劉銀蓮 大連市保險(xiǎn)學(xué)會(huì)

楊梅春 閆達(dá)文 大連理工大學(xué)

余方平 大連市保險(xiǎn)學(xué)會(huì)

關(guān)于探索發(fā)行老年人意外保險(xiǎn)專項(xiàng)福利彩票的思考

劉銀蓮 大連市保險(xiǎn)學(xué)會(huì)

楊梅春 閆達(dá)文 大連理工大學(xué)

余方平 大連市保險(xiǎn)學(xué)會(huì)

2016年5月，全國老齡辦、民政部、財(cái)政部、中國保監(jiān)會(huì)等四部門聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于開展老年人意外傷害保險(xiǎn)工作的指導(dǎo)意見》，明確支持推動(dòng)老年人意外傷害保險(xiǎn)發(fā)展。福利彩票是國家社會(huì)福利事業(yè)的最基礎(chǔ)的支持手段，也是與保險(xiǎn)業(yè)共同服務(wù)我國弱勢群體保險(xiǎn)的重要合作方。近年來，我國福利彩票得到高速發(fā)展，2014年全國銷售額達(dá)2059.68億元，同比增長16.67%，為國家籌集公益金570多億元。本文在前期深入調(diào)研的基礎(chǔ)上提出，當(dāng)前開展“保險(xiǎn)+福利彩票”正當(dāng)其時(shí)，探索福利彩票的“定向發(fā)行、定向使用”機(jī)制用于為老年人建立意外傷害統(tǒng)籌保險(xiǎn)項(xiàng)目十分迫切和需要。

一、“保險(xiǎn)+福利彩票”對接機(jī)制的可行性分析

（一）當(dāng)前老年人意外傷害情況分析

我國人口老齡化問題已十分嚴(yán)重。截至2015年年底，我國60歲以上老年人口已經(jīng)達(dá)到22200萬人，占總?cè)丝诘?6.1%。其中65歲及以上人口14386萬人，占總?cè)丝诘?0.5%。據(jù)預(yù)測，本世紀(jì)中葉老年人口數(shù)量將達(dá)到峰值，超過4億，屆時(shí)每3人中就會(huì)有一個(gè)老年人。老齡人口呈現(xiàn)增長速度快、高齡化顯著、空巢化加劇、失能老人比例高等特點(diǎn)。

同時(shí)，隨著年齡的增長，由于細(xì)胞數(shù)量減少、機(jī)體功能退化，老年人動(dòng)作遲緩、反應(yīng)遲鈍，適應(yīng)能力降低，抵抗能力減退，遭受意外傷害的概率顯著高于其他年齡群體。據(jù)世界衛(wèi)生組織發(fā)布的報(bào)告，僅跌倒一項(xiàng)，就可導(dǎo)致全球每年至少15萬60歲以上老年人的死亡，每年大約有30%的65歲老年人發(fā)生過跌倒，15%發(fā)生兩次以上。我國目前65歲以上老年人口已達(dá)1.44億，依據(jù)30%發(fā)生概率估算，我國每年可有4000萬老人跌倒。2012年全國疾病監(jiān)測系統(tǒng)死因監(jiān)測結(jié)果顯示：65歲及以上老年人跌倒死亡率為45.72/ 10萬，因跌倒死亡是65歲及以上人群因傷害致死的第一位死因，占該人群因傷害死亡總數(shù)的29.85%。對于空巢老人、失獨(dú)老人等特殊群體來說，情況更為嚴(yán)重。

（二）當(dāng)前老年人意外傷害保障情況分析

當(dāng)前，我國社會(huì)養(yǎng)老保障工作仍處于早期發(fā)展階段，無法滿足市場體制及經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求。大多地區(qū)老年人還未享受特殊的醫(yī)療保障，社保水平還比較低。以天津市為例，根據(jù)2016年6月《天津市人民政府關(guān)于進(jìn)一步完善醫(yī)療保險(xiǎn)制度的意見》規(guī)定，老年人就醫(yī)并無特殊優(yōu)惠。老年人住院起付標(biāo)準(zhǔn)為500元至2500元；2萬元以上30萬元以下大病費(fèi)用個(gè)人自付比例為30%～50%；門診報(bào)銷50%，最高報(bào)銷3000元；提出建立老年人長期護(hù)理保險(xiǎn)制度，但未有具體落實(shí)措施，近期內(nèi)難以滿足老年人長期護(hù)理需求。因此，意外傷害帶來的高昂醫(yī)療費(fèi)用已經(jīng)成為老年人沉重的負(fù)擔(dān)，部分老年人由于無力承擔(dān)醫(yī)療費(fèi)用，甚至出現(xiàn)拖延治療或放棄治療的情況。

當(dāng)前，我國老年人群體尚得不到政府全面關(guān)愛，而保險(xiǎn)業(yè)設(shè)計(jì)各類針對老年人的商業(yè)保險(xiǎn)尤其是意外傷害保險(xiǎn)也相對較少，同時(shí)受制于老年人的低購買力和低認(rèn)同度，很難廣覆蓋、深覆蓋、高效服務(wù)。就全國范圍來看，大部分地區(qū)尚沒有建立起類似的由政府主導(dǎo)的針對老年人的保險(xiǎn)項(xiàng)目，老年人意外傷害保障還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。

（三）發(fā)行老年人意外保險(xiǎn)專項(xiàng)福利彩票優(yōu)勢分析

一是本質(zhì)趨同，互促互進(jìn)。

保險(xiǎn)是“我為人人、人人為我”的商業(yè)福利事業(yè)，與福利彩票公益金用于社會(huì)福利事業(yè)類同。運(yùn)用長期穩(wěn)定的彩票公益金對接購買商業(yè)保險(xiǎn)，能夠充分發(fā)揮商業(yè)保險(xiǎn)的激勵(lì)杠桿作用以及風(fēng)險(xiǎn)管理的功能，不僅拓寬了福利彩票福利事業(yè)的領(lǐng)域，而且人群覆蓋更廣、服務(wù)效率更高，能實(shí)現(xiàn)社會(huì)福利“倍增”效應(yīng)。

“扶老”是福利彩票發(fā)行的第一宗旨，福利彩票公益金在老年人福利類項(xiàng)目上的投入比重也最大。據(jù)相關(guān)報(bào)告統(tǒng)計(jì)，1987—2013年民政系統(tǒng)用于老年福利類項(xiàng)目的福利彩票公益金達(dá)到474.57億元。隨著老年人意外傷害保障需求的不斷攀升，而我國又處于經(jīng)濟(jì)下行、財(cái)政收入壓力巨大的時(shí)期，福利彩票公益金的作用日益凸顯。發(fā)行老年人意外保險(xiǎn)專項(xiàng)福利彩票，能夠更好促進(jìn)福利彩票對養(yǎng)老事業(yè)的扶持作用，有效彌補(bǔ)財(cái)政資金投入的不足，緩解當(dāng)前財(cái)政資金緊張的狀況。

發(fā)行老年人意外保險(xiǎn)專項(xiàng)福利彩票除符合國家彩票發(fā)行的福利宗旨外，還能大力推動(dòng)保險(xiǎn)業(yè)的發(fā)展。因此，二者的結(jié)合是一種創(chuàng)造性的、值得探索的和嘗試的有益結(jié)合，集中了保險(xiǎn)和福利彩票的各自優(yōu)勢，必定能產(chǎn)生“1+1＞2”的集優(yōu)效應(yīng)。

二是政策配套，無縫對接。

保險(xiǎn)“新國十條”指出：“要把商業(yè)保險(xiǎn)建成社會(huì)保障體系的重要支柱，商業(yè)保險(xiǎn)要逐步成為養(yǎng)老健康保障計(jì)劃的重要提供者；創(chuàng)新養(yǎng)老保險(xiǎn)產(chǎn)品服務(wù)，為不同個(gè)體提供個(gè)性化、差異化的養(yǎng)老保障；鼓勵(lì)發(fā)展多樣化健康保險(xiǎn)服務(wù)?！彼牟课蛾P(guān)于開展老年人意外傷害保險(xiǎn)工作的指導(dǎo)意見》也明確支持推動(dòng)老年人意外傷害保險(xiǎn)發(fā)展。同時(shí)，國家加快健全社會(huì)保障體系也對弱勢群體保險(xiǎn)的資金來源提出了挑戰(zhàn)。2009年國務(wù)院頒布的《彩票管理?xiàng)l例》及《實(shí)施細(xì)則》等規(guī)定，“彩票公益金專項(xiàng)用于社會(huì)福利、體育等社會(huì)公益事業(yè)”，確保了公益金的運(yùn)用方向；“彩票中心按35%比例向財(cái)政部門上繳公益金”也確保了較充足的資金額度。

在2014年以來國家審計(jì)署開展全國彩票審計(jì)的基礎(chǔ)上，財(cái)政部正推動(dòng)福利彩票管理體制改革和機(jī)制創(chuàng)新，福利彩票公益金改革必然更“注重規(guī)范和使用效率”。運(yùn)用福利彩票公益金支持老年人意外保險(xiǎn)保障是福利彩票公益金使用機(jī)制的重大創(chuàng)新，完全符合這個(gè)改革方向。

三是資金穩(wěn)定，長期可靠。

我國福利彩票始于1987年，歷經(jīng)近三十年的發(fā)展，隨著互聯(lián)網(wǎng)、第三方移動(dòng)支付平臺(tái)等新技術(shù)的發(fā)展進(jìn)步，正逐步走向成熟。

?圖1 2000—2014年福利彩票銷量及公益金情況

彩票品種日益豐富。我國福利彩票發(fā)展至今，玩法更加多樣化、趣味性更強(qiáng)，更能滿足不同人群的購買需求。已發(fā)展有刮刮樂、雙色球、3D、七樂彩、開樂彩、中福在線等多種產(chǎn)品形式，品種日益豐富。

銷售渠道逐步多元。從2000年福利彩票銷售的“二次創(chuàng)業(yè)”，到2003年、2004年福利彩票全國聯(lián)銷，雙色球、3D的先后上市，福利彩票實(shí)現(xiàn)了從比較落后的即開型人工管理到先進(jìn)的電腦型管理發(fā)行方式的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變，福利彩票銷售系統(tǒng)更加完善、銷售網(wǎng)點(diǎn)更加專業(yè)、覆蓋更加全面。同時(shí)，互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代的到來也催生出彩票新的銷售渠道和形式。2001年，我國互聯(lián)網(wǎng)彩票誕生并迅速發(fā)展壯大。2014年，互聯(lián)網(wǎng)彩票已占全年總銷售額的22.2%。而隨著手機(jī)智能化程度的不斷提高，又出現(xiàn)了移動(dòng)端互聯(lián)網(wǎng)彩票銷售，且2014年規(guī)模增速高達(dá)179%，彩票銷售渠道正在向多元化邁進(jìn)。

市場規(guī)模不斷擴(kuò)大。圖1列出了2000—2014年中國福利彩票發(fā)行量及籌集公益金數(shù)量發(fā)展趨勢。2014年，全國共銷售福利彩票2059.68億元，同比增加294.4億元，增長16.68%，2014年我國福利彩票超過意大利的樂透瑪?shù)倏?，成為世界第一大?guī)模的彩票。福利彩票銷售額從2000年的89.88億元增加到2014年的2059.68億元，14年間的復(fù)合增長率達(dá)到24.87%，市場規(guī)模正在不斷擴(kuò)大。

隨著改革開放的逐步深入，福利彩票逐漸成為國家以社會(huì)公益事業(yè)為目的籌集資金的形式。從以上分析來看，福利彩票將持續(xù)保持良好的發(fā)展態(tài)勢，福利彩票公益金來源長期穩(wěn)定，這樣就能夠確保福利彩票老年人意外保險(xiǎn)制度的長期穩(wěn)定運(yùn)行。

綜上，我們建議結(jié)合此次四部委要求，推行老年人意外保險(xiǎn)專項(xiàng)福利彩票機(jī)制，利用福利彩票基金向商業(yè)保險(xiǎn)公司購買老年人意外傷害保險(xiǎn)，為老年人提供保險(xiǎn)保障。

二、相關(guān)地方試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)總結(jié)

從2013年國務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見》以來，全國部分地區(qū)已開展福利彩票基金對養(yǎng)老事業(yè)支持具體措施，具體如表1所示。對比各地政策，主要有以下特點(diǎn)：

1.除廣州、保定、東莞限定補(bǔ)貼群體為全額補(bǔ)貼外，其余地區(qū)均為分?jǐn)傉?，即福利彩票公益金對養(yǎng)老事業(yè)按一定比例進(jìn)行補(bǔ)貼。大多參照國家政策定為“50%以上”且無明確比例，只有貴州最高，明確定為80%。

2.個(gè)別地區(qū)明確提出福利彩票公益金直接對接保險(xiǎn)項(xiàng)目。如廣州、保定、東莞利用福利彩票公益金直接購買老年人意外傷害綜合保險(xiǎn)；貴州福利彩票公益金按照80%給予補(bǔ)貼用于購買養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)綜合責(zé)任保險(xiǎn)、按照50%給予補(bǔ)貼用于購買養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)雇主責(zé)任保險(xiǎn)；濰坊將福利彩票公益金與醫(yī)保統(tǒng)籌基金、財(cái)政補(bǔ)助一起納入基金池，用于購買長期護(hù)理保險(xiǎn)。

?表1 開展福利彩票公益金對接養(yǎng)老項(xiàng)目地區(qū)

3.各地開展的福利彩票公益金對接養(yǎng)老項(xiàng)目都是地方自發(fā)性的，沒有形成長期固定機(jī)制，長期運(yùn)行沒有保障。河北保定僅為一次性補(bǔ)貼，東莞的《“銀齡安康行動(dòng)”實(shí)施方案》提出的福利彩票公益金扶老方案也僅為2015年一年的。

另外，北京、上海、廣東、浙江等多省市均推出由地方政府主推的“老年人意外傷害保險(xiǎn)”，為當(dāng)?shù)乩夏耆颂峁┮馔鈧ΡＵ稀１疚牧谐鲆恍┚哂写硇缘牡貐^(qū)，具體如表2所示。

三、老年人意外保險(xiǎn)專項(xiàng)福利彩票的設(shè)計(jì)

老年人意外保險(xiǎn)屬于政策扶持的公益性保險(xiǎn)，因此，必須根據(jù)保本微利的原則，設(shè)計(jì)相關(guān)福利彩票老年人意外保險(xiǎn)。經(jīng)過走訪調(diào)研并組織相關(guān)專業(yè)人員進(jìn)行深入探討，以及對相關(guān)數(shù)據(jù)測算，筆者初步設(shè)計(jì)了覆蓋全國老年人意外保險(xiǎn)專項(xiàng)福利彩票的具體保險(xiǎn)方案。

（一）老年人意外險(xiǎn)產(chǎn)品關(guān)鍵要素

1.參保范圍

承保全國行政區(qū)域內(nèi)（覆蓋城鄉(xiāng)）60周歲及以上老年人，不受戶籍限制，年齡上不封頂，須為完全行為能力人。

2.保障保額

據(jù)國家衛(wèi)生和計(jì)劃生育委員會(huì)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，2016年1至4月，全國三級(jí)公立醫(yī)院人均住院費(fèi)用為12892.9元，二級(jí)公立醫(yī)院人均住院費(fèi)用為5516.3元。另綜合考慮老年人意外傷害情況、通貨膨脹、老年人購買力、福利彩票公益金負(fù)擔(dān)能力等因素，并參考各地區(qū)已有的老年人意外保險(xiǎn)產(chǎn)品，設(shè)計(jì)一年期老年人意外保險(xiǎn)產(chǎn)品保額為60至80周歲意外傷害醫(yī)療2000元、意外殘疾和身故2萬元；80周歲以上相應(yīng)為意外傷害醫(yī)療2000元、意外殘疾和身故1萬元。根據(jù)精算原則，測算并得出保費(fèi)統(tǒng)一為60元/人/年，每人限投保一份。具體產(chǎn)品信息如表3所示。

該老年人意外險(xiǎn)產(chǎn)品設(shè)計(jì)主要有以下三個(gè)方面特點(diǎn):一是覆蓋范圍更廣。針對所有符合條件的老年人，不受戶籍限制，年齡上不封頂。二是保障責(zé)任更大?；竞w所有老年人容易遭受意外傷害的地點(diǎn)，包括家中、交通工具、公共場所等，為老年人提供全方位保障。三是服務(wù)更加高效。通過政府統(tǒng)籌購買保險(xiǎn)方式，充分發(fā)揮保險(xiǎn)公司的現(xiàn)有資源和經(jīng)營優(yōu)勢，能夠顯著提高服務(wù)效率。

?表2 各地開展老年人意外傷害保險(xiǎn)情況（公益性質(zhì)）

?表3 老年人意外保險(xiǎn)產(chǎn)品設(shè)計(jì)（假定）

?表4 假設(shè)的三種方案對比（保費(fèi)60元/人）

（二）老年人意外險(xiǎn)承保方案設(shè)計(jì)

為計(jì)算購買老年人意外傷害保險(xiǎn)所需福利彩票公益金金額，我們假定三種方案：1.全額承擔(dān)。即所有老年人意外傷害保險(xiǎn)保費(fèi)均由福利彩票公益金承擔(dān)。2.比例分擔(dān)。即福利彩票公益金按照一定比例對老年人意外傷害保險(xiǎn)進(jìn)行保費(fèi)補(bǔ)貼，假定三種比例：20%、50%、80%。3.弱勢群體全額承擔(dān)+非弱勢群體比例分擔(dān)。即低保、五保等弱勢群體老年人購買意外傷害保險(xiǎn)由福利彩票公益金全額補(bǔ)貼，其余自愿投保的老年人保費(fèi)由福利彩票公益金按比例補(bǔ)貼，同樣假定20%、50%、80%三種比例。

截至2015年年底，我國60歲以上老年人口已經(jīng)達(dá)到2.22億。據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國低保五保老年人約2800萬人，自愿投保的老年人人數(shù)預(yù)計(jì)約13580萬人（按70%預(yù)計(jì)）。據(jù)此計(jì)算三種方案所需福利彩票基金分別如表4所示。

對比以上三種方案可以看到：

方案一能夠?yàn)樗欣夏耆颂峁┮馔鈧ΡＵ希噍^福利彩票公益金所得，資金壓力太大。2015年全年福利彩票公益金所得為563.8億元，若為全部老年人全額購買意外傷害保險(xiǎn)，僅該項(xiàng)花費(fèi)就需要133.2億元，占2014年總公益金的比重近24%。故方案一目前不可取。

同方案一類似，方案二中補(bǔ)貼比例為80%時(shí)，所需福利彩票公益金為78.62億元，資金壓力同樣較大。而老年人大都花費(fèi)節(jié)省，加之老年人保險(xiǎn)意識(shí)較弱、對保險(xiǎn)產(chǎn)品的不信任，補(bǔ)貼比例為20%、50%時(shí)，又可能導(dǎo)致投保積極性不高。尤其是低保、五保等困難群體老年人，基本不會(huì)購買。因此，方案二總體保障水平較低，又未單獨(dú)考慮困難群體老年人，無法達(dá)到提高老年人意外傷害保障的目的，同樣不可取。

?表5 2015—2030年購買老年人意外傷害保險(xiǎn)所需福利彩票公益金測算（假定保費(fèi)不變，仍為60元/人）

根據(jù)對方案一、二的分析，我們認(rèn)為方案三情形二，即低保、五保老年人全額補(bǔ)貼，自愿投保老年人按50%比例進(jìn)行補(bǔ)貼較為合理。既有對特殊困難老年人的全面照護(hù)，又有對自愿投保老年人的適當(dāng)補(bǔ)貼；既提高了老年人投保的積極性，又避免過大的資金壓力，能夠全面提高老年人意外傷害保障水平。

在這里，我們以2015年為起點(diǎn)，通過采集老年人人口、福利彩票公益金金額等相關(guān)指標(biāo)數(shù)據(jù)，并根據(jù)比例估算到2030年的相關(guān)數(shù)據(jù)，繼續(xù)測算方案三情形二所需的福利彩票公益金補(bǔ)貼金額，從而進(jìn)一步論證其可行性。

從上表可以看出，雖然老年人數(shù)量快速增長，但長期來看，購買老年人意外傷害保險(xiǎn)所需福利彩票公益金占總公益金的比重是持續(xù)下降的，預(yù)計(jì)到2030年僅為2.85%。因此方案三情形二的形式應(yīng)是長期可行的。

四、老年人意外保險(xiǎn)專項(xiàng)福利彩票運(yùn)行機(jī)制和制度安排

筆者初步構(gòu)思了全國老年人意外保險(xiǎn)專項(xiàng)福利彩票運(yùn)行機(jī)制和制度安排。具體建議如下：

1.建立工作小組。建議成立以保監(jiān)會(huì)為主導(dǎo)，聯(lián)合財(cái)政部、民政部等為成員的工作小組，建立各部門間的協(xié)調(diào)對接機(jī)制，推動(dòng)發(fā)行老年人意外保險(xiǎn)專項(xiàng)福利彩票工作。

2.明確分工職責(zé)。老年人意外保險(xiǎn)專項(xiàng)福利彩票運(yùn)行機(jī)制如圖2所示。其中民政部彩票管理中心負(fù)責(zé)發(fā)行老年人意外保險(xiǎn)專項(xiàng)福利彩票并設(shè)立老年人意外保險(xiǎn)基金池，對老年人進(jìn)行意外保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼；商業(yè)保險(xiǎn)公司負(fù)責(zé)具體承保、賠付及相關(guān)服務(wù)工作，并通過再保險(xiǎn)公司分擔(dān)自身風(fēng)險(xiǎn)；保監(jiān)會(huì)、財(cái)政部、民政部等負(fù)責(zé)對保險(xiǎn)公司具體行為、資金使用情況等進(jìn)行監(jiān)管。

?圖2 老年人意外保險(xiǎn)專項(xiàng)福利彩票運(yùn)行機(jī)制設(shè)想

3.確定運(yùn)行流程。建議將發(fā)行老年人意外保險(xiǎn)專項(xiàng)福利彩票的公益金所得全部注入老年人意外保險(xiǎn)基金池，并根據(jù)老年人意外保險(xiǎn)基金池的固定需求，確定彩票是定期或連期發(fā)行。然后，通過招標(biāo)方式確定向哪一家保險(xiǎn)公司或哪幾家保險(xiǎn)公司購買老年人意外保險(xiǎn)產(chǎn)品。

4.強(qiáng)化監(jiān)督管理。健全彩票法律法規(guī)，建議制定福彩老年人意外保險(xiǎn)監(jiān)督管理規(guī)定，對具體工作細(xì)節(jié)及發(fā)行所得公益金的使用進(jìn)行約束，確保發(fā)行工作規(guī)范化、制度化，所得款項(xiàng)?？顚Ｓ?、物盡其用。

5.試點(diǎn)先行探索。建議與福利彩票管理中心、財(cái)政部、民政部等聯(lián)合研究和設(shè)計(jì)老年人意外保險(xiǎn)專項(xiàng)福利彩票制度安排試點(diǎn)，明確試點(diǎn)地區(qū)、老年人群體等，選定一種福利彩票，試發(fā)行一期老年人意外保險(xiǎn)專項(xiàng)福利彩票。及時(shí)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，有步驟、有計(jì)劃、逐步推進(jìn)地發(fā)行，切實(shí)構(gòu)建國家層面的長效、穩(wěn)健發(fā)展機(jī)制，最終實(shí)現(xiàn)老年人意外保險(xiǎn)專項(xiàng)福利彩票發(fā)行的制度化、常態(tài)化。