外，杭州、天津、重慶、惠州、南京、成都等也相繼發(fā)布了各自的細(xì)則。

作為超大型城市，京滬兩地細(xì)則毫無(wú)疑問(wèn)是其中最為嚴(yán)苛的。京滬兩地細(xì)則主要原則大致相同，體現(xiàn)為三限：限制司機(jī)（本市戶籍）、限制牌照（本市車牌）、限制車輛（北京要求5座三廂小客車排氣量不小于2.0L或1.8T、車輛軸距不小于2700毫米，新能源車軸距不小于2650毫米；上海要求燃油車輛軸距達(dá)到2700毫米以上，新能源車輛軸距達(dá)到2650毫米以上）。

對(duì)于車輛軸距的政策制定依據(jù)，上海市交通委給予的回復(fù)中稱：“網(wǎng)約車提供高品質(zhì)服務(wù)，舒適度是主要要求之一，而軸距是體現(xiàn)空間舒適性的重要指標(biāo)，根據(jù)當(dāng)前車型軸距，規(guī)定燃油車輛軸距不低于2700毫米，符合規(guī)定的新能源車輛不低于2650毫米?！?/p>

鄭磊對(duì)這一規(guī)定并不買賬，他認(rèn)為，車輛的安全不安全不是通過(guò)軸距的大小來(lái)決定的，“目前的軸距規(guī)定暗含著鼓勵(lì)大車，這會(huì)產(chǎn)生兩個(gè)問(wèn)題：一是排放量更大，不利于環(huán)保；二是占用更多道路資源?！倍本┘?xì)則不僅要求軸距，還規(guī)定了排量的下限，三廂小客車排氣量不小于2.0L或1.8T，在鄭磊看來(lái)，“這是明擺著的荒唐，限制節(jié)能環(huán)保的小排量汽車，還嫌空氣污染不夠嚴(yán)重嗎？”

朱巍對(duì)此項(xiàng)規(guī)定也很難理解。“是為了安全么？以北京出租車最重要車型現(xiàn)代伊蘭特為例，該車軸距2610毫米，排氣量也就是1.6，都不能達(dá)到網(wǎng)約車的標(biāo)準(zhǔn)。若是六七萬(wàn)塊錢的韓國(guó)伊蘭特都能勝任日常繁重的出租車業(yè)務(wù)安全性，那么，為何其他車輛不行？”

對(duì)于各地的嚴(yán)苛細(xì)則，《人民日?qǐng)?bào)》海外版微信公眾號(hào)俠客島的一篇評(píng)論稱，“這些城市的網(wǎng)約車條文，與幾個(gè)月前交通運(yùn)輸部所出臺(tái)的兩個(gè)文件相比，條件苛刻了許多，或有過(guò)度執(zhí)行之嫌?！毙抡x予了地方不少權(quán)限，什么車能從事網(wǎng)約車、網(wǎng)約車能在什么區(qū)域內(nèi)經(jīng)營(yíng)、實(shí)不實(shí)行政府指導(dǎo)價(jià)，地方都有權(quán)自己決定。

不過(guò)，這次地方細(xì)則的“變臉”還是讓鄭磊有些意外。“有些人很困惑，認(rèn)為地方細(xì)則違背了交通運(yùn)輸部的精神，交通運(yùn)輸部為什么不出來(lái)管管？”鄭磊表示，這或許就是監(jiān)管的本意，給地方制定細(xì)則雖然留出了足夠空間，但仍要服從幾個(gè)大的原則，既要通過(guò)抬高門檻的方式實(shí)現(xiàn)“數(shù)量管制”的實(shí)際目的，也要通過(guò)行政干預(yù)“差異化經(jīng)營(yíng)”的方式來(lái)維護(hù)現(xiàn)有出租車的行業(yè)利益格局。

公交優(yōu)先vs打車難

北上廣深細(xì)則征求意見(jiàn)稿出臺(tái)后，滴滴公司在第一時(shí)間發(fā)表了聲明，認(rèn)為相關(guān)規(guī)定會(huì)造成四個(gè)結(jié)果：車輛供給驟減、司機(jī)大幅減少、網(wǎng)約車車費(fèi)翻倍、出行效率大幅降低。滴滴甚至直言：“地方政府對(duì)網(wǎng)約車軸距（≥2700mm）、排量（≥1750毫升，≥1.8T或2.0L）、車輛準(zhǔn)入年限（≤兩年新車）以及網(wǎng)約車駕駛員必須有當(dāng)?shù)貞艏囊?guī)定，無(wú)形中抬高了門檻準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，是變相的數(shù)量管控。”

很多用戶也擔(dān)心，網(wǎng)約車出現(xiàn)后，打車難已經(jīng)極大得到緩解，會(huì)不會(huì)因?yàn)榈胤郊?xì)則的規(guī)定，讓打車難重新回潮？上海市交通委在回應(yīng)“打車難”是否會(huì)重新回潮的問(wèn)題時(shí)表示，“打車難”是“出行難”的一種表現(xiàn)，解決城市居民“出行難”問(wèn)題需要標(biāo)本兼治，多措并舉，綜合施策，“打車難問(wèn)題不應(yīng)該獨(dú)立看待，應(yīng)該在城市交通的格局中統(tǒng)籌解決?！?/p>

為解釋政策制定依據(jù)，上海市交通委提供了一系列城市交通數(shù)據(jù)作為補(bǔ)充?！敖陙?lái)，小汽車以平均每年12%的速度遞增，而道路長(zhǎng)度年均增長(zhǎng)速度僅為1.7%，道路的供需矛盾日益突出，上海市的道路資源不可能支撐個(gè)體化交通方式比例較高的交通模式。因此，解決上海出行的唯一出路是優(yōu)先發(fā)展公共交通，這也是國(guó)際上特大城市解決出行通用的做法。”基于此，上海市交通委的一個(gè)基本判斷是，“出租汽車包括網(wǎng)約車，只是公共交通的補(bǔ)充，只能適度發(fā)展?！?/p>

對(duì)于道路資源原本就已經(jīng)緊繃的大城市來(lái)說(shuō)，優(yōu)先發(fā)展和鼓勵(lì)公共交通已經(jīng)成為共識(shí)。甚至在一些觀點(diǎn)看來(lái)，政府不可能再去鼓勵(lì)發(fā)展一個(gè)比出租車還要便宜的打車市場(chǎng)，這違背了城市發(fā)展的規(guī)律。

“網(wǎng)約車定位是高端出租車服務(wù)，我認(rèn)為現(xiàn)在政策足以滿足高端出行的需求?！背淌罇|表示，地方細(xì)則對(duì)中低端網(wǎng)約車，肯定會(huì)有影響，“這部分市場(chǎng)原本也不是我們希望發(fā)展的?！痹诔淌罇|看來(lái)，現(xiàn)在大家一直在爭(zhēng)論，網(wǎng)約車細(xì)則會(huì)不會(huì)讓打車重新變難，這需要考察整個(gè)包含網(wǎng)約車在內(nèi)的出租車供給數(shù)量，到底多少是合適的？“從道路資源緊張的角度看，很多大城市無(wú)法讓老百姓隨心所欲地用小汽車，也就無(wú)法讓百姓隨心所欲地打出租車。”

而在鄭磊看來(lái)，發(fā)展網(wǎng)約車與發(fā)展公共交通并不沖突。“大城市鼓勵(lì)公共交通先行這是絕對(duì)合理的?！钡嵗谡J(rèn)為，坐公交的人和乘坐網(wǎng)約車的人是兩個(gè)不同的需求市場(chǎng)，不存在坐公交的人轉(zhuǎn)移到網(wǎng)約車上來(lái)，“這是兩級(jí)市場(chǎng)，有一段時(shí)間會(huì)有轉(zhuǎn)移現(xiàn)象，就是網(wǎng)約車補(bǔ)貼大戰(zhàn)的時(shí)期?，F(xiàn)在大量補(bǔ)貼取消后，網(wǎng)約車價(jià)格恢復(fù)正常，對(duì)公共交通并不構(gòu)成威脅。”

網(wǎng)約車和出租車再博弈

今年9月，交通運(yùn)輸部原部長(zhǎng)楊傳堂去職，李小鵬接任交通運(yùn)輸部部長(zhǎng)。對(duì)于這位新任交通運(yùn)輸部部長(zhǎng)，有媒體梳理，有四道必答題擺在新部長(zhǎng)面前：網(wǎng)約車新政有“后招”嗎？出租車“份子錢”能降到多少？高速公路收費(fèi)怎么改？特大城市機(jī)動(dòng)車會(huì)一直“限購(gòu)限行”嗎？

網(wǎng)約車細(xì)則怎么改，無(wú)疑是最受關(guān)注的。此前就有不少擔(dān)心，高調(diào)改革的網(wǎng)約車新政，會(huì)不會(huì)在操作細(xì)則中被弱化、被抵消？事實(shí)上，網(wǎng)約車和出租車的格局博弈一直伴隨整個(gè)網(wǎng)約車新政的全過(guò)程，甚至7月出臺(tái)的交通運(yùn)輸部《暫行條例》依然沒(méi)有彌合這種分歧。

在這部《暫行條例》中，刪去了“征求意見(jiàn)稿”中提到的“數(shù)量管制”“價(jià)格管制”等明顯帶有限制網(wǎng)約車發(fā)展的內(nèi)容，代之以“堅(jiān)持優(yōu)先發(fā)展城市公共交通、適度發(fā)展出租汽車，按照高品質(zhì)服務(wù)、差異化經(jīng)營(yíng)的原則，有序發(fā)展網(wǎng)約車”這樣的籠統(tǒng)表述。

《暫行條例》一公布，就有學(xué)者提出擔(dān)心，很多地方管理部門難免根據(jù)這些“授權(quán)”，制定各種規(guī)則，弱化改革，比如進(jìn)行數(shù)量管制、規(guī)定較高的價(jià)格、設(shè)置戶籍壁壘等，以此來(lái)抑制網(wǎng)約車的發(fā)展，為出租車行業(yè)改革換取時(shí)間。

不管質(zhì)疑之聲有多強(qiáng)烈，對(duì)交通主管部門來(lái)說(shuō)，有一點(diǎn)是確定無(wú)疑的：在目前階段，不可能讓網(wǎng)約車動(dòng)了出租車市場(chǎng)的奶酪。這一點(diǎn)在交通運(yùn)輸部暫行條例中明確為網(wǎng)約車的定位是“高品質(zhì)服務(wù)、差異化經(jīng)營(yíng)”。很顯然，主管部門不希望網(wǎng)約車顛覆目前的存量出租車市場(chǎng)格局，希望網(wǎng)約車做增量的高端化市場(chǎng)。至于未來(lái)，鼓勵(lì)二者融合發(fā)展。

在程世東看來(lái)，從行業(yè)的穩(wěn)定發(fā)展角度，不妨采取漸進(jìn)式改革的方式來(lái)最終實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化調(diào)節(jié)。他對(duì)分析說(shuō)，“在現(xiàn)階段強(qiáng)調(diào)差異化發(fā)展并沒(méi)有錯(cuò)，為了更好地調(diào)整利益格局，保障行業(yè)的穩(wěn)定發(fā)展，錯(cuò)位發(fā)展很有必要，但從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，還是要堅(jiān)持市場(chǎng)化方向，通過(guò)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)融合發(fā)展?！?/p>

另一方面，網(wǎng)約車市場(chǎng)格局和規(guī)則也在發(fā)生變化，對(duì)網(wǎng)約車行業(yè)加強(qiáng)監(jiān)管的聲音也越來(lái)越高。

網(wǎng)約車從非法變合法3天后，滴滴宣布收購(gòu)優(yōu)步中國(guó)。之后有媒體報(bào)道，滴滴又與全國(guó)50多家出租車公司簽約合作。滴滴打完了這套“組合拳”，多地的滴滴用戶反映，網(wǎng)約車的打車費(fèi)用上漲了不少；而滴滴司機(jī)也說(shuō)，收入下降了不少。不論是用戶還是司機(jī)都擔(dān)心，網(wǎng)約車市場(chǎng)會(huì)不會(huì)被壟斷？這種壟斷屬不屬于市場(chǎng)行為？

薛兆豐則十分擔(dān)憂，按照當(dāng)前公布的地方細(xì)則操作，一個(gè)可以預(yù)期的效果是，新政會(huì)把網(wǎng)約車市場(chǎng)壓縮到一角或是一個(gè)零頭。

（內(nèi)文有刪減，來(lái)源：《中國(guó)新聞周刊》）