王千

（首都師范大學管理學院，北京 100089）

財政分權視角下地方政府公共服務均等化完善路徑

王千

（首都師范大學管理學院，北京 100089）

本文基于財政分權的視角，從中央與地方政府間合作協調的角度，明晰政府間事權劃分，合理分配財權及收入，保障地方政府財政收支的總平衡；建立和完善以公共服務均等化為核心的專項轉移支付制度；構建對地方政府公共服務能力考核機制以及公民對公共服務的利益訴求機制等三方面完善地方公共服務均等化的路徑，以期實現地方公共服務均等化，提升公民福利水平。

財政分權；地方政府；公共服務均等化

一、問題提出

中國國土面積廣闊，人口眾多，各省之間的發(fā)展差別較大。經濟發(fā)展的不平衡，導致了地方政府間財政能力的較大差異，使得基本的公共服務在不同地區(qū)之間的差異也越來越大。現行的財政分權格局對地方政府的行為有著直接影響，同時也對地方政府公共服務均等化機制起著明顯作用。要進一步推進公共服務均等化的實現，關鍵在于現行財政分權制度的改進與完善。因此，需要結合地方公共財政的實際情況，探究地方政府運行中的現實處境，以期為完善財政分權，實現地方財政民主化、基本公共服務均等化提供依據。

二、財政分權、央地財政關系與公共服務供給：理論回顧

（一）財政分權理論

隨著財政分權實踐的發(fā)展，財政分權理論經歷了兩個發(fā)展階段：傳統(tǒng)財政分權理論階段和新一代財政分權理論階段。

在傳統(tǒng)財政分權理論階段，蒂布特（1956）、馬斯格雷夫（1959）和奧茨（1972）認為，如果將資源配置的權力更多地向地方政府傾斜，通過地方政府之間的競爭，能夠迫使政府官員的財政決策更好地反映納稅者的偏好，從而強化對政府行為的預算約束，并在相當程度上改變中央政府在財政決策中存在的不傾聽地方公民意見的狀態(tài)。認為公民可以通過“用腳投票”的方式來對政府公共產品和服務的供給表達自己的偏好。Shah&Qureshi（1994）認為當地方政府官員承擔提供公共產品與服務的責任時，他們也就處于當地居民更嚴密的監(jiān)督之下，從而也就更有動力去行使他們的財政職能以提高財政資源的經濟配置效率。

新一代的財政分權理論階段，財政分權理論承認其對政府本身有激勵機制。它假定政府官員也有物質利益，官員有可能從政治決策中尋租，因此一個有效的政府結構應該實現官員和居民福利之間的激勵相容。Qian&Roland（1998）認為，財政分權至少會從兩個方面使經濟運行效率得到改進。一個方面是由于地方政府之間的競爭機制導致政府減少對經濟活動的干預，另一個方面是由于財政分權，導致地方政府的財政收入與支出與本地經濟的發(fā)展密切相關，從而使得地方政府更有積極性促進本地經濟的發(fā)展。針對中國的實際情況，Qian&Roland（1998）還認為由于中國地方政府控制著大量的地方企業(yè)，財政分權可能硬化了地方企業(yè)的預算約束，從而可能提高地方企業(yè)的效率，并導致高速的、可持續(xù)的經濟增長。Seabright（1996）認為中央政府可以通過比較各地方政府在實現公共利益上的行動力以及該地區(qū)的福利狀況作為任免和升遷的依據，這樣會更有利于地方官員將財政更多用于公共服務領域。

（二）央地財政關系理論

研究央地關系的文獻，大多采用結構與過程的視角。依據對央地之間財政權力分配或博弈關系性質的不同判斷，這些文獻大體歸為兩類：

第一類文獻運用“集權—分權”二分法的范式，強調中央與地方權力分配或博弈的零和性質，即在一定時期，若中央的權力大了，則地方的權力就會縮小；地方的權力增大了，則中央的權威就會受到削弱。在這種解釋模式下，中央與地方處于對立的兩端，且兩者在政治結構、權力及利益分配中均存在著持續(xù)而緊張的沖突。作為這種零和分析框架的結果，出現了兩種相互對立的解釋模式：（1）權威主義模式，傾向以中央集權式的自上而下的觀點來看待中央與省之間的關系，尤其強調上層領導或精英的偏好；（2）分散性模式，認為中國的社會經濟結構從來是分權式的、松散狀的，因而包括央地關系在內的改革實源于“己經”分權化的結構之中。

第二類文獻突顯出來的研究趨勢（尤其是1995年之后），主要檢討傳統(tǒng)的央地關系研究中的零和框架，強調應當在一個“非零和”的框架中，考察央地之間權力分配或博弈。中央與地方所擁有的權力并非此多彼少的性質，二者關系常以相互依賴、相互合作為主要特征。

依據以上兩種研究模式，則改革時期中央與地方的權力關系所呈現的消長或增強的情況，可分為以下四種情況：

表1：央地關系研究的四種形式

從目前來看，對央地間財政關系以及地方財政分權程度的認知還存在一個較大的爭議，本文以中央與地方的財政分權為視角，對地方政府的行為進行審視，分析分稅制運行過程中對地方實際財政情況的影響，研究當前地方政府的行為困境及原因，提出在公共財政領域實現地方政府基本公共服務均等化的路徑。

三、財政體制變遷與地方政府現行財政狀況

（一）基于財政分權的地方財政體系歷史沿革

從分權與集權的角度來看，財政體制的變遷大致可以分為統(tǒng)收統(tǒng)支、分級包干和適度收權三個階段。從建國后到1980年間，是高度集中的“統(tǒng)收統(tǒng)支”管理體制。管理權限和財力集中在中央，形成了收入上繳、支出審核下撥的形式。1980年到1993年間，伴隨著行政分權改革的不斷進步，政府財政體制改革也出現了“分級包干”的變革。開始逐步根據企業(yè)的隸屬關系將財政收入劃分為中央固定收入、地方固定收入、固定比例分成收入及調劑收入等。同期，省級以下的財政體制基本沿用了中央對地方的大框架。這次的變革為后來的分稅制改革做了一定的準備。1994年分稅制改革以后，政府間的財政關系進入了分稅管理的適度收權階段。分稅制改革主要包括了分稅、分權、分管三個方面。秉持財權與事權相統(tǒng)一的原則，以事權范圍劃分財政支出范圍。同時把稅種劃分成了中央稅、地方稅和共享稅。建立中央與地方兩類稅務管理機構進行管理。

（二）當前地方政府財政體制的基本狀況

1994年分稅制改革以后，逐步開始建立并完善了一般性轉移支付和專項轉移支付兩種轉移支付制度。各地區(qū)也開始結合自身相應的實際條件陸續(xù)完成了省級以下的相關轉移支付體系。如同中央政府平衡各省之間財力差異狀況一樣，省級政府也有均衡本省行政區(qū)劃內財力差異狀況的責任。1994年開始的分稅制改革并未對這一行為做出專門的規(guī)定。1996年，在中央的要求之下才開始建立過渡性轉移支付的相關制度。省級政府及以下地方政府的轉移支付也基本上延續(xù)了中央對地方的基本形式，大體上是一種中央財政延續(xù)性的轉移支付，和省級政府對地市的自主轉移支付。2008年各省區(qū)市對下一般性轉移支付額達到8367億元，其中，均衡性轉移支付規(guī)模從2000年的92億元增加到2008年的2398億元，年均增長50%［1］。但是，為了更加適應地區(qū)的實際狀況，不少省市級政府做出了改進和創(chuàng)新。大部分地區(qū)則按照分級管理的原則，由地級市按照上級的相關體制辦法自主決定下轄行政區(qū)劃的財政體制，主要按照企業(yè)的隸屬關系來確定財政收入的歸屬。2009年財政部下發(fā)了《關于推進省直接管理縣財政改革的意見》之后逐漸在全國展開了這一財政體制改革。

四、財政分權下地方政府的行為困境及原因分析

（一）地方政府財政收入少，支出負擔沉重，公共服務供給不足

整體看來，在探討地方與中央財稅關系的過程中，相關的實證研究都要討論財政分權度的問題。目前所展現的財政分權度的衡量指標主要有三種，分別是產出取向的衡量方式，即通過計算各級政府立法、司法及制定相關政策性法規(guī)的數量來確定財政分權度；投入取向的衡量方式，即通過計算在某個項目的實際實施過程中，各級政府的人員及資金的投入量來衡量分權度；財政收支衡量方式，即分別計算地方政府財政收入與支出占全部政府財政收入與支出的比重，其中財政的收支指標是我國較為常用的一種方式。而要得出財政分權程度的相關結論，就需要依據相應的總量指標進行測算，即收入總量指標、支出總量指標和人員總量指標。

隨著地區(qū)經濟的不斷發(fā)展，地方財政情況日趨復雜，分稅制后的諸多后續(xù)問題開始產生影響。其中中央與地方政府間的財權配置的不規(guī)范是導致地方政府財權薄弱的主要原因，財政收入減少，財政負擔加重的問題明顯。首先從地方政府收入在國家財政收入中所占比重來看，從1978年開始至1993年，這一比重從84.5%下降到78.0%，分稅制改革以后的1994年下降到44.3%，到1997年逐步恢復到51.1%［2］。此后到2010年的13年間地方財政收入在全國財政收入中所占比重均不足50%。直至2011年開始逐步回升至50.6%，2012年占52.1%，2013年占53.4%。即，從1997年以后，地方財政收入在全國財政收入中所占比重在一個較長的時間段一直處在一個較低的水平線上，而且相較于之前的比重，存在較大差異。這一點至少表明了改革前后的變化是巨大的。

改革開放三十多年間，地方財政收入在國家總體財政收入中下降了近32個百分點。尤其是分稅制改革以后，長期徘徊在50%左右。這一現象集中說明了這段時期內，中央的財政集權趨勢得到了加強，地方政府的財政收入在一定程度上被削減。然而地方財政被削弱的同時，帶來的是地方財政支出負擔的加重。從支出總量來看，地方財政支出占全國財政支出比重在1978年為52.6%，到1994年增加到69.7%，2004年該比重占到72.3%，此后四年一直呈上升趨勢，到2009年突破80%［3］。后持續(xù)上漲，2012年占到85.1%，2013年占85.4%。

圖1：地方政府財政收支占全國財政收支比重折線圖

結合數據可以看出，地方政府在收入比重下降的情況下，其支出的責任卻在逐步擴大。地方政府越來越多地承擔了較大的財政支出，政府間財權的配置，以及財權與事權的適應狀況是不盡合理的。財權的收縮與事權的擴大，讓地方政府面臨財政緊張的狀況。稅收收入的不足以及財政支出負擔的沉重，讓本來就需要大量依靠地方財政為物質基礎和經濟保障公共服務領域的投入受到影響。財力的不足讓公共服務均等化的進程受到了削弱。同時，也由于地方的稅收收入受到一定限制，地方政府不得不多渠道尋找財源用以彌補稅收收入不足的問題。

（二）地方財政支出偏向經濟建設，公共服務供給受到忽視

我國的財政分權體系被稱為“中國式分權”［4］，即這一機制激勵了地方政府為經濟增長而競爭的行為，而公共服務的供給則受到忽視。在分權背景以及財政收支不符的影響下，地方政府開始為經濟的增長而進行持續(xù)競爭。主要表現為對基礎設施建設的偏好明顯。一方面通過城市建設來實現招商引資的效果，另一方面各大工程建設可以帶動地區(qū)經濟總量的上升。

而同時，以GDP為導向的地方政府考核指標也使得地方在非經濟性的公共物品的供給上缺乏熱情?；竟卜罩С龅暮饬恐笜藢Φ胤秸偁幹械恼兦闆r不能起到明顯的帶動作用。在基本公共服務領域供給不足的情況下又出現了大量公共資源被浪費于“政績工程”的現象。政府財政支出偏向經濟建設而非服務支出，分權體制所帶來的激勵效果對公共服務均等化而言實際上是一種負面激勵。公共服務投入的總量受到財政收支的限制的同時，重要性也被忽視了。

（三）轉移支付制度的缺陷削弱了地方公共服務的職能

分稅制改革后確立的轉移支付制度在一定程度上緩解了地方財政緊張的狀況，尤其是在遭遇突發(fā)事件、大型自然災害等情況下作用明顯。但是在日常財政運轉過程中，現行轉移支付制度的不完善不規(guī)范使得地方政府所獲得的數量有限，存在形式也比較單一。大多數以“打補丁”的形式存在，只能以治標的形式解決現有最迫切的開支問題，而不能從整體上理順收支的平衡，按照系統(tǒng)化的原則來對地方財政問題進行標本兼治。

除了總量指標的衡量方法以外，結構指標的衡量方法也是考察財政分權度的重要辦法。具體所依據的主要是稅收收入結構指標、政府間補助結構指標，以及財政支出結構指標。其中政府間補助結構指標通常有一般性補助和專項補助。2006年我國中央對地方的轉移支付總額為9144億元，一般性的轉移支付為4732億，所占比重51.75%，專項轉移支付4412億，所占比重48.25%。轉移支付的一大目的是實現這一制度的均衡功能，而均等化作用最為顯著的就是一般性轉移支付中的均衡性轉移支付?！?007年均衡性轉移支付增長64%，2008年增幅下滑至40%，2009年僅增長12%，均衡性轉移支付增長率逐年下降。2009年均衡性轉移支付占地方財力的比重為8.47%，比2008年下降了0.24個百分點?！保?］

均衡性轉移支付類型增量的不斷下降，讓這一制度的均衡功能逐步弱化。削弱了轉移支付的政策效果，出現了地方公共服務供給率的差異。財政分權理論認為財政分權可以鼓勵地方政府更加關注本地居民的偏好，增加公共服務供給，實現社會福利水平的提升。但是由于公共服務的外部性以及地方政府間財政能力的差距影響，實際中導致了地方政府公共服務供給水平低下，地區(qū)間公共服務供給失衡。

五、地方政府基本公共服務均等化的實現路徑

（一）明晰政府間事權劃分，合理分配財權及收入，保障地方政府財政收支的總平衡

從已有研究中可以看出，在研究中央與地方政財權力分配時有“零和博弈”與“非零和博弈”兩種觀點。前一種觀點可以簡單概括為：在一定時期內，如果中央的權力擴大，那么地方的權力就會相對縮小。但其實中央與地方在財政權力及利益的分配過程中并不一定是一種此消彼長的關系，也許可以找到一種權衡路徑來避免傳統(tǒng)意義上的持續(xù)而緊張的相互沖突，這就是“非零和博弈”觀點。即一方面，從政治制度的規(guī)定性上來說，央地之間是一種政治集權的關系，政治集權的存在使央地關系必須具有很強的競合屬性。但由于事實上地方政府已經成為經濟自治主體，因而它與中央不再是純粹的命令與服從的關系，而是呈現出一種事實上的互動關系［6］。

從這一角度來看，首先，中央與地方之間的政治集權關系是必要的。分稅制改革財權上收，事權下放的作法體現了這一觀點。但是現行財政體制運行中的諸多不完善大大削弱了政治集權的權威性。尤其是事權與財權劃分的模糊，使得這一做法的合理性受到質疑。因此，這一問題的解決可以有效避免合理性危機。首先就需要明確政府間事權劃分的原則。事權的分配不是簡單的平均分配，需要根據各級政府的實際情況來考慮分配狀況。所以首先應該秉持與實際相結合的原則。第二，就是要根據政府的職能來劃分事權，主要體現在政府與市場的關系方面。什么樣的產品和服務該由政府來提供，哪些領域又是政府應該退出而市場主導的地方。只有在結合實際的基礎上，明確了政府的具體職能，才能對事權的劃分做出有效判斷。根據政府的職能分工及受益范圍，可以將政府事權劃分為純中央事權、純地方事權、中央承辦地方協助、地方承辦中央資助等四類事權［7］。第三，就是要完善政府間的收入與支出劃分措施，確保以事權定財權，以開支定稅收的辦法。重新調整之前的收入分配結構。并且以法律或相關制度規(guī)定的辦法來將這一做法穩(wěn)定下來。只有當事權的劃分以及財權和收入的分配清晰、匹配，財政讓地方政府的財政收支實現總體平衡，為地方公共服務均等化的實現提供基本的財力保障。

（二）建立和完善以公共服務均等化為核心的專項轉移支付制度

政府間的非零和博弈與協作的理念強調的是雙方的協調與合作。只有地方政府的良性運轉才能保障中央的有效治理。轉移支付制度是實現地區(qū)財力均等，促進公共服務均等化的重要工具?，F行轉移支付制度以一般性轉移支付為主，但是一般性轉移支付的具體用途難以有效地鎖定在公共服務領域，如果能形成完整良性的中央與地方間的轉移支付機制，可以推動雙方的協調，有效實現二者合作。

要發(fā)揮轉移支付制度對地方政府公共服務均等化的推動作用，就要構建起以公共服務均等化為核心的“專項轉移支付”制度。具體來講，可以借鑒印度的有效經驗，即由提出一個中央政府和地方政府來共同完成的多年期、有期限的公共服務計劃項目，輔助以貸款和補助兩種形式完成轉移支付。通過中央與地方之間的項目合作，以貸款等形式完成對地方財政的補助。這種辦法既可以分擔責任，分擔風險，兩級政府共同完成，地方政府可以提升公共服務的供給水平，同時從中央的補助和貸款優(yōu)惠中得到收入補償；中央政府不僅可以借此分擔責任和相關事務，也通過這一形式的轉移支付實現且加強了對地方政府公共服務項目提供情況的監(jiān)督和管理。專項轉移支付制度具有引導地方合理配置資源、方向明確、效果明顯、便于監(jiān)督的特點。如果能夠將對地方政府的專項轉移支付鎖定在公共服務領域上，依據公共服務均等化的相關衡量指標對財力較弱、公共服務質量與水平與其他地區(qū)存在嚴重差距的地方進行專項轉移支付，對結果與績效進行全面監(jiān)控、評估與反饋，確保資金真正用于地方公共服務項目，有效果和有效率地提升公民福利水平。

（三）構建對地方政府公共服務能力考核機制以及公民對公共服務的利益訴求機制

地方政府在不斷的經濟競爭過程中，形成了以經濟發(fā)展、財政收入增長、城市建設為主的政府職能目標，上級政府在對地方政府的實際考察過程中也始終以GDP為導向，這樣使得地方官員將極大的熱情和資源投入到了這三個領域的不斷建設之中，而始終對非經濟性公共物品和服務的提供缺乏動力。針對此種情況，應該改善政治考核體系，將地方公共服務能力納入考核指標之中，使之形成強化公共服務職能的動力，讓地方公共產品及服務的供應現狀得到改善，推動基本公共服務均等化的進一步實現。

實現公共服務均等化的目的在于構建服務型政府，實現公共利益的最大化。那么公民對產品與服務的訴求及偏好的表達就是至關重要的。應當構建起暢通的公民利益訴求機制，動態(tài)且持續(xù)性的向政府表達自身需求，通過不斷地溝通與協商，形成公共偏好與集體選擇，督促地方政府根據公民的利益訴求來進行公共產品和服務的供給，這樣才能實現有效的、符合公眾需求與滿意度的公共服務均等化。

［1］李萍.財政體制簡明圖解［M］.北京：中國財政經濟出版社，2010.135.

［2］［3］［5］崔運政.財政分權與完善地方財政體制研究［D］.財政部財政科學研究所，2011.

［4］傅勇.財政分權改革提高了地方財政激勵強度嗎［J］.財貿經濟，2008，（07）.

［6］楊紅偉.分散與重構：中央與地方權力關系的制度化研究——以中國分稅制的產生為對象［D］.復旦大學，2007.216.

［7］朱柏銘.科學界定中央與地方政府之間的事權范圍［J］.財政與稅務，1998，（12）.

D630.1

A

1009-6566（2016）06-0033-05

2016-10-24

王千（1992—），女，四川成都人，首都師范大學管理學院碩士研究生，助研，研究方向為行政管理。