李雙雙 盧 鋒

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美國對華反補貼政策轉變、影響及中國對策

李雙雙 盧 鋒

美國迫于中國在開放經濟下競爭力提升的壓力，改變了早年對所謂非市場經濟不適用反補貼法的慣例，從2006年開始頻繁對我國實施反補貼調查；尤其是2012年3月修改反補貼法相關內容，為對我國適用反補貼調查掃除了國內法障礙。隨著“日落條款”到期后對中國企業(yè)反傾銷將難以繼續(xù)采用替代國方法，特朗普當選美國總統(tǒng)后或對華加固貿易保護壁壘，我國未來面臨反補貼壓力可能會趨勢性上升，這方面變化有望成為后“日落條款”時期和特朗普主政時期我國外部經貿環(huán)境演變的趨勢之一。對此，本文將分析美國針對所謂非市場經濟國家反補貼傳統(tǒng)政策立場及其演變過程，考察美國對我國反補貼政策調整的影響，并探討特朗普時期我國的應對政策。

一、美國傳統(tǒng)反補貼政策：中國等非市場經濟國家的視角

美國《1930年關稅法》原第303條對反補貼做出了一般規(guī)定，“任何國家、附屬國、殖民地、省政府，或者政府的其他政治分支機構”直接或者間接進行補貼時，應該征收反補貼稅。從上述法條中“任何國家”的表述看，美國反補貼法并未排除適用于非市場經濟國家。然而1983年美國發(fā)生的喬治城鋼鐵反補貼案，通過一波三折過程確立了反補貼法不適用于非市場經濟的先例，形成一段時期美國對轉型國家主要采用反傾銷而一般不采用反補貼的政策立場。

1983年11月，美國喬治城鋼鐵公司等多家鋼鐵廠商指控來自波蘭和捷克的碳鋼絲桿享有政府補貼并申請反補貼調查。美國商務部在初裁中根據《1930年關稅法》第303條“任何國家”規(guī)定，認定反補貼法同樣適用于非市場經濟。然而在終裁中商務部改變態(tài)度，裁定美國反補貼法不適用于非市場經濟國家。申請調查企業(yè)不服此裁定，上告到美國國際貿易法院。1985年該院審理后否定商務部裁定，認為反補貼法同樣適用于非市場經濟，形成商務部與國際貿易法院觀點截然對立的局面。

主張“補貼適用論”的美國國際貿易法院認為，非市場經濟國家并非不存在補貼，只是在衡量這些國家補貼時存在技術困難。在對非市場經濟適用反傾銷法時，美國相關法律提供了替代國方法和生產要素法以衡量傾銷幅度，反補貼法缺少這方面的配套方法。國際貿易法院認為商務部需要建立針對非市場經濟國家進口品補貼的計算衡量辦法，而非否定反補貼對非市場經濟國家的適用性。案件進一步上訴到美國聯(lián)邦巡回上訴法院，1986年9月上訴法院宣布，支持商務部認定美國反補貼法律措施不適用于非市場經濟。

美國商務部與上訴法院裁決認定反補貼不適用于非市場經濟國家，顯然并非僅僅由于衡量補貼的技術困難，而是至少基于另外兩點更為深入全面的考量。第一，在中央計劃經濟國家，政府決定并控制企業(yè)的生產和銷售，國家承擔企業(yè)盈虧，政府對國營企業(yè)補貼實質上是自我補貼。這種由體制決定必然存在的補貼，在性質上不同于美國相關法律所針對的以市場經濟體制運行形式存在的補貼。第二，從貿易防衛(wèi)角度考慮，美國可用反傾銷法應對計劃經濟國家不合理低價出口，不采用反補貼措施不會損害美國利益。于是這個歷時近三年的喬治城鋼鐵公司案例，確立了一段時間美國一般不采用反補貼措施應對美國認為屬于非市場經濟國家的判例原則。直到1998年美國商務部規(guī)章前言中仍明確指出：“反補貼法不適用非市場經濟國家原則已被聯(lián)邦巡回法院在喬治城鋼鐵案件中確認，我們準備延續(xù)這種做法?！?/p>

需要指出的是，確立上述原則并不意味著中國等轉型國家出口企業(yè)就可以完全免除來自美國的反補貼風險，實際上美國企業(yè)界和相關利益集團一直在不正面挑戰(zhàn)上述法律立場的前提下，努力通過變通方式引入針對中國等轉型國家的反補貼措施。例如，1991年美國拉科斯(Lasko)金屬有限公司對中國進口搖頭扇和吊扇申請發(fā)起反補貼調查，為與喬治城鋼鐵公司案件判例保持一致，該案件請求人要求商務部不要僅著眼中國整體經濟制度性質，而應將中國風扇行業(yè)單獨作為一個市場導向產業(yè)，從而擺脫反補貼方法不適用于非市場經濟國家的立法原則，獲得對中國企業(yè)適用反補貼法的權利。

商務部認可了請求方對中國進口風扇適用反補貼法的理由，以存在市場導向產業(yè)為依據將本案與喬治敦城鋼鐵案區(qū)別對待。然而一個行業(yè)要成為市場經濟導向行業(yè)需具備多方面條件，包括被調查產品定價和產量必須實際上不受政府干預，被調查產品所屬行業(yè)應以私有和集體所有制為主要特征，生產被調查產品無論是原材料還是非原材料的所有計入商品總值投入必須按市場決定價格支付等等。美國商務部認為中國的電風扇行業(yè)不符合這些條件，因而裁定反補貼法仍不能適用于中國電風扇產業(yè)。1993年針對我國出口美國的紡織品反補貼指控，最終也因種種原因并未能獲得成功。

二、近年來美國對中國反補貼法律調整及影響

1999年中美簽訂《中國入世雙邊協(xié)議》，其中“反傾銷和補貼方法”部分規(guī)定，“當我們針對中國采用反補貼法時，我們在衡量任何可能存在的補貼利益時可以考慮中國經濟的特征屬性”，由此肯定了對中國企業(yè)采用反補貼特殊方法的權利，也為后來美國相關政策變化與修改有關法律埋下伏筆。在中國入世后出口競爭力提升的新形勢下，過去十年來美國多方謀求推進修改國內相關立法，轉而對中國企業(yè)直接采用反補貼特殊方法，代表美國反補貼法重大調整與中國外部貿易爭端環(huán)境的重要變化。

(一)美國對中國反補貼法律調整

2004年6月，加拿大修改《特別進口措施法》相關內容，改變了以往對中國市場經濟地位問題的態(tài)度，規(guī)定在對中國產品發(fā)起的反傾銷調查及其復審中，將首先推定被調查中國行業(yè)是否為市場導向行業(yè)再決定能否實施反補貼調查。同年加拿大罕見地接連四次對中國企業(yè)發(fā)起反傾銷反補貼合并調查，使得中國一直擔心的面臨反補貼調查風險變?yōu)楝F實，“非市場經濟地位”不再成為中國企業(yè)免除反補貼困擾的屏障。加拿大的做法使美國主張使用反補貼法遏制中國進口的利益訴求得到鼓勵，美國相關利益方多方推動相關修法程序，經過多方努力，美國最終改變了不對轉型國家適用反補貼措施的傳統(tǒng)法律與政策立場。

2005年美國國會眾議院共和黨議員費爾·英格利希(Phil English)提交《美國貿易權利執(zhí)行法案》提案。7月，美國眾議院通過了該法案。法案通過對《1930年關稅法》第701(a)(1)節(jié)的修正，將反補貼稅適用范圍擴大到非市場經濟國家。但是此法由于被一些民主黨參議員認為包含與共和黨利益交換的意圖，在參議院投票中遭到不少民主黨參議員反對未獲通過，因而未能生效。

2007年美國參議院和眾議院分別再度提出修法議案，一是英格利希攜手民主黨議員阿特·戴維(Artur Davis)提出《2007年非市場經濟貿易補救法案》 (Nonmarket Economy Trade Remedy Act of 2007)，二是參議院議員提出“制止海外補貼法案”(Stopping Oversea Subsidies Act of 2007)。兩個議案都試圖為對非市場經濟國家適用反補貼鋪平法律道路，然而均未能獲得美國立法機構通過。相關修法久攻不下的局面直到金融危機后才出現轉折性變化，2012年美國完成修改相關法律：

首先是后危機時期整體經濟形勢深刻演變，美國決策層意識到有必要進一步強化貿易保護主義手段。金融危機爆發(fā)后，美國有觀點認為，從20世紀80年代開始的過度“去工業(yè)化”與“金融化”是導致危機的重要原因，奧巴馬政府為實現經濟繁榮目標提出了“再工業(yè)化”戰(zhàn)略與出口倍增計劃。中國經濟快速追趕與相對競爭力提升，被看作是美國實現“再工業(yè)化”和擴大出口戰(zhàn)略的重要制衡因素，因而美國需要強化對中國的貿易保護措施。如奧巴馬總統(tǒng)在2012年2月28日國情咨文中描繪其再工業(yè)化戰(zhàn)略圖景時指責中國不按規(guī)則行事，并認為中國的補貼是不公平的，并于當日發(fā)布總統(tǒng)令宣布成立了一個名為“跨部門貿易執(zhí)法中心”(Interagency Trade Enforcement Center)的機構，負責調查中國等國的不公平貿易做法。2012年是美國大選年，鑒于危機后美國經濟復蘇不盡如人意，民主黨希望通過指責其他國家特別是中國為其政績不佳開脫責任，共和黨也希望借助打“抵制中國貿易牌”贏得國內利益集團的好感以增加選票，國內外經濟大環(huán)境有利于美國推動反補貼修法。

2012年很快完成反補貼修法還與一樁針對中國輪胎進口反補貼案件裁決結果導致矛盾激化有關。2007年6月美國輪胎制造商Titan指控中國非公路用輪胎因受到政府補貼向美國市場傾銷，2008年美國商務部裁定存在補貼并發(fā)布征稅令。中國企業(yè)不服判決上訴至美國國際貿易法院，該法院依據傳統(tǒng)反補貼立場判定不能在認定中國是非市場經濟的情況下同時征收反補貼稅，要求美國商務部停止對涉案企業(yè)征收反補貼稅。美國商務部不服判決，上訴至美國聯(lián)邦巡回上訴法院。2011年12月美國聯(lián)邦巡回上訴法院就該案做出判決，裁定美國商務部不能在視中國為非市場經濟國家的情況下進行反補貼調查。上訴法院判決一旦生效，意味著美國商務部5年以來針對中國的23起反補貼調查全部屬于非法，已征收的巨額反補貼稅也需退還，正在審理的6起“雙反”案件也需終止。這一前景將使美國商務部陷入極為被動的尷尬境地，同時意味著美國未來將難以利用反補貼措施限制中國產品對美國出口。這個案例進展推動美國決策層加快修法，為針對中國企業(yè)實施反補貼措施提供國內法依據。

在上述背景下，美國兩黨兩院等各方立場較快調整并達到一致，2012年3月在一周內迅速通過新的立法——《對非市場經濟國家適用〈1930年關稅法〉的反補貼稅條款及用于其他目的法案》(簡稱H.R.4105法案，或《1930年關稅法修正案》)，認定美國反補貼法適用于非市場經濟國家，并且該法案效力可溯及適用至2006年11月20日。該法案修訂為美國對包括中國在內的轉型國家采取反補貼措施提供了法律依據，標志著美國針對轉型國家的傳統(tǒng)“雙反”政策立場發(fā)生根本改變，是美國后危機時期貿易保護主義抬頭的重要表現，顯著增加了我國企業(yè)產品出口到美國的政策風險。

(二)美國對中國反補貼法律調整的影響

隨著美國反補貼政策方針的調整，近十年來美國頻繁推出針對中國出口的反補貼調查。圖1數據顯示了美國對我國實施反補貼的情況，2006—2015年間美國針對我國反補貼立案數共50次，年均5次，立案最多年份為2009年，達到9次。在反補貼調查中，美國經常以中國企業(yè)不合作為由，利用“不利可得事實”(adverse facts availiable)規(guī)則對中國征收高額懲罰性反補貼稅，過去十年來平均懲罰性稅率達到264%，2007年針對中國環(huán)狀焊接碳素鋼管反補貼案件更是開出615.9%的天價反補貼稅。值得關注的是，G20杭州峰會確立了推動貿易自由化和反對貿易保護主義的共識，然而會后美國很快對我國實施了兩起反補貼調查和投訴。一是2016年9月7日，美國商務部對進口自中國的碳合金鋼定尺板做出反補貼初裁，對所有涉案中國企業(yè)反補貼稅率為210.5%。二是9月13日，美國政府向WTO投訴，稱中方違反規(guī)定補貼小麥、玉米和大米價格。

圖2數據顯示，近十年美國對中國反補貼涉案金額總額171.6億美元,年均17億美元，涉案金額最高年份為2014年,達到48.8億美元，涉案金額占中國對美國出口額十年平均比例為0.56%，最高年份為2009年，為1.77%。中國所有貿易爭端占中國出口比例多年均值不到0.5%，又考慮總體貿易爭端中反傾銷通常占絕大部分，可見美國對中國反補貼相對力度要比中國總體面臨的反補貼壓力大得多。

三、中國應對美國反補貼調查的政策選擇

美國從自身利益考慮，在歷史上對所謂非市場經濟一般不采用反補貼措施，然而隨著內外部經濟形勢變化，美國從2006年開始頻繁對我國實施反補貼調查。2016年年底反傾銷“日落條款”到期后有望終止對我國反傾銷采用替代國方法，美國等WTO成員限制我國出口或越來越多地采用反補貼措施。與此同時，在以提高對華關稅為競選口號的特朗普上臺后或加固對華貿易保護主義壁壘，美國對我國反補貼加劇或成為后“日落條款”時期和特朗普主政時期我國外部經貿環(huán)境變化的演變趨勢之一。對此，中國需要做好充分的應對。

首先，中國需要充分利用WTO規(guī)則，對美國違反規(guī)則損害我方利益的行為據理力爭。針對美國通過反補貼修法助推貿易保護主義政策，中國已經在積極利用WTO爭端解決機制加以應對以維護自身合理權益。例如，2012年5月中國就美國對華油井管等22類產品反補貼調查錯誤做法向WTO提起磋商請求。又如,2012年9月中國就美國關稅法修訂案中違反WTO規(guī)則做法正式啟動WTO爭端解決程序。中國上述利用WTO規(guī)則的維權行動雖未能完全實現中方的起訴請求，然而中方不少訴求得到WTO專家組報告的認可和上訴裁決的支持，為中國未來繼續(xù)在多邊規(guī)則遏制美國等WTO成員貿易保護主義沖動提供了有益經驗。

圖1 美國對中國反補貼立案數量與最高稅率(2006—2015年)

數據來源：立案數、涉案金額、最高稅率根據商務部貿易救濟調查局網站數據整理得到

圖2 美國對中國反補貼立案金額及占中國對美國出口比例 (2006—2015年)

數據來源：立案數和涉案金額數見圖1，中國對美國出口數據來自Wind

其次，我國要堅持自由貿易與積極推動經濟全球化的方針，反對少數國家尤其是個別發(fā)達國家實施各種貿易保護主義的政策。美國通過調整反補貼法律強化其貿易救助能力，特朗普在競選中高調打出對華提高貿易保護主義政策壁壘的老牌，相當程度上帶有限制中國出口的政策意圖，折射出美國經濟在開放環(huán)境下相對競爭力走弱的趨勢和壓力。我國要在全面評估后“日落條款”時期和特朗普主政時期外部經貿環(huán)境演變特點的基礎上，在處理中美雙邊關系中，在G20峰會等多邊場合，堅持反對貿易保護主義政策的立場，堅定地推動貿易自由化與經濟全球化。同時，避免激化中美關系，盡可能尋求中美的最大利益交集。

最后，要著力全面深化國內供給側結構性改革，特別是進一步推進要素價格、金融體制、國有企業(yè)等關鍵領域的改革以完善國內市場體系，在提升資源配置和經濟運行效率的同時增強我國應對外部反補貼和其他貿易爭端的能力。在通過WTO貿易規(guī)則保護我方合法利益的同時，我們也需要看到，我國確實還存在對企業(yè)經營活動不當的干預、對企業(yè)不適當的補貼，這一方面為美國等國家對我國實施反補貼留下了口實，同時導致資源的浪費，企業(yè)也難以通過充分競爭真正提高自身的國際競爭力。比如，當前中央倡導去除過剩產能，然而仍有地方政府在對虧損鋼鐵企業(yè)進行補貼，以維持其生存，違背了市場優(yōu)勝劣汰的規(guī)律。結構性改革就是要讓市場充分發(fā)揮作用，通過市場給產品定價，通過市場淘汰落后企業(yè)。因此，我們還需要繼續(xù)充分準確地理解結構性改革的含義，通過真正地推行結構性改革，來提高我國經濟市場化水平，提高企業(yè)應對外部貿易保護的韌性和能力。

北京大學國家發(fā)展研究院；責任編輯：白宇)