李安磊 肖業(yè)忠

中共山東省直機(jī)關(guān)黨校

完善環(huán)境公益訴訟 健全環(huán)境保護(hù)法律制度研究

李安磊 肖業(yè)忠

中共山東省直機(jī)關(guān)黨校

改革開放三十年來，我國在經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面取得了顯著的成績，經(jīng)濟(jì)總量先后超越了德國、日本，成為繼美國之后的第二大經(jīng)濟(jì)體。當(dāng)我們在經(jīng)濟(jì)形勢突飛猛進(jìn)的時候，環(huán)境形式的嚴(yán)峻性卻是不容忽視的。面對嚴(yán)峻的環(huán)境危機(jī),環(huán)境保護(hù)問題也日益成為社會關(guān)注的焦點(diǎn)。造成我國環(huán)境問題日益嚴(yán)重、環(huán)境糾紛逐漸增多的原因是多方面的，環(huán)境立法的缺乏是一個基礎(chǔ)性又至關(guān)重要的原因，尤其是現(xiàn)行的訴訟體制已不能滿足環(huán)境訴訟的需要，不能很好的地解決環(huán)境中人與自然的關(guān)系問題。在科學(xué)發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展的今天，我們需要更加重視環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)建設(shè)的協(xié)調(diào)發(fā)展，建立一種更加有效的環(huán)境訴訟模式----環(huán)境公益訴訟法律制度，來加強(qiáng)對環(huán)境的保護(hù)，促進(jìn)環(huán)境法的全面貫徹實(shí)施。

公益訴訟；環(huán)境保護(hù)；制度設(shè)計(jì)

習(xí)近平總書記曾經(jīng)說過：“生態(tài)環(huán)境沒有替代品，用之不覺，失之難存。”所以要“像保護(hù)眼睛一樣保護(hù)生態(tài)環(huán)境，像對待生命一樣對待生態(tài)環(huán)境?！?/p>

近年來，我國的環(huán)境問題日益嚴(yán)重，由污染引發(fā)的環(huán)境糾紛的數(shù)量呈上升趨勢。環(huán)境糾紛和其他的糾紛一樣，如果不能及時、有效地解決，糾紛雙方的矛盾就會進(jìn)一步激化，甚至影響社會安定，也不利于環(huán)境管理本身的發(fā)展。公民的環(huán)境意識、法律意識也在增強(qiáng)，現(xiàn)行的訴訟體制已不能滿足環(huán)境訴訟的需要，傳統(tǒng)的訴訟制度無法更有效地約束和制裁危害環(huán)境的行為，如何能夠更有效遏制環(huán)境的持續(xù)性惡化，更好地保護(hù)人類賴以生存和發(fā)展的環(huán)境公共利益，建立、完善符合我國社會發(fā)展需要的一種新型環(huán)境訴訟形式----環(huán)境公益訴訟律制度勢在必行。

一、環(huán)境公益訴訟的含義

公益訴訟最早可溯及古羅馬時期,公益訴訟“乃保護(hù)社會公共利益的訴訟，除法律有特別規(guī)定者外，凡市民均可提起”。也就是說所有為維護(hù)公共利益而進(jìn)行的訴訟,無論是國家機(jī)關(guān)以國家的名義提起的訴訟,還是社會組織、團(tuán)體、個人以自己的名義提起的訴訟，都是公益訴訟。

而環(huán)境公益訴訟是指“任何人”為保護(hù)環(huán)境公益，當(dāng)其認(rèn)為環(huán)境受到直接與間接的損害或有損害之虞時，以自己的名義代表國家或社會公眾以環(huán)境行為人為被告向法院提起訴訟，請求判令停止正在或可能發(fā)生的環(huán)境損害行為，并賠償已造成的環(huán)境損害的訴訟制度。

環(huán)境公共利益與我們每個人以及我們的子孫后代都息息相關(guān)，它直接關(guān)系到人們的生命、健康和社會的可持續(xù)發(fā)展。所以環(huán)境公益訴訟制度的設(shè)立意義不僅僅在于維護(hù)原告的權(quán)益，更重要的在于維護(hù)環(huán)境公共利益。由于對環(huán)境的破壞往往是不可逆的，環(huán)境一旦受到侵害，需要耗費(fèi)大量的人力、物力進(jìn)行補(bǔ)救，而且還必須面對難以使環(huán)境恢復(fù)如初的結(jié)果，所以環(huán)境公益訴訟制度設(shè)立的目的更應(yīng)側(cè)重于預(yù)防污染環(huán)境行為的出現(xiàn)或者控制環(huán)境污染的狀況進(jìn)一步擴(kuò)大，懲罰只是手段，而不是目的。

二、我國建立環(huán)境公益訴訟制度的必要性與可行性

(一)我國建立環(huán)境公益訴訟制度的必要性

1、現(xiàn)行法律制度對環(huán)境公益保護(hù)的不完善。我國的憲法、法律中一直沒有關(guān)于環(huán)境權(quán)、環(huán)境公益訴訟的規(guī)定，直到2012年《民事訴訟法》進(jìn)行新的修訂后，才開啟了我國環(huán)境公益訴訟制度的新篇章。從世界范圍來看，許多有環(huán)境公益訴訟實(shí)踐的國家大多建立的是環(huán)境行政公益訴訟的訴訟類型，來強(qiáng)化行政主體的責(zé)任意識，也就是說具有環(huán)境保護(hù)法定職責(zé)的行政機(jī)關(guān)沒有很好履行自己的職責(zé)時，時刻要做好當(dāng)被告的準(zhǔn)備。2014年，我國《行政訴訟法》進(jìn)行了立法二十五年以來的第一次修訂，在許多方面都做了有益的嘗試，在一定程度上緩解了“民告官”案件立案難、審理難、執(zhí)行難的問題，但卻未對此前呼聲很高的環(huán)境公益訴訟作任何規(guī)定。所以，很顯然，我國目前的環(huán)境公益法律制度還很不完善，在保護(hù)環(huán)境公益方面還很難做到“360度無死角”的救濟(jì)。

2、行政權(quán)力對環(huán)境公益保護(hù)的不到位。在我國,對環(huán)境的管理一直實(shí)行的是“單軌制”運(yùn)行模式,只有國家有權(quán)對環(huán)境進(jìn)行監(jiān)督和管理。隨著環(huán)境問題的發(fā)展，環(huán)保運(yùn)動的深入和人類對環(huán)境問題認(rèn)識的不斷提高，人們發(fā)現(xiàn)“單軌制”對環(huán)境公益的維護(hù)是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，政府同樣也會失靈。很多污染企業(yè)是當(dāng)?shù)氐募{稅大戶、龍頭企業(yè)，它們與政府有著千絲萬縷的聯(lián)系，環(huán)境公益訴訟在地方遭遇到的阻力自然是不言而喻的。而且“單軌制”還忽視了其他社會力量對環(huán)境保護(hù)的作用,無法發(fā)揮社會組織織和公眾在環(huán)境保護(hù)中的主動性和能動性。只有建立公益訴訟制度，賦予社會組織、一般公眾就公共利益提起訴訟的權(quán)利，才可能形成人人參與公共利益保護(hù)的機(jī)制，進(jìn)一步完善環(huán)境保護(hù)法律制度。

(二)我國建立環(huán)境公益訴訟制度的可行性

1.建立環(huán)境公益訴訟制度的理念蘊(yùn)涵在現(xiàn)有法律之中。我國《憲法》第二條規(guī)定：“中華人民共和國的一切權(quán)利屬于人民。人民依照法律的規(guī)定，通過各種途徑和形式管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，管理社會事務(wù)?！钡诰艞l規(guī)定：“礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，都屬于國家所有，即全民所有；由法律規(guī)定屬于集體所有的森林和山嶺、草原、荒地、灘涂除外。國家保障自然資源的合理利用，保護(hù)珍貴的動物和植物。禁止任何組織或者個人用任何手段侵占或者破壞自然資源?！蔽覈鴳椃m然還沒有賦予公民“環(huán)境權(quán)”卻明確地賦予了全民對自然資源的所有權(quán)。憲法是國家的根本大法，我國建立環(huán)境公益訴訟制度不僅符合憲法原則,而且憲法為環(huán)境公益訴訟制度的建立提供了依據(jù)。在新的 《環(huán)境保護(hù)法》第6條規(guī)定：“一切單位和個人都有保護(hù)環(huán)境的義務(wù)。”2012年新修訂的《民事訴訟法》更是首次確立了民事環(huán)境公益訴訟的制度。

2.民眾及環(huán)保團(tuán)體環(huán)保意識及維權(quán)能力的提高。伴隨著社會的進(jìn)步與發(fā)展，人們的環(huán)保意識確實(shí)有了很大的提高,眾多以維護(hù)環(huán)境公益為宗旨的NGO環(huán)保團(tuán)體也逐步建立起來。和個人相比，這些團(tuán)體有更強(qiáng)的環(huán)境保護(hù)專業(yè)背景，還有一定的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，賦予這些環(huán)保組織提起環(huán)境公益訴訟的權(quán)利,將會更大地發(fā)揮環(huán)保團(tuán)體在保護(hù)環(huán)境公益方面的作用。

3.國外的前車之鑒。上世紀(jì)五、六十年代，英國、美國、日本等發(fā)達(dá)資本主義國家出現(xiàn)了嚴(yán)重的環(huán)境問題，政府和國民意識到應(yīng)該發(fā)揮法律的威力來遏制環(huán)境的進(jìn)一步惡化，開始了環(huán)境立法的進(jìn)程?，F(xiàn)代許多國家已經(jīng)建立了環(huán)境公益訴訟制度，并已經(jīng)有了相當(dāng)長時間的司法實(shí)踐，其中美國的制度最為發(fā)達(dá)。我們可以借鑒國外環(huán)境公益訴訟制度的經(jīng)驗(yàn)和司法實(shí)踐，結(jié)合我國的國情,建立起一套適合我國環(huán)境公益保護(hù)的制度。

三、我國環(huán)境公益訴訟的制度設(shè)計(jì)

(一)放寬原告資格。我國《民事訴訟法》第55條規(guī)定：“對污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟?！备鶕?jù)這條規(guī)定，對提起公益訴訟的主體是有嚴(yán)格限制的，個人是排除在外的。新《環(huán)境保護(hù)法》第58條規(guī)定：“對污染環(huán)境、破壞生態(tài)，損害社會公共利益的行為，符合下列條件的社會組織可以向人民法院提起訴訟：（一）依法在設(shè)區(qū)的市級以上人民政府民政部門登記；（二）專門從事環(huán)境保護(hù)公益活動連續(xù)五年以上且無違法記錄?！边@條規(guī)定對能提起環(huán)境公益訴訟的社會組織做出了進(jìn)一步的限制,只有符合上述嚴(yán)格條件的社會組織才能提起環(huán)境公益訴訟，把一大批公益組織擋在了訴訟主體之外。很顯然，立法者在設(shè)定環(huán)境公益訴訟主體的范圍時，持非常謹(jǐn)慎的態(tài)度，這樣的設(shè)定明顯是不利于提高公益組織和社會公眾環(huán)境保護(hù)的積極性的。所以，建立環(huán)境公益訴訟制度必須適當(dāng)放寬原告的資格，即在環(huán)境公共利益受到損害或有損害之虞時，除了直接利害關(guān)系人外，允許沒有直接利害關(guān)系人包括公民、法人、其他組織及國家機(jī)關(guān)向法院提起訴訟。由于環(huán)境訴訟往往在舉證的時候?qū)I(yè)性要求高，耗費(fèi)的人力物力巨大，一般公民個人是沒有相應(yīng)的專業(yè)知識和財(cái)力來作為支撐的，因此應(yīng)該大力發(fā)展環(huán)保團(tuán)體，使其成為環(huán)境公益訴訟的重要主體。而檢察機(jī)關(guān)是國家利益和社會利益的代表，以保護(hù)國家、集體利益為職責(zé)，檢察機(jī)關(guān)作為國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)有權(quán)代表國家、代表公眾向人民法院提起公益訴訟。如果將檢察機(jī)關(guān)排除于環(huán)境公益訴訟主體之外，這既不符合檢察院設(shè)立的宗旨，也不符合法治的理念。

(二)擴(kuò)大受案范圍。很多國家為了更有效地保護(hù)好環(huán)境,在法律修訂放寬環(huán)境訴訟原告資格的同時,往往也同時擴(kuò)大了受案范圍。過去根據(jù)法律規(guī)定不能被提起訴訟的范圍,現(xiàn)在則隨著法律的修訂納入了訴訟的范圍。

針對污染源所提起的環(huán)境民事公益訴訟一般都在民事訴訟的受案范圍內(nèi)，不需進(jìn)行修改。針對行政機(jī)關(guān)損害環(huán)境公益的不法行為，依據(jù)2014年11月我國新修訂的《行政訴訟法》的規(guī)定，由原來的只能針對具體行政行為提起訴訟，抽象行政行為不可訴，擴(kuò)展到既可以針對具體行政行為提起訴訟，也可以一并審查“紅頭文件”類的抽象行政行為，這是非常大的一個進(jìn)步。而且，抽象行政行為和具體行政行為相比，一個錯誤的抽象行政行為所帶來的負(fù)面影響范圍更大、效力更持久，同公共利益的關(guān)聯(lián)更為緊密，對環(huán)境公益的影響也更大。因此，《行政訴訟法》修訂后確實(shí)可以更好地維護(hù)環(huán)境公益，對行政機(jī)關(guān)實(shí)施更為有效的監(jiān)督。

(三) 合理配置舉證責(zé)任。舉證責(zé)任的分配關(guān)系到當(dāng)事人訴訟的成敗，我國《民事訴訟法》第六十四條規(guī)定：當(dāng)事人對自己提出的主張，有責(zé)任提供證據(jù)。傳統(tǒng)民事訴訟法的舉證責(zé)任分配原則是“誰主張,誰舉證”, 當(dāng)事人對自己提出的主張，有責(zé)任提供證據(jù)加以證明，否則應(yīng)當(dāng)承擔(dān)不利的訴訟后果。但在環(huán)境訴訟中,環(huán)境污染損害的認(rèn)定具有很強(qiáng)的專業(yè)性和技術(shù)性, 而且往往雙方的力量差距懸殊、信息嚴(yán)重不對稱。原告所能提供的證據(jù)非常有限，在承擔(dān)此項(xiàng)舉證責(zé)任上是極為困難的，易導(dǎo)致原告處于不利的地位而敗訴。環(huán)境公益訴訟具有很強(qiáng)的公益性，原告又往往是與本案沒有直接或間接的聯(lián)系，提起訴訟的目的只是為了公共利益，如果要依據(jù)“誰主張，誰舉證”原則，那么原告可能陷入取證困難，打擊其提起公益訴訟的積極性，這顯然不符合設(shè)立環(huán)境公益訴訟制度的初衷。因此,我國環(huán)境民事、行政公益訴訟中都應(yīng)確立舉證責(zé)任倒置的原則,環(huán)境公益訴訟的原告只需提供行為人有損害環(huán)境行為的初步證據(jù),法院即可以支持其訴訟請求,至于損害事實(shí)是否確實(shí)存在,損害行為與損害結(jié)果之間是否有因果關(guān)系等舉證責(zé)任則由被告承擔(dān)。

這一原則已經(jīng)在最高人民法院的相關(guān)司法解釋中有所體現(xiàn)，最高人民法院《關(guān)于適用〈中華人民共和國民事訴訟法〉若干問題的意見》第七十四條規(guī)定，因環(huán)境污染引起的損害賠償訴訟，被告對原告提出的侵權(quán)事實(shí)予以否認(rèn)的，由被告負(fù)責(zé)舉證。這個規(guī)定顯然是合理且有利于訴訟的，可以減輕原告的舉證責(zé)任負(fù)擔(dān)，提高原告為了維護(hù)公共環(huán)境利益向法院提起公益訴訟的積極性。

(四)合理分擔(dān)訴訟費(fèi)用。在環(huán)境公益訴訟案件中,由于涉及眾多復(fù)雜的專業(yè)知識,原告即便只履行初步的舉證責(zé)任有時也需花費(fèi)昂貴的技術(shù)鑒定費(fèi)用,一般組織與個人往往難以承受。而且由于環(huán)境公益訴訟的提起是為了維護(hù)環(huán)境公益，受益人往往是不特定的多數(shù)人或整個社會，因此由原告獨(dú)自承擔(dān)訴訟費(fèi)用有違公平，也會挫傷公眾提起環(huán)境公益訴訟的積極性，迫使一般組織與個人放棄對環(huán)境公益的保護(hù)請求。所以,我國應(yīng)適當(dāng)借鑒國外的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn),改進(jìn)有利于原告的訴訟費(fèi)用承擔(dān)機(jī)制，減輕民眾提起環(huán)境公益訴訟所需費(fèi)用的負(fù)擔(dān),在立法上,對訴訟費(fèi)用的負(fù)擔(dān)作出有利于原告的規(guī)定。

我們的環(huán)境法治雖然還不完善但確實(shí)是在不斷進(jìn)步，近十年，環(huán)境法治發(fā)生了巨大的變化，從一開始不敢受理環(huán)境公益訴訟的案子到作出1.6億的賠償判決，彰顯了法治的力量和法治的進(jìn)步。更讓我們欣喜的是，自從十八大專章解讀了生態(tài)文明之后，在三中、四中、五中全會當(dāng)中都提到了加強(qiáng)生態(tài)文明的法治建設(shè)和保障問題。習(xí)近平更是指出：只有實(shí)行最嚴(yán)格的制度、最嚴(yán)密的法治，才能為生態(tài)文明建設(shè)提供可靠保障。生態(tài)文明建設(shè)離不開法治，法治在生態(tài)文明的建設(shè)中必將擔(dān)當(dāng)大任。完善環(huán)境公益訴訟，健全環(huán)境保護(hù)法律制度，才能更好地服務(wù)于我國生態(tài)文明建設(shè)的總體要求。

[1]《羅馬法原論》下冊 周枏 商務(wù)印書館 1994年版 第886頁．

[2]張式軍．《環(huán)境公益訴訟原告資格研究》山東文藝出版2012年 第31頁．

[3]張式軍．《環(huán)境公益訴訟原告資格研究》山東文藝出版2012年 第2頁．