盧艷玲

(新疆師范大學(xué) 政治與公共管理學(xué)院， 新疆 烏魯木齊 830054)

新疆生態(tài)治理的有利條件、不利因素及路徑選擇

盧艷玲

(新疆師范大學(xué) 政治與公共管理學(xué)院， 新疆 烏魯木齊 830054)

多民族文化構(gòu)成的生態(tài)文化體系、 國家的援疆政策及“絲綢之路經(jīng)濟帶”生態(tài)保護一體化戰(zhàn)略的實施， 對于新疆的生態(tài)治理具有重要意義。 新疆的生態(tài)治理也存在諸多問題， 如治理的主體較為單一、 發(fā)展目標(biāo)偏重經(jīng)濟利益、 生態(tài)保護缺乏預(yù)防性措施等。 為此， 新疆未來的生態(tài)治理需要發(fā)揮優(yōu)勢資源， 克服不利條件， 選擇一條適合新疆生態(tài)環(huán)境可持續(xù)發(fā)展的道路大步前進。

新疆生態(tài)治理； 有利條件； 不利因素； 路徑選擇

生態(tài)治理是指以政府為核心的多元行為主體以有效促進公共利益最大化為宗旨， 民主運用公共權(quán)力并以科學(xué)的方法， 依法制定與實施法律、 法規(guī)及措施來保護生態(tài)環(huán)境、 控制污染及解決環(huán)境糾紛， 最終達到良性生態(tài)循環(huán)和實現(xiàn)人與自然和諧相處的管理過程。[1]新疆地處祖國西北邊陲， 是構(gòu)筑我國西北綠色生態(tài)屏障的重要基地。 然而， 由于自然環(huán)境的惡劣多變及人為不合理的開發(fā)活動等原因， 新疆仍然面臨嚴(yán)重的生態(tài)環(huán)境問題， 例如： 河流斷流， 湖泊萎縮； 地下水水質(zhì)惡化， 水位變化； 土壤侵蝕增加， 肥力下降； 動植物資源破壞， 物種減少； 土地沙漠化加重， 浮塵、 沙塵暴天氣增多； 城市污染嚴(yán)重等。[2]近年來， 雖然政府每年都投入相當(dāng)?shù)娜肆Α?物力進行生態(tài)治理， 但環(huán)境惡化的趨勢依然沒有得到徹底的扭轉(zhuǎn)。 為此， 挖掘新疆生態(tài)治理的有利條件， 分析新疆生態(tài)治理的不利因素， 對于探索新疆生態(tài)治理的路徑就顯得尤為重要了。

1 新疆生態(tài)治理的有利條件

新疆的生態(tài)環(huán)境相對比較脆弱， 但與全國其他的城市相比， 新疆又具有自己獨特的區(qū)位優(yōu)勢。 深入挖掘新疆潛在的生態(tài)資源優(yōu)勢， 對于新疆的生態(tài)治理工作具有重要意義。

1.1 多民族構(gòu)成的生態(tài)文化優(yōu)勢

新疆歷來就是一個多民族聚居的少數(shù)民族地區(qū)。 不同的民族， 雖然來自不同的地理位置， 感受著不同的生態(tài)環(huán)境， 承載著不同的文化背景， 但經(jīng)過長期的共同生活， 仍然形成了一系列與現(xiàn)代環(huán)保理念相適應(yīng)的習(xí)俗、 禁忌及生活習(xí)慣。 例如： 維吾爾族敬畏綠色生命的生態(tài)文化思想被融入到其生產(chǎn)生活方式之中[3]； 哈薩克族“逐水草而居”的生活方式本身就是一種與自然環(huán)境相適應(yīng)的生存技能， 同時又能使自然環(huán)境始終保持一種良好的存在狀態(tài)[4]； 等等。 總之， 生活在新疆的各民族按照各自不同的方式生活在這里， 用自己不同的生產(chǎn)方式建設(shè)著自己的家園。 深入挖掘這些少數(shù)民族文化中的生態(tài)思想， 廣泛宣傳， 有助于提升社會成員環(huán)境保護的意識， 形成環(huán)境保護的理念， 踐行環(huán)境保護的責(zé)任。 在企業(yè)文化中注入綠色的生態(tài)保護理念， 也會促進企業(yè)朝著減少污染、 保護環(huán)境的方向發(fā)展。 企業(yè)和公民自覺的環(huán)保行為， 從源頭上抑制了環(huán)境污染， 從而對新疆的生態(tài)治理起到了巨大的助推作用。

1.2 國家援疆計劃的政策優(yōu)勢

自從國家出臺對口支援綜合規(guī)劃和專項規(guī)劃以來， 新疆已經(jīng)有一大批試點項目開始實施， 大量資金進入新疆， 正在為新疆的繁榮發(fā)展發(fā)揮著重要作用。 目前， “十二五”援疆計劃已經(jīng)實施完畢， 正式進入謀劃和推進“十三五”援疆計劃的關(guān)鍵時期。 2015年9月23日， 第五次全國對口支援新疆工作會議在北京召開。 會議認真貫徹落實第二次中央新疆工作座談會精神和習(xí)近平總書記關(guān)于新疆工作一系列重要指示， 總結(jié)工作， 分析形勢， 部署任務(wù)， 推動對口援疆工作為維護新疆社會穩(wěn)定和實現(xiàn)長治久安做出更大的貢獻。 在“十三五”援疆規(guī)劃中， 僅和田地區(qū)就有援疆項目327個， 援疆資金多達149.63億元。 這些項目和資金主要分布在城市基礎(chǔ)設(shè)施、 社會事業(yè)、 教育等各個領(lǐng)域。 2015年11月26日， 部分新疆高校與北京大學(xué)、 河海大學(xué)等簽署“十三五”對口支援意向書， 這表明“十三五”期間， 新疆將在人才培養(yǎng)、 師資隊伍、 科學(xué)研究、 學(xué)科建設(shè)等方面與內(nèi)地高校展開深入交流合作。[5]新一輪對口援疆工作的啟動， 必然為新疆各項事業(yè)的發(fā)展注入新的活力。 新疆生態(tài)環(huán)境的治理， 也必然迎來新的機遇， 進入新的歷史時期。

1.3 “絲綢之路經(jīng)濟帶”的地理環(huán)境優(yōu)勢

2013年9月7日， 國家主席習(xí)近平在哈薩克斯坦納扎爾巴耶夫大學(xué)的演講中提出了共同建設(shè)“絲綢之路經(jīng)濟帶”的戰(zhàn)略思想， 這是中國經(jīng)濟發(fā)展及外交事業(yè)的一大重要構(gòu)想。 新疆地處歐亞大陸中心， 與俄羅斯、 哈薩克斯坦、 塔吉克斯坦、 吉爾吉斯斯坦等中亞八個國家接壤， 處于“絲綢之路經(jīng)濟帶”的重要區(qū)域。 目前， “絲綢之路經(jīng)濟帶”的生態(tài)保護問題日益突出。 有學(xué)者呼吁提出 “絲綢之路經(jīng)濟帶”生態(tài)保護一體化的戰(zhàn)略構(gòu)想， 呼吁“絲綢之路經(jīng)濟帶”各國在經(jīng)濟合作的同時能兼顧生態(tài)保護， 形成制度“合力”， 解決跨境的生態(tài)保護問題， 使經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)保護“齊頭并進”， 以此促進中國與中亞各國在能源合作、 資源互利的同時， 逐步跳出“先破壞后保護”的傳統(tǒng)發(fā)展路徑。[6]“絲綢之路經(jīng)濟帶”生態(tài)保護一體化戰(zhàn)略的實施， 對于新疆的生態(tài)治理而言， 是一次理論不斷提升、 制度不斷完善、 補償機制不斷健全、 特色產(chǎn)業(yè)不斷推進的過程。 因此， “絲綢之路經(jīng)濟帶”生態(tài)保護一體化戰(zhàn)略的實施， 是改善新疆生態(tài)環(huán)境的大好時機， 也是提升新疆生態(tài)治理能力難得的契機。

2 新疆生態(tài)治理的不利因素

新疆具有很多潛在的生態(tài)資源優(yōu)勢， 但多年的生態(tài)治理并沒有完全解決新疆的環(huán)境問題， 相反， 環(huán)境惡化的趨勢依然在延續(xù)。 因此， 我們有必要重新審視之前的生態(tài)治理行為， 找到治理不力的地方， 積極吸取教訓(xùn)， 在今后的治理過程中積極改進， 不斷完善， 推進新疆生態(tài)環(huán)境治理工作的順利進行。

2.1 生態(tài)治理的主體單一， 沒有充分發(fā)揮潛在社會資源的治理作用

新疆的生態(tài)治理， 長期以來一直處于政府主導(dǎo)， 部分群眾參與的狀態(tài)。 這種結(jié)果無疑會使政府在生態(tài)治理的過程中處于“壟斷”地位， 公眾在環(huán)保過程中呈現(xiàn)出“政府依賴性”， 其結(jié)果意味著政府必須具有充足的人力、 物力和足夠的信息資源， 也意味著政府將要“壟斷式”地承擔(dān)所有生態(tài)治理的全部責(zé)任與風(fēng)險。 然而， 現(xiàn)實情況卻是政府在生態(tài)治理方面的公共資源是有限的， 對于人力、 物力的投入也是“心有余而力不足”的狀態(tài)。 而且很多時候， 政府盡最大的能力投入了足夠多的公共資源， 但由于時間倉促或資源分布不均等原因， 導(dǎo)致政府的生態(tài)治理效果處于“低效”狀態(tài)。 空氣清新、 環(huán)境優(yōu)美是我們每個人的美好愿望， 守護家園、 愛護家園也應(yīng)該成為我們每個生活在其中的個體的責(zé)任和義務(wù)。 推而廣之， 一方的生態(tài)治理也不應(yīng)該只由政府承擔(dān)， 它應(yīng)該是一個由多主體共同參與、 共同完成的可持續(xù)的偉大工程。 因此， 新疆的生態(tài)治理亟需調(diào)動公眾參與環(huán)境保護的積極性， 建立和完善公眾參與的相應(yīng)機制。

2.2 目標(biāo)、 立法等均偏重經(jīng)濟利益， 對長遠生態(tài)效益的考量還有待提高

走過了多年的環(huán)保歷程， 新疆在不同的時期提出過不同的環(huán)境治理目標(biāo)， 也制定了不同的環(huán)境保護與治理的規(guī)范和條例。 法律有《新疆維吾爾自治區(qū)危險廢物污染環(huán)境防治辦法》 《新疆維吾爾自治區(qū)石油勘探開發(fā)環(huán)境管理辦法》《新疆維吾爾自治區(qū)自然保護區(qū)管理條例》等等。 縱觀這些法律， 都是一些自然資源的單行法及污染防治的單行法， 而且這些法規(guī)還側(cè)重于開發(fā)利用自然資源來獲取經(jīng)濟利益， 很少涉及生態(tài)補償方面的內(nèi)容。 在實際操作過程中， 我們除了必須遵循《中華人民共和國環(huán)境保護法》這一綜合性基本法之外， 就只能執(zhí)行這些單行法。 從整體來看， 污染防治法呈現(xiàn)出偏重經(jīng)濟發(fā)展、 對排污制污的行為懲罰偏低等特點。 促進西部地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展是西部大開發(fā)的主要目的， 但是， 如何在實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展的同時依然保持好的生態(tài)環(huán)境， 應(yīng)該是我們當(dāng)前的主要責(zé)任。

2.3 整體處于先污染后治理的狀態(tài)， 還需加強預(yù)防性措施的實施

從清政府在新疆建省至二十世紀(jì)七十年代初， 新疆經(jīng)歷過三次大的開發(fā)。[7]這三次開發(fā)涉及的內(nèi)容有開墾土地、 開采自然資源等， 采用的技術(shù)是傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)技術(shù)， 其結(jié)果就是人們用自己的活動“空前地干預(yù)了這個干旱、 半干旱地區(qū)的自然生態(tài)系統(tǒng)”。 城鎮(zhèn)人口的生活條件的確得到了改善， 但開發(fā)中只注重經(jīng)濟效益而忽略生態(tài)效益， 使得這種干預(yù)造成了嚴(yán)重的生態(tài)環(huán)境問題。 直到1999年3月， 我國開始實施西部大開發(fā)戰(zhàn)略， 其主要目的仍然是要改善西部地區(qū)貧困人口的溫飽問題， 提高當(dāng)?shù)鼐用竦氖杖牒拖M水平。 在西部大開發(fā)戰(zhàn)略實施過程中， 生態(tài)環(huán)境的保護與建設(shè)問題也被列入了國務(wù)院西部開發(fā)辦的主要職責(zé)范圍之內(nèi)， 同時， 部分地區(qū)的環(huán)境也得到了改善， 但由于經(jīng)濟發(fā)展的迫切需要， 總體惡化的趨勢并沒有從根本上得到遏制。 因此， 在西部大開發(fā)以及“以經(jīng)濟建設(shè)為中心”的基本指導(dǎo)原則之下， 新疆的生態(tài)環(huán)境治理一直處于經(jīng)濟發(fā)展的從屬地位， 先污染后治理， 先破壞后修復(fù)成為我們生態(tài)環(huán)境治理的主要模式。 盡管新疆還有一部分地區(qū)是綠洲生態(tài)環(huán)境， 但從1995年到2011年期間， 新疆的經(jīng)濟發(fā)展一直呈現(xiàn)快速增長的趨勢， 而生態(tài)環(huán)境的波動幅度卻相對較大。[8]這些都表明， 新疆的生態(tài)環(huán)境治理， 在開采之前沒有進行很好的環(huán)境保護措施。

3 新疆生態(tài)治理的路徑選擇

生態(tài)治理是一項長期的、 復(fù)雜的、 系統(tǒng)的偉大工程。 這項工程的建設(shè)， 離不開政府的英明領(lǐng)導(dǎo)， 更離不開公眾的積極參與； 不僅需要先進的理念、 完善的法律法規(guī)， 還需要先進的治理技術(shù)， 更需要治理各方的協(xié)調(diào)合作。

3.1 利用新疆生態(tài)治理的優(yōu)勢資源， 挖掘新疆生態(tài)治理的內(nèi)在動力

首先， 新疆應(yīng)利用自身的多元生態(tài)文化優(yōu)勢， 營造生態(tài)環(huán)境保護的良好氛圍。 通過政府倡導(dǎo)、 民眾參與、 媒體宣傳或組織社會活動等方式， 擴大每個民族文化中有利于生態(tài)保護的成分， 用這些保護生態(tài)的觀念感染人、 教育人、 約束人， 最終使生活在這塊土地上的人都能自覺自愿地保護自己的家園， 在全社會形成良好的生態(tài)保護的文化氛圍。 其次， 利用新疆的政策優(yōu)勢， 強化生態(tài)治理的人才隊伍、 資金支持及環(huán)保設(shè)施建設(shè)。 通過國家的援疆政策， 引進生態(tài)治理方面的專業(yè)人才， 提高生態(tài)治理隊伍的整體素質(zhì)和能力； 引進的援疆項目中， 有利于環(huán)境保護的項目要給予政策支持， 對于那些有環(huán)境破壞風(fēng)險的項目要堅決拒之門外； 對于援疆資金的使用， 也要充分考慮生態(tài)治理方面的需要。 最后， 抓住 “絲綢之路經(jīng)濟帶生態(tài)保護一體化”戰(zhàn)略實施的歷史機遇， 優(yōu)化新疆生態(tài)治理模式， 提高新疆生態(tài)治理效率。 通過跨境合作， 借鑒國際社會生態(tài)領(lǐng)域中環(huán)境保護的成功經(jīng)驗， 加強新疆本地生態(tài)治理的理論研究和實踐探索， 最終為“絲綢之路經(jīng)濟帶”的可持續(xù)發(fā)展提供良好的生態(tài)環(huán)境。

3.2 構(gòu)建新疆全民參與環(huán)境保護社會行動體系， 豐富生態(tài)治理的主體系統(tǒng)

新疆的生態(tài)治理， 不僅要充分發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用， 還應(yīng)積極發(fā)揮多元主體——企業(yè)、 個人及環(huán)保組織等的生態(tài)保護能力， 以此有效促進和鞏固新疆生態(tài)治理的成果。 為此， 我們需要構(gòu)建新疆全民參與環(huán)境保護社會行動體系： 首先， 制定《新疆全民參與環(huán)境保護社會行動體系的實施方案》(以下簡稱《方案》)， 提出新疆全民參與環(huán)境保護社會行動的遵旨、 活動內(nèi)容、 活動時間及所需要的保障條件； 其次， 有計劃、 分階段地實施《方案》中的內(nèi)容， 成立專門的督查小組， 對方案的執(zhí)行情況進行評估； 最后， 及時反饋社會對于《方案》中所列內(nèi)容的實施效果， 調(diào)整實施辦法， 保證在一段時間的努力之后， 所有的社會成員都能樹立環(huán)境保護的觀念與意識， 掌握環(huán)境保護的知識與技能， 踐行環(huán)境保護的理念與責(zé)任， 共同推進新疆生態(tài)治理的偉大事業(yè)。

3.3 建立新疆生態(tài)治理的法律監(jiān)督體系， 步入生態(tài)治理的法制化軌道

“有法可依、 有法必依、 執(zhí)法必嚴(yán)、 違法必究”是我國社會主義法制的基本要求。 對于一個地區(qū)的生態(tài)環(huán)境的治理而言， 同樣需要一個以立法、 執(zhí)法、 守法和法律監(jiān)督為一體的生態(tài)環(huán)境保護法制化體系作為基本的保障。 新疆的生態(tài)治理， 離不開法制化這個有力的武器。 在生態(tài)治理法制化的過程中， 政府扮演著重要的角色。 政府應(yīng)按照國家環(huán)境保護法的基本原則， 結(jié)合地方的具體情況， 制定出適合地方生態(tài)治理的管理條例， 盡量細化、 明確公民的責(zé)任和義務(wù)。 對于那些環(huán)境保護的企業(yè)和先進個人給予獎勵， 對于環(huán)境破壞者施以法律制裁， 這樣才能從正反兩方面雙管齊下地約束人們的日常行為， 才能引導(dǎo)人們的意識向保護環(huán)境的方向靠攏。 只有賞罰分明， 才能使法律在道德輿論監(jiān)督下發(fā)揮積極的作用。 另外， 對于一些非政府的環(huán)保組織， 政府可以給予一定的政策扶持和財政支撐。

3.4 改進現(xiàn)有的生態(tài)治理技術(shù)， 力爭實現(xiàn)生態(tài)—經(jīng)濟的雙贏

發(fā)展經(jīng)濟、 改善民生是維護新疆社會穩(wěn)定的基石。 如何在發(fā)展經(jīng)濟的同時又能保持好的生態(tài)環(huán)境， 即如何實現(xiàn)生態(tài)—經(jīng)濟的雙贏， 成為我們當(dāng)前的主要任務(wù)。 生態(tài)現(xiàn)代化理論是20世紀(jì)80年代以來盛行的現(xiàn)代環(huán)境治理理論。 在生態(tài)現(xiàn)代化理論中， 科學(xué)技術(shù)是實現(xiàn)生態(tài)—經(jīng)濟雙贏的一把利劍。 對于新疆的生態(tài)治理而言， 要實現(xiàn)生態(tài)—經(jīng)濟的雙贏， 同樣離不開科學(xué)技術(shù)的強大驅(qū)動。 我國可持續(xù)發(fā)展的綠色技術(shù)體系中， 包含了生產(chǎn)、 生活、 生態(tài)三個層次的綠色技術(shù)， 具體涉及到清潔生產(chǎn)技術(shù)、 資源化技術(shù)、 末端治理技術(shù)、 生態(tài)農(nóng)業(yè)技術(shù)、 綠色食品技術(shù)、 清潔消費技術(shù)、 生態(tài)恢復(fù)技術(shù)等。 作為新疆生態(tài)治理的主體——政府， 有必要引進這些技術(shù)， 督促企業(yè)合理采用新技術(shù)， 并從政策上完善技術(shù)創(chuàng)新的體制機制； 作為企業(yè)、 團體和個人， 也有責(zé)任和義務(wù)掌握和使用這些綠色技術(shù)， 積極創(chuàng)新， 共同促進新疆生態(tài)治理的順利進行。

[1]余敏江. 生態(tài)治理評價指標(biāo)體系研究[J]. 南京農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)， 2011(1)： 75-81.

[2]周華榮， 黃韶華. 對新疆生態(tài)環(huán)境問題及其對策的若干思考[J]. 干旱區(qū)資源與環(huán)境， 1999(12)： 1-8.

[3]周寧寧. 新疆維吾爾族生態(tài)文化探析[J]. 新疆社科論壇， 2013(4)： 85-88.

[4]馬清虎. 論哈薩克族生態(tài)文化[J]. 新疆社會科學(xué)， 2008(2)： 92-96.

[5]新疆于內(nèi)地高校開展”十三五”對口支援計劃[EB/OL]. 2015-11-27[2016-08-17]. http:∥big5.huaxia.com/xj-tw/xjxw/2015/11/4637393.html.

[6]任海軍， 唐晶. “絲綢之路經(jīng)濟帶”生態(tài)保護一體化戰(zhàn)略研究[J]. 蘭州大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)， 2015(3)： 53-61.

[7]崔延虎. 生態(tài)決策與新疆大開發(fā)[J]. 民族研究， 2001(1)： 29-36.

[8]馬琴琴. 新疆綠洲生態(tài)環(huán)境與經(jīng)濟發(fā)展的協(xié)調(diào)關(guān)系研究[D]. 石河子： 石河子大學(xué)， 2013.

Favorable Conditions, Unfavorable Factors and Path Selection of Xinjiang Ecological Management

LU Yanling

(School of Political Science and Poblic Administration, Xinjiang Normal University, Urumqi 830054, China)

The multivariate ecological culture system comprised by multi-ethnic cultures, the national policies to support Xinjiang and the ecological protection integration strategies based on the Silk Road Economic Belt are of significance for the ecological management of Xinjiang. However, the ecological management of Xinjiang also has many problems, such as the insufficiency of governance body, the over-emphasis on economic development and the lack of preventive measures in ecological protection, etc. For this, Xinjiang needs to choose a suitable road for its sustainable development of ecological environment by making use of advantages and overcoming disadvantages.

Xinjiang ecological management; favorable conditions; unfavorable factors; path selection

1673-1646(2017)04-0008-04

2017-03-11

教育部人文社科項目： 西部地區(qū)少數(shù)民族文化中的生態(tài)與反生態(tài)思想研究(14XJJC720001)； 新疆維吾爾自治區(qū)高?？蒲杏媱澢嗄杲處熆蒲袉踊穑?維吾爾族生態(tài)文化研究(XJEDU2014S041)

盧艷玲(1978-)， 女， 講師， 博士， 從事專業(yè)： 可持續(xù)發(fā)展、 科學(xué)技術(shù)與社會。

F127

A

10．3969/j．issn．1673-1646．2017．04．002