■文/黃瑞發(fā)

新《行政訴訟法》對(duì)行政執(zhí)法的影響及建議

■文/黃瑞發(fā)

【案 情】

2015年9月20日，某縣市場(chǎng)和質(zhì)量監(jiān)督管理局依法對(duì)某認(rèn)證公司在該縣某企業(yè)開展ISO9001體系認(rèn)證活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督檢查，發(fā)現(xiàn)某認(rèn)證公司存在違反認(rèn)證規(guī)則規(guī)定的程序要求進(jìn)行認(rèn)證的情況。某縣市場(chǎng)和質(zhì)量監(jiān)督管理局立案后，經(jīng)進(jìn)一步查明，某認(rèn)證公司嚴(yán)重存在減少、遺漏認(rèn)證基本規(guī)范、認(rèn)證規(guī)則規(guī)定程序要求的違法事實(shí)，審理認(rèn)定某認(rèn)證公司違反《認(rèn)證認(rèn)可條例》第十八條：“認(rèn)證機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)按照認(rèn)證基本規(guī)范、認(rèn)證規(guī)則從事認(rèn)證活動(dòng)”的規(guī)定，依據(jù)《認(rèn)證認(rèn)可條例》第六十條第一款第二項(xiàng)：“增加、減少、遺漏認(rèn)證基本規(guī)范、認(rèn)證規(guī)則規(guī)定的程序的”和《某省質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督行政處罰自由裁量權(quán)參照標(biāo)準(zhǔn)》的相關(guān)規(guī)定，決定對(duì)某認(rèn)證公司處以8萬(wàn)元的行政處罰。

某縣市場(chǎng)和質(zhì)量監(jiān)督管理局依程序送達(dá)了《行政處罰決定書》后，某認(rèn)證公司以未減少、遺漏認(rèn)證基本規(guī)范、認(rèn)證規(guī)則規(guī)定程序要求為由，向市市場(chǎng)和質(zhì)量監(jiān)督管理局申請(qǐng)行政復(fù)議。

某市市場(chǎng)和質(zhì)量監(jiān)督管理局經(jīng)依法審理，認(rèn)為某縣市場(chǎng)和質(zhì)量監(jiān)督管理局對(duì)某認(rèn)證公司的行政處罰事實(shí)清楚、證據(jù)確鑿、程序合法、適用法律法規(guī)準(zhǔn)確、使用文書規(guī)范，決定維持某縣市場(chǎng)和質(zhì)量監(jiān)督管理局對(duì)某認(rèn)證公司的行政處罰決定。

某認(rèn)證公司收到市市場(chǎng)和質(zhì)量監(jiān)督管理局作出的《行政復(fù)議決定書》后不服，向某縣人民法院提起了行政訴訟。某縣人民法院受理了某認(rèn)證公司的行政訴訟，分別向市、縣市場(chǎng)和質(zhì)量監(jiān)督管理局發(fā)出了應(yīng)訴通知，把市、縣兩級(jí)市場(chǎng)和質(zhì)量監(jiān)督管理局列為共同被告共同參與訴訟。市、縣兩級(jí)市場(chǎng)和質(zhì)量監(jiān)督管理局積極進(jìn)行應(yīng)訴，并最終勝訴。

【分 析】

這是一起與行政復(fù)議有關(guān)的行政訴訟處罰案件。新《行政訴訟法》第二十六條第二款：“經(jīng)復(fù)議的案件，復(fù)議機(jī)關(guān)決定維持原行政行為的，作出原行政行為的行政機(jī)關(guān)和復(fù)議機(jī)關(guān)是共同被告；復(fù)議機(jī)關(guān)改變?cè)姓袨榈?，?fù)議機(jī)關(guān)是被告”的規(guī)定，相較原《行政訴訟法》對(duì)“經(jīng)復(fù)議的案件，復(fù)議機(jī)關(guān)決定維持原具體行政行為的，作出原具體行政行為的行政機(jī)關(guān)是被告”的規(guī)定，對(duì)復(fù)議機(jī)關(guān)審理行政復(fù)議案件增加了約束力，強(qiáng)化了復(fù)議機(jī)關(guān)的責(zé)任，加大了對(duì)復(fù)議機(jī)關(guān)的監(jiān)督力度，為正確解決行政爭(zhēng)議發(fā)揮了作用。同時(shí)，新《行政訴訟法》第二十六條第三款：“復(fù)議機(jī)關(guān)在法定期限內(nèi)未作出復(fù)議決定，公民、法人或者其他組織起訴原行政行為的，作出原行政行為的行政機(jī)關(guān)是被告；起訴復(fù)議機(jī)關(guān)不作為的，復(fù)議機(jī)關(guān)是被告?！?/p>

也就是說(shuō)，不管復(fù)議機(jī)關(guān)怎么做，復(fù)議機(jī)關(guān)都是被告。或許有人會(huì)說(shuō)，既然復(fù)議機(jī)關(guān)總是當(dāng)被告，那就不作出復(fù)議決定。但是《行政復(fù)議法》第三十四條針對(duì)復(fù)議機(jī)關(guān)在規(guī)定期限內(nèi)不作出復(fù)議決定的，專門作出了責(zé)任追究的相關(guān)規(guī)定。由此，復(fù)議機(jī)關(guān)在規(guī)定期限內(nèi)不作出復(fù)議決定的，將面臨責(zé)任追究的風(fēng)險(xiǎn)，也就有效地解決了復(fù)議機(jī)關(guān)不作為的問題。

新《行政訴訟法》對(duì)復(fù)議機(jī)關(guān)當(dāng)被告的嚴(yán)格規(guī)定，對(duì)市場(chǎng)和質(zhì)量監(jiān)督管理局的行政執(zhí)法工作影響也是巨大的：

一是領(lǐng)導(dǎo)對(duì)行政執(zhí)法工作更加重視了。新《行政訴訟法》明確了復(fù)議機(jī)關(guān)當(dāng)共同被告、增加了行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴、規(guī)范了行政機(jī)關(guān)出庭應(yīng)訴等相關(guān)規(guī)定，極大地破解了“民告官不見官”的難題，通過“真槍實(shí)彈”的庭審活動(dòng)，實(shí)現(xiàn)對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的普法教育和法制宣傳，增強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)干部的法治信仰。為了減少和避免領(lǐng)導(dǎo)當(dāng)被告而出庭應(yīng)訴的幾率和風(fēng)險(xiǎn)，市、縣市場(chǎng)和質(zhì)量監(jiān)督管理局的領(lǐng)導(dǎo)對(duì)行政執(zhí)法工作更加重視，有的單位一把手親自分管法制工作，親自抓行政執(zhí)法工作，對(duì)行政執(zhí)法工作的規(guī)范加大了力度。

二是進(jìn)一步公平、公正執(zhí)法的氛圍更加濃厚了。新《行政訴訟法》加大了對(duì)行政執(zhí)法的合法性審查，不僅對(duì)行政行為的主要證據(jù)不足、適用法律法規(guī)錯(cuò)誤、違反法定程序、超越職權(quán)、濫用職權(quán)進(jìn)行審查，還對(duì)明顯不當(dāng)?shù)男姓杂刹昧繖?quán)進(jìn)行審查。只要某一方面存在瑕疵，該行政處罰決定就有可能被撤銷或變更，敗訴風(fēng)險(xiǎn)增加。市、縣市場(chǎng)和質(zhì)量監(jiān)督管理局更加注重從全方位對(duì)行政執(zhí)法進(jìn)行嚴(yán)格把關(guān)，建立重大行政執(zhí)法合法性審查、集體討論決定等工作機(jī)制，做到規(guī)范執(zhí)法、公平執(zhí)法、公正執(zhí)法。

三是執(zhí)法人員認(rèn)真執(zhí)法的意識(shí)更加強(qiáng)了。按照“誰(shuí)主管誰(shuí)應(yīng)訴”、“誰(shuí)主辦誰(shuí)出庭”的原則，加大了行政執(zhí)法人員因行政執(zhí)法工作中出現(xiàn)的事實(shí)不清、證據(jù)不足、程序違法、濫用職權(quán)、裁量不當(dāng)?shù)纫鹦姓V訟出庭應(yīng)訴而敗訴的風(fēng)險(xiǎn)，各執(zhí)法人員增強(qiáng)了依法行政的意識(shí)，加強(qiáng)自身行為的規(guī)范，自覺努力提高行政執(zhí)法工作水平。

四是上級(jí)局對(duì)下級(jí)局依法行政的要求更加嚴(yán)了。由于公民、法人和其他組織法律意識(shí)的增強(qiáng)，申請(qǐng)行政復(fù)議、提起行政訴訟的幾率大大增加，上級(jí)局因下級(jí)局違法違規(guī)執(zhí)法而當(dāng)被告的幾率也就大大增加，這就促使上級(jí)局加強(qiáng)對(duì)下級(jí)局行政執(zhí)法工作的指導(dǎo)、規(guī)范和監(jiān)督，并加大了對(duì)下級(jí)機(jī)關(guān)違法違規(guī)執(zhí)法的責(zé)任追究力度。

新《行政訴訟法》實(shí)施一年來(lái)，對(duì)規(guī)范市場(chǎng)和質(zhì)量監(jiān)督管理局依法行政取得了顯著成效，但也存在一些問題：

一是整個(gè)社會(huì)法治意識(shí)不強(qiáng)，對(duì)法治的信仰不夠，影響到市場(chǎng)和質(zhì)量監(jiān)督管理局的依法行政和執(zhí)法效果。

二是法治宣傳不夠，尤其是公民、法人和其他組織通過行政復(fù)議、行政訴訟途徑實(shí)現(xiàn)維護(hù)合法權(quán)益的案例或事例宣傳不夠，影響到公民、法人和其他組織對(duì)法治的信仰，不愿申請(qǐng)行政復(fù)議、提起行政訴訟仍是常態(tài)。

三是隨著行政復(fù)議、行政訴訟案件的增多，市場(chǎng)和質(zhì)量監(jiān)督管理局開始感到壓力，但這種壓力大多集中于機(jī)關(guān)法制部門，尚未傳導(dǎo)到所有業(yè)務(wù)部門，與轉(zhuǎn)化為依法行政的動(dòng)力還有較大的差距。

四是由于行政起訴與審理期限均進(jìn)行了延長(zhǎng)，一旦某一行政行為被起訴了，市場(chǎng)和質(zhì)量監(jiān)督管理局將可能耗時(shí)一年左右來(lái)應(yīng)訴，極大影響和消耗行政資源。

【建 議】

對(duì)全面貫徹實(shí)施好新《行政訴訟法》，全面推進(jìn)依法行政，提升市場(chǎng)和質(zhì)監(jiān)法治工作水平的“七個(gè)”建議。

加強(qiáng)學(xué)習(xí)，增強(qiáng)用法治思維和法治方式履職辦事的能力

一是領(lǐng)導(dǎo)干部要做帶頭尊法、學(xué)法、守法、用法的模范，要牢固樹立社會(huì)主義法治信仰，把法治理念、法治精神融入工作和生活，心中高懸法律的明鏡，手中緊握法律的戒尺，切實(shí)做到守法律、重程序、講規(guī)矩。二是將“新法”列入普法重要內(nèi)容，并作為領(lǐng)導(dǎo)干部和公務(wù)員培訓(xùn)以及法律知識(shí)考試的重要內(nèi)容。三是加強(qiáng)行政復(fù)議、行政應(yīng)訴專題培訓(xùn)，提升相關(guān)人員的應(yīng)對(duì)能力；經(jīng)常組織相關(guān)人員參加庭審旁聽，通過親身經(jīng)歷和感受，掌握必要的訴訟技巧，提升出庭應(yīng)訴能力。

加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，強(qiáng)化對(duì)實(shí)施新《行政訴訟法》的組織保障

一是明確行政主要負(fù)責(zé)人是貫徹實(shí)施新《行政訴訟法》的第一責(zé)任人，切實(shí)履行好新《行政訴訟法》規(guī)定的法律責(zé)任。二是建立健全法制機(jī)構(gòu)，配齊配強(qiáng)行政復(fù)議、應(yīng)訴人員。三是建立健全行政應(yīng)訴工作監(jiān)督、激勵(lì)機(jī)制。制定行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴考核制度，把行政應(yīng)訴工作作為依法行政工作考核的重要內(nèi)容，將考核結(jié)果作為對(duì)領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評(píng)價(jià)的重要指標(biāo)。

落實(shí)責(zé)任，建立行政機(jī)關(guān)應(yīng)訴工作機(jī)制

一是規(guī)范行政機(jī)關(guān)參加行政訴訟行為。按照“誰(shuí)主管誰(shuí)應(yīng)訴”、“誰(shuí)主辦誰(shuí)出庭”的原則，強(qiáng)化行政機(jī)關(guān)及其工作人員行政應(yīng)訴的法定職責(zé)。二是建立健全行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴工作機(jī)制，增強(qiáng)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴的自覺性和主動(dòng)性，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人及其受委托的工作人員要作好充分準(zhǔn)備，依法出庭應(yīng)訴，不能僅依賴法律顧問或外聘律師。對(duì)行政機(jī)關(guān)及負(fù)責(zé)人消極應(yīng)訴從而導(dǎo)致敗訴的，應(yīng)依法追究其責(zé)任。

依法行政，從源頭上預(yù)防和化解行政爭(zhēng)議

一是依法推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變。推進(jìn)機(jī)構(gòu)、職能、權(quán)限、程序、責(zé)任法定化，堅(jiān)持以權(quán)力清單控制權(quán)力亂作為，以責(zé)任清單約束權(quán)力不作為，以負(fù)面清單促進(jìn)市場(chǎng)主體大作為。二是依法規(guī)范行政執(zhí)法。要切實(shí)履行法定職責(zé)，既要避免因隨意執(zhí)法的亂作為而引起行政訴訟，又要防止因擔(dān)心“當(dāng)被告”而不作為。建立行政執(zhí)法責(zé)任終身追究制度，努力讓人民群眾感受到行政執(zhí)法的公平和正義，感受到陽(yáng)光執(zhí)法帶來(lái)的福音。三是努力將行政爭(zhēng)議化解在基層，化解在萌芽、初發(fā)階段，化解在行政系統(tǒng)內(nèi)。在行政執(zhí)法、行政許可、行政強(qiáng)制等易引發(fā)矛盾糾紛的重點(diǎn)領(lǐng)域，建立矛盾糾紛排查調(diào)處機(jī)制，及時(shí)化解矛盾，減少訴訟。

全面推進(jìn)法律顧問制度

黨的十八屆四中全會(huì)明確要求，積極推進(jìn)政府法律顧問制度，建立以法制機(jī)構(gòu)人員為主體、吸收專家和律師參加的法律顧問隊(duì)伍，保證法律顧問在制定重大行政決策、推進(jìn)依法行政中發(fā)揮積極作用。各級(jí)市場(chǎng)和質(zhì)監(jiān)部門要全面建立法律顧問制度，充分發(fā)揮法律顧問在行政決策中的法律參謀和智囊作用。

加強(qiáng)溝通，實(shí)現(xiàn)審判與行政良性互動(dòng)

建立行政機(jī)關(guān)與人民法院的溝通機(jī)制，采取通報(bào)案情、共同培訓(xùn)、法律研討、法制宣傳、司法建議等方式，實(shí)現(xiàn)行政與審判良性互動(dòng)，保障新《行政訴訟法》有力實(shí)施。

加大法治宣傳，增強(qiáng)全社會(huì)的法治意識(shí)

要通過報(bào)紙、電視、廣播、微信等媒體，加大法治宣傳，尤其要加大對(duì)一些公平、公正、公開審理、判決、執(zhí)行行政訴訟案例的廣泛宣傳，真正讓全社會(huì)感受到法治的力量、法治的權(quán)威、法治的陽(yáng)光，達(dá)到良好的法治宣傳教育效果，增強(qiáng)全社會(huì)遵守法律、相信法律、運(yùn)用法律的意識(shí)，更好地維護(hù)自身權(quán)益。

（作者單位：江西省吉安市市場(chǎng)和質(zhì)量監(jiān)督管理局）