蘇妍

（長安大學(xué) 政治與行政學(xué)院，陜西 西安 710064）

我國公共圖書館法人治理結(jié)構(gòu)的創(chuàng)新研究

蘇妍

（長安大學(xué) 政治與行政學(xué)院，陜西 西安 710064）

自2012年4月16日，《中共中央國務(wù)院關(guān)于分類推進(jìn)事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見》發(fā)布以來，各地紛紛將重點放置于對公共圖書館進(jìn)行管理體制創(chuàng)新，公共圖書館也在逐步探索構(gòu)建法人治理結(jié)構(gòu).本文在梳理公共圖書館法人治理結(jié)構(gòu)的相關(guān)概念與特點的基礎(chǔ)上，選取試點的兩家公共圖書館為對象，對構(gòu)建法人治理結(jié)構(gòu)的現(xiàn)狀與問題進(jìn)行分析，并提出了創(chuàng)新公共圖書館法人治理結(jié)構(gòu)的相關(guān)建議.

公共圖書館；法人治理結(jié)構(gòu)；現(xiàn)狀分析；創(chuàng)新

公共圖書館法人治理實際上也是政府逐步進(jìn)行權(quán)力的下放，而圖書館理事會的作用逐步開始發(fā)揮出來的一個此消彼長的過程，此種改革是政府職能轉(zhuǎn)變的一大重要舉措，在治理理念得以全球化推行的當(dāng)前階段，在公共圖書館中推行法人治理結(jié)構(gòu)是與其公益服務(wù)這一發(fā)展方向相契合的.公共圖書館法人治理結(jié)構(gòu)經(jīng)過了起步、提升、深化階段之后，現(xiàn)如今已經(jīng)發(fā)展到了跨越階段，這一階段的公共圖書館法人治理實現(xiàn)了法定治理.對于我國來說，十八屆三中全會提出了構(gòu)建現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系的這一戰(zhàn)略任務(wù)，其中，明確了在文化事業(yè)單位建立法人治理結(jié)構(gòu)，涉及到公共圖書館，也就意味著要成立理事會，并且將相關(guān)方面代表、專業(yè)人士、各界群眾等吸收進(jìn)來實行共同治理.至此之后，在公共圖書館中構(gòu)建起以理事會制度為核心的法人治理結(jié)構(gòu)也就提升到了實踐層面.

1 公共圖書館法人治理結(jié)構(gòu)的基本問題

1.1 公共圖書館法人治理結(jié)構(gòu)的概念

較之于公司法人治理，公共圖書館的法人治理結(jié)構(gòu)也有著相同的結(jié)構(gòu)，主要就包括了由利益相關(guān)者所組成的理事會，由其來對圖書館重要事務(wù)進(jìn)行決策，并且從權(quán)責(zé)分明、互動互利的原則出發(fā)來構(gòu)建起公共圖書館運行的長效機(jī)制，從而促進(jìn)圖書館的良性發(fā)展.與此同時，區(qū)別于公司法人治理結(jié)構(gòu)，考慮到公共圖書館法人治理結(jié)構(gòu)是屬于事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)范疇的這一實際情況，公共圖書館法人結(jié)構(gòu)在其操作層面上也就由決策層、管理層、監(jiān)督層這相互制衡的三部分所組成.

1.2 我國公共圖書館治理的特點及弊端

1、政府為主體的治理結(jié)構(gòu)

從性質(zhì)角度來看，我國的公共圖書館是屬于事業(yè)單位，也就是由政府舉辦且對其負(fù)責(zé)的公共機(jī)構(gòu).立足于這一視角來考察，可知公共圖書館的治理主體也就應(yīng)該是處于政府與館長之間的組織，然而，實際情況卻是在我國當(dāng)前的圖書館治理結(jié)構(gòu)之中并未設(shè)立有這一組織，此時，也就由政府來扮演著圖書館治理主體的這一角色，再加上與圖書館相關(guān)的立法層面的不完善，也就使得政府的行政權(quán)力主導(dǎo)了圖書館的全部事務(wù)，而這也就意味著圖書館極大的喪失了自主權(quán).

2、治理過程行政化嚴(yán)重

當(dāng)前階段，每一級政府的行政區(qū)域也就構(gòu)成了一個公共圖書館的治理單元，在這一前提條件之下，政府也就兼顧了圖書館事務(wù)與政府行政事務(wù)，如此一來，也就導(dǎo)致了“行政”與“事業(yè)”兩個部門的職責(zé)權(quán)限的模糊化，加劇了公共圖書館治理過程中的行政化傾向.尤其需要指出的就是，此種政事不分的管理模式的諸多弊端正日益受到國家和政府的關(guān)注，這也就意味著，實現(xiàn)公共圖書館的“管辦分離”也就成為了公共圖書館改革的前進(jìn)目標(biāo).

3、難以構(gòu)成法人治理結(jié)構(gòu)

對于包括圖書館在內(nèi)的事業(yè)單位來說，一個科學(xué)合理的治理體系應(yīng)該是由相互制衡的決策、執(zhí)行與監(jiān)督這三個層面所組成，而法人治理結(jié)構(gòu)恰恰可以滿足這一要求.對于包括美國、日本、澳大利亞等在內(nèi)的發(fā)達(dá)國家所設(shè)定的公共圖書館理事會制度可以說就是此種科學(xué)合理的治理結(jié)構(gòu)，然而，回歸到我國的公共圖書館，在現(xiàn)行的管理模式下是難以組建起法人治理結(jié)構(gòu)的.

2 公共圖書館法人治理結(jié)構(gòu)建設(shè)的意義

文化部于2014年9月，在組織專家組對各省申報的公共文化機(jī)構(gòu)法人治理結(jié)構(gòu)試點單位進(jìn)行評審的基礎(chǔ)上，最終確定了包括南京圖書館、重慶圖書館、溫州市圖書館等在內(nèi)的10家圖書館進(jìn)行法人治理結(jié)構(gòu)的試點①，這一舉措的目的就在于探尋出創(chuàng)新我國公益性文化事業(yè)體制機(jī)制的有效途徑.

2.1 體制改革的必然選擇

可以這么說，在公共圖書館中設(shè)立法人治理結(jié)構(gòu)的目的就在于促進(jìn)公共文化事業(yè)發(fā)展、深化體制機(jī)制改革，從而在此基礎(chǔ)之上提升其服務(wù)效能.立足于理論視角來看，公共圖書館的所有權(quán)實際上是屬于全體人民的，然而，實際上公共圖書館的經(jīng)營權(quán)卻又為政府主管部門與圖書館館長所掌控，如此一來，也就表明公共圖書館存在著明顯的所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)相分離的情況，而這恰恰可以成其為法人治理結(jié)構(gòu)得以構(gòu)建的理論基石.除此之外，涉及到實踐環(huán)節(jié)，公共圖書館在具體的制度方面是參照的行政機(jī)關(guān)，然而，卻又未確定與這些制度相符合的管理運行機(jī)制.從這一角度來看，在公共圖書館中推行法人治理結(jié)構(gòu)實際上是對其管理運行機(jī)制的一種創(chuàng)新，在此基礎(chǔ)之上可以逐漸地實現(xiàn)其在管理、監(jiān)督與發(fā)展方面的自主性，從而確保其獨立的法人地位.

2.2 構(gòu)建現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系的關(guān)鍵環(huán)節(jié)

現(xiàn)如今，在十八屆三中全會之后，我國各地區(qū)的公共圖書館正在如火如荼地推行法人治理結(jié)構(gòu)的建設(shè)，此時，公共圖書館的管理主體也一改此前的僅有主管部門這一現(xiàn)狀，而轉(zhuǎn)變?yōu)榱擞啥嘣嫦嚓P(guān)者來具體負(fù)責(zé)，與此同時，其管理手段也正呈現(xiàn)出多元化發(fā)展的趨勢，更多的是采取對利益相關(guān)者之間進(jìn)行協(xié)調(diào)的一種平等的溝通與合作的方式，再加上來自于公共圖書館內(nèi)外部的多渠道與多層次的監(jiān)督，也就使得其管理過程之中的公正性與透明度得以極大的提升.公共圖書館法人治理結(jié)構(gòu)的構(gòu)建，可以促進(jìn)政府進(jìn)行職能轉(zhuǎn)變，并且通過社會招募的形式可以在一定程度上拓展民主表達(dá)的渠道，形成有效的外部監(jiān)督機(jī)制，確保公共圖書館可以更好地對社會大宗的精神文化需求與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要予以滿足，而這對于構(gòu)建現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系無疑是大有裨益的.

3 我國公共圖書館法人治理結(jié)構(gòu)的調(diào)査與分析

3.1 改革試點

1、深圳圖書館

深圳圖書館的建設(shè)過程大致分為兩個時間段,第一個時間段是從2007年到2009年,為籌備準(zhǔn)備工作,第二個時間段是從2010年到2013年,為實際操作階段.第一個階段的主要任務(wù)是調(diào)研法人治理結(jié)構(gòu)的相關(guān)文獻(xiàn),實地考察相關(guān)地區(qū)的圖書館,制定實施方案,草擬了該結(jié)構(gòu)體系的實施方案,并且擬定了理事會章程和相關(guān)草案.第二階段主要是完成理事的推選工作W及該結(jié)構(gòu)體系的正式實施.深圳圖書館于2010年12月份召開了館第一屆理事會第一次會議,標(biāo)志著該館正式建立了先進(jìn)的管理結(jié)構(gòu)體系.

理事會作為主要機(jī)構(gòu),在建立和完善結(jié)構(gòu)體系的過程中起著極其重要的作用.深圳圖書館理事會被定位為議事和決策機(jī)構(gòu),主要負(fù)責(zé)圖書館的重大事項的決策權(quán)利.深圳圖書館建立法人治理結(jié)構(gòu)很好的實現(xiàn)了圖書館的自主管理權(quán),通過建立理事會,圖書館的舉辦者把決策權(quán)交給理事會，理事會要對深圳圖書館的舉辦者負(fù)責(zé),又要對圖書館的管理層進(jìn)行監(jiān)督,達(dá)到平衡公共圖書館利益相關(guān)者之間的關(guān)系.

表1 深圳圖書館理事會情況

自開始實行圖書館法人治理結(jié)構(gòu)以來，深圳圖書館取得的成效主要包括以下幾方面：其一，嘗試打破原有的政事不分的模式；其二，構(gòu)建起了三權(quán)分立且分權(quán)制衡的治理框架；其三，強化了對圖書館運行的監(jiān)督.

2、溫州圖書館

自2014年2月開始，溫州市圖書館著手籌建其法人治理結(jié)構(gòu)，在經(jīng)過數(shù)月時間的調(diào)研與考察之后，于2014年4月進(jìn)行理事會理事的公開招募，通過兩個月的招募，于6月份完成了這一工作并將這一名單予以公布，從而構(gòu)建起了溫州市圖書館的新型法人治理結(jié)構(gòu).溫州市圖書館理事會采取的也是決策與議事合一的機(jī)制，除此之外，理事會還要就圖書館的具體工作情況定期地對舉辦者匯報且對其負(fù)責(zé).具體來看，溫州市圖書館理事會的建設(shè)情況如下表2所示：

表2 溫州市圖書館理事會具體情況

溫州市圖書館的新型的法人治理結(jié)構(gòu)實際上在一定程度上體現(xiàn)了所有權(quán)和管理權(quán)的相互制約，而理事會的成立也就表明政府將相應(yīng)的決策權(quán)下放給了圖書館，而轉(zhuǎn)變?yōu)閷ζ溥M(jìn)行監(jiān)督，如此也就實現(xiàn)了政府與圖書館之間的管辦分離.在溫州市圖書館理事會的人員構(gòu)成中，通過公開招募的社會人士占到了10個名額，而這也就可以更好的保證對圖書館的運行進(jìn)行外部監(jiān)督，由此也就構(gòu)成了溫州市圖書館的內(nèi)部與外部監(jiān)督.與此同時，溫州市圖書館的職員與讀者也可以直接地參與到對其的監(jiān)督中來，如此一來，也就更有利于對其自身的合法權(quán)益予以維護(hù)了.具體來看，理事會行使其權(quán)力主要采取的是定期召開相關(guān)會議，對圖書管的發(fā)展規(guī)劃進(jìn)行年度性的修訂，并且聯(lián)合相關(guān)門來制定出圖書館年度的文獻(xiàn)采購計劃.除此之外，溫州市圖書館理事會還確定了每個月的最后一個周末為特定的接待日，理事會的成員會認(rèn)真聽取讀者提出的相關(guān)意見，力求對讀者需求予以滿足，從而將圖書館的服務(wù)性職能予以更好的發(fā)揮.

表3 各圖書館改革實施具體情況

3.2 我國公共圖書館法人治理結(jié)構(gòu)的現(xiàn)狀

一般來看，我國公共圖書館中設(shè)立的理事會都具備決策與監(jiān)督的職能，除此之外，采取的治理模式絕大部分都是僅設(shè)立理事會，而未設(shè)立監(jiān)事會，僅有成都市成華區(qū)圖書館單獨設(shè)立了監(jiān)事會.

由表3可知，公共圖書館理事會有著多樣化的職能定位，具體來看，主要有咨詢型、決策與監(jiān)督型、決策與議事型等，在實際運作過程之中，各個圖書館一般是以自身的情況為依據(jù)來對理事會的職能進(jìn)行定位，并且在此基礎(chǔ)之上以分權(quán)制衡為原則構(gòu)建起法人治理結(jié)構(gòu).

3.3 我國公共圖書館法人治理結(jié)構(gòu)存在的問題

1、未完全落實理事會的獨立決策地位

對于我國構(gòu)建公共圖書館的法人治理結(jié)構(gòu)來說，一般是借助于分設(shè)理事會、管理層與監(jiān)督層的方法來實現(xiàn)的，作為法人治理結(jié)構(gòu)的核心，理事會理應(yīng)具備整體的決定權(quán)，而對此予以保障可謂是構(gòu)建法人治理結(jié)構(gòu)的重中之重，也是確保政府與公共圖書館管辦分離的一個必要條件.假若理事會未能具備獨立的決策權(quán)的話，此時的法人治理結(jié)構(gòu)也就僅僅是紙上談兵，流于形式了.涉及到我國的實踐，如表中的無錫市圖書館卻是將理事會視為了一個尋常的咨詢部門，并未將其提升至決策與監(jiān)督的層面，而在大部分的試點圖書館中，都是將理事會的議事與決策混同起來，并未明確議事與決策的界限，并未將決策權(quán)獨立出來.

2、監(jiān)督體系的不完善

涉及到監(jiān)督層面，只有將內(nèi)部監(jiān)督與外部監(jiān)督有機(jī)結(jié)合起來才能更好的發(fā)揮監(jiān)督的作用，對于公共圖書館來說，主要是通過館內(nèi)職工大會來對管理層行使內(nèi)部監(jiān)督，而外部監(jiān)督則要依托于社會各界.當(dāng)前階段，一個不可否認(rèn)的事實就是我國公共圖書館的法人治理結(jié)構(gòu)之中并未構(gòu)建起行之有效的監(jiān)督體系，依舊是由政府部門借助于制定規(guī)章制度來扮演著最重要的監(jiān)督角色，而這對于公共圖書館的監(jiān)督來說是不夠的，還需要對公共圖書館的理事會與管理層進(jìn)行監(jiān)督，如此一來，也就意味著需要設(shè)立專門的監(jiān)事會來監(jiān)督部門.然而，在我國的那些己經(jīng)建立起法人治理結(jié)構(gòu)的公共圖書館之中，還僅有成都市成華區(qū)圖書館組建起了監(jiān)事會.

4 我國公共圖書館法人治理結(jié)構(gòu)的創(chuàng)新對策

4.1 以市場機(jī)制配置公共圖書館資源

具備市場機(jī)制的公共圖書館法人的資源配置要充分考慮市場因素.由于公共圖書館的舉辦責(zé)任在政府，財政撥款是其主要經(jīng)費來源，除此之外，其他的收入是有限的、不穩(wěn)定的.以市場機(jī)制配置公共圖書館資源，首先就需要改善政府對公共圖書館的資源投入方式.市場機(jī)制配置資源，就是要在競爭機(jī)制的前提下，通過供求關(guān)系來配置資源.所以，在公共圖書館之間、公共圖書館與其他文獻(xiàn)收藏機(jī)構(gòu)之間建立競爭機(jī)制是市場機(jī)制得以正常發(fā)揮作用的基礎(chǔ).

4.2 理順政府、理事會及館長之間的關(guān)系

在我國開始試點公共圖書館法人治理結(jié)構(gòu)之后，就將公共圖書館館長的權(quán)限予以了界定，具體主要包括以下五方面：其一，全面負(fù)責(zé)圖書館的業(yè)務(wù)工作；其二，管理圖書館的日常事務(wù)；其三，負(fù)責(zé)圖書館的人事、財務(wù)、資產(chǎn)等管理；其四，按照理事會決議主持開展工作；其五，法律法規(guī)和本章程規(guī)定的其他職責(zé).而這實際上也就意味著館長是執(zhí)行層的成員，其行事要以理事會的決議為依據(jù)，并且要對其負(fù)責(zé).此時，公共圖書館館長就要立足于大局觀的層面，對法人治理結(jié)構(gòu)予以服從并為其提供相應(yīng)的服務(wù)，一改此前的對文化主管部門負(fù)責(zé)，而是通過向公共圖書館的理事會負(fù)責(zé)，進(jìn)而實現(xiàn)向相關(guān)部門負(fù)責(zé)，在最終層面上實現(xiàn)對公民負(fù)責(zé).

4.3 建立健全圖書館行業(yè)協(xié)會組織

當(dāng)前階段，我國僅建立起了包括上海市圖書館行業(yè)協(xié)會、北京市圖書館行業(yè)協(xié)會等在內(nèi)的地方性的圖書館行業(yè)協(xié)會，并未建立起全國性的圖書館行業(yè)協(xié)會.而有著較為發(fā)達(dá)的圖書館業(yè)的國家都構(gòu)建起了全國性的圖書館行業(yè)協(xié)會來對公共圖書館的法人治理結(jié)構(gòu)進(jìn)行外部監(jiān)督.有鑒于此，我國也就應(yīng)該將此提上日程，而這需要國家制定相關(guān)的政策來鼓勵社會成員和圖書館行業(yè)的專家通過與圖書館學(xué)會合并或者是重新組建的方式來成立全國性的圖書館行業(yè)協(xié)會，從而實現(xiàn)對各個圖書館法人治理結(jié)構(gòu)的監(jiān)督.

結(jié)語

綜上所述，十八屆三中全會拉開了包括公共圖書館在內(nèi)的事業(yè)單位的全面深化改革的序幕.在此之后，在探索與創(chuàng)新公共圖書館法人治理結(jié)構(gòu)的試點基礎(chǔ)之上，會有越來越多的公共圖書館會開始嘗試構(gòu)建法人治理結(jié)構(gòu).當(dāng)前階段，尚需要對試點過程之中呈現(xiàn)出的種種問題，從理順政府、理事會和館長的關(guān)系入手，引入市場機(jī)制，建立與健全全國性的圖書館行業(yè)協(xié)會來對公共圖書館法人治理結(jié)構(gòu)予以創(chuàng)新和完善.

注 釋：

①我館被列入國家公共文化機(jī)構(gòu)法人治理結(jié)構(gòu)試點單位[EB/OL].[2014-10-20].http://www.wzlib.cn/zxdt/201410/t20141210_173842.htm.

〔1〕我館被列入國家公共文化機(jī)構(gòu)法人治理結(jié)構(gòu)試點單 [EB/OL].[2014-10-20].http://www.wzlib.cn/zxdt/201410/t20141210_173842.htm.

〔2〕李國新．推動法人治理創(chuàng)新體制機(jī)制[N].中國文化報，2014-4-25（008）.

〔3〕李冠南，孫慧明.公共圖書館法人治理結(jié)構(gòu)建設(shè)現(xiàn)狀及思考[J].圖書館研究，2015（1）.

〔4〕周建華.公共圖書館法人治理結(jié)構(gòu)實證研究——基于深圳圖書館、廣州圖書館實踐的思考[J].新世紀(jì)圖書館，2014（6）.

〔5〕劉芳.公共圖書館法人治理結(jié)構(gòu)研究[J].圖書館工作與研究，2015（11）.

〔6〕肖榮梅:深圳圖書館法人治理結(jié)構(gòu)試點探索及思考[J].中國圖書館學(xué)報，2014(5)：13-19.

〔7〕魏丹.引入市場機(jī)制，完善公共圖書館法人治理結(jié)構(gòu)[J].圖書館建設(shè)，2015（12）.

G259.2

A

1673-260X（2016）12-0148-04

2016-09-12

陜西省社會科學(xué)院課題：《大數(shù)據(jù)環(huán)境下的知識組織與服務(wù)創(chuàng)新研究》（161AH1002）