張瑞娟(博士) 李國祥(研究員)

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全球化視角下中國糧食貿(mào)易格局與國家糧食安全

張瑞娟(博士) 李國祥(研究員)

中國確立了谷物基本自給、口糧絕對安全為主要目標的新糧食安全戰(zhàn)略。近幾年，中國糧食形勢正在發(fā)生極其復雜的變化。受國內(nèi)糧食支持政策影響，國內(nèi)糧食市場價格總體保持高位運行態(tài)勢，但國內(nèi)外差價逐步增大給中國糧食進口帶來很大壓力，國內(nèi)糧食繼續(xù)豐收，但糧食進口規(guī)模不斷擴大，糧食進口對國內(nèi)糧食生產(chǎn)和國家糧食安全保障的沖擊不斷顯現(xiàn)。如果不深化認識中國糧食形勢正在發(fā)生的變化，如果不及時調(diào)整糧食進出口策略和國內(nèi)糧食政策，國內(nèi)糧食形勢會更加嚴峻，糧食國際貿(mào)易的矛盾和沖突可能會進一步加劇。2016年中央一號文件明確提出要統(tǒng)籌用好國際國內(nèi)兩個市場、兩種資源。那么，當前中國及世界主要國家糧食貿(mào)易狀況如何？中國及世界主要國家進出口水平發(fā)生了怎樣的變化，面臨哪些問題和挑戰(zhàn)？本文選取玉米、小麥和稻米三種主糧，對主要國家糧食進出口問題進行對比分析，概括近五年中國在全球糧食貿(mào)易方面所處的地位，揭示中國糧食貿(mào)易發(fā)展的問題和挑戰(zhàn)，最后提出中國在糧食貿(mào)易方面應有的策略選擇。

一、全球化視角下中國糧食貿(mào)易現(xiàn)狀

(一)中國已經(jīng)成為玉米凈進口國家

從近五年玉米進口情況看，中國進口量年平均達3.53百萬噸，占全球進口總量的2.77%，尤其是2014年，玉米進口量達到5.52百萬噸(參見表1)，位居全球進口第八位。近五年玉米出口量非常有限，2015年中國出口玉米1萬噸左右，中國已由玉米凈出口國變成了玉米進口大國。

特別值得說明的是，中國是玉米生產(chǎn)大國，生產(chǎn)量僅次于美國，排全球第二，國內(nèi)玉米高庫存是糧食供給側結構性改革的最迫切任務，但在國際貿(mào)易上卻是玉米凈進口國家。與世界主要玉米進口國家的國際貿(mào)易格局來看，中國玉米進口年度間存在著波動，玉米進口并非由于國內(nèi)產(chǎn)需缺口的驅動，受政策等非市場因素影響比較大。

從全球玉米進口總量的變化看，全球玉米進口量從2012年的100.55百萬噸到2016年的139.71百萬噸，增加39.16百萬噸，增長了38.95%，年均增長7.79%。日本玉米進口量最高，近五年年平均進口量達14.88百萬噸，進口量占全球進口總量的11.73%；其次是墨西哥，進口量占全球進口總量的8.46%；歐盟排第三，進口量占全球進口總量的9.86%。從進口量的變化看，近五年日本的進口量比較穩(wěn)定，變化不是很大。墨西哥進口量從2012年的5.68百萬噸增加到2016年的13.8百萬噸，進口增長了1.43倍，變化較大，主要是國內(nèi)產(chǎn)需缺口不斷擴大所導致的。相比2012年，2016年歐盟的玉米進口量從11.36百萬噸增加到13.5百萬噸，增長了18.84%，為玉米需求擴大所致。

從中國進口量的變化看，中國從2012年的2.7百萬噸增加到2014年的5.52百萬噸后，又下降到2016年的3百萬噸，中國的玉米進口量并不是很穩(wěn)定，2016年玉米不再實施臨時收儲的價格支持政策，玉米進口量較之前有一定程度的下滑。中國玉米進口量時高時低，主要是國內(nèi)實施臨時收儲政策以及其他人為因素所導致的。

中國玉米進口規(guī)模變化與美國存在著明顯差別。美國是玉米凈出口國，玉米進口量占全球進口總量的1.51%。從美國進口量的變化看，美國玉米進口量下降比較大，從2012年的4.27百萬噸下降到2016年的1.25百萬噸，下降幅度達70.73%。

從全球玉米出口量的變化看，從2012年的100.55百萬噸增加到2016年的139.71百萬噸，增長了38.95%(參見表2)。從近五年玉米出口情況看，美國、巴西、阿根廷和烏克蘭是最重要的四大玉米出口國，美國是玉米第一大出口國，年均出口量達到44.70百萬噸，年均出口量占全球出口總量的比重為33.92%。其次是巴西，年均出口量為25.27百萬噸，年均出口量占全球出口總量的比重為19.90%。再次是阿根廷，年均出口量為20.25百萬噸，年均出口量占全球出口總量的比重為16.05%。最后是烏克蘭，年均出口量占全球出口總量的比重為13.54%。與世界玉米出口格局不同，中國自2012年開始每年的玉米出口量十分有限，變成了玉米凈進口國。

(二)中國已經(jīng)是小麥凈進口國家

從近五年小麥進口情況看，中國進口量平均為3.73百萬噸，占全球進口總量的2.28%，尤其是2013年，中國小麥進口量達6.77百萬噸(參見表3)，一躍成為全球第五大小麥進口國，近五年中國小麥出口量年平均約80萬噸，成為小麥凈進口國。

從全球小麥進口總量的變化看，全球小麥進口量從2012年的147.30百萬噸到2016年的173.60百萬噸，增加26.3百萬噸，增長了17.85%，年均增長3.57%。

世界主要小麥進口國家進口規(guī)模近五年普遍呈現(xiàn)出不斷增長態(tài)勢。埃及小麥進口量最高，近五年年平均進口量達10.72百萬噸，進口量占全球進口總量的6.53%；其次是印度尼西亞，進口量占全球進口總量的4.96%；阿爾及利亞排第三，進口量占全球進口總量的4.59%。從進口量的變化看，近五年埃及的小麥進口量一直處于增加趨勢，從2012年的8.4百萬噸增加到2016年的11.8百萬噸，增長了40.48%。印度尼西亞的小麥進口量也一直在增加，從2012年到2016年，增長了18.88%。近五年阿爾及利亞小麥進口量增長了26.54%。

表1 全球玉米進口量及分布 單位：百萬噸，%

數(shù)據(jù)來源：美國農(nóng)業(yè)部，網(wǎng)址：http://apps.fas.usda.gov/psdonline/psdhome.aspx，下同

注：2016/17作物年度為預測數(shù)據(jù)，下同

表2 全球玉米出口量及分布 單位：百萬噸，%

數(shù)據(jù)來源：同表1

從中國進口量的變化看，中國小麥進口量的波動比較大，從2012年的2.96百萬噸增加到2013年的6.77百萬噸，又下降到2016年的3.50百萬噸?？傮w看，近兩年中國的小麥進口量維持在3.5百萬噸左右。

從全球小麥出口量的變化看，從2012年的147.3百萬噸增加到2016年的173.6百萬噸，增長了17.85%，可見全球小麥進口量、出口量和總貿(mào)易量都在增加。從近五年小麥出口情況看，俄羅斯、美國、歐盟、加拿大和澳大利亞是最重要的前五大小麥出口國，中國自2012年開始每年的小麥出口量非常有限，變成了小麥凈進口國。

中國小麥進出口格局與美國明顯不同。美國近五年小麥的進口量平均為3.73百萬噸，占全國進口總量的2.28%，但美國近五年的小麥出口量平均為25.96百萬噸，美國是小麥凈出口國。

(三)中國是全球最大稻米進口國

從近五年稻米進口情況看，中國雖然是全球最大稻米生產(chǎn)國，但也是全球最大稻米進口國，從2012年的3.5百萬噸增加到2016年的5百萬噸，稻米進口量增長了42.86%，年均增長8.57%(參見表5)。進口量的最高點在2014年，達5.15百萬噸。中國稻米近五年平均進口量為4.54百萬噸，占全球進口總量的10.95%。第二大進口國尼日利亞近五年的稻米平均進口量為2.32百萬噸，占全球稻米進口總量的5.58%，從近五年情況看，中國的稻米進口量顯著高于尼日利亞。

稻米生產(chǎn)量和消費量最大的國家主要分布在東亞、東南亞和南亞，稻米的前十大進口國分別是：中國、尼日利亞、菲律賓、歐盟、沙特阿拉伯、伊朗、印度尼西亞、伊拉克、馬來西亞和塞內(nèi)加爾。從美國進口量與出口量的比較看，美國近五年平均進口量為0.75百萬噸，平均出口量為3.32百萬噸，可見美國是稻米凈出口國。從全球稻米進口量的變化看，全球稻米進口量從2012年的39.49百萬噸到2016年的40.85百萬噸，變化不是很大。

表3 全球小麥進口量及分布 單位:百萬噸，%

數(shù)據(jù)來源：同表1

表4 全球小麥出口量及分布 單位:百萬噸，%

數(shù)據(jù)來源：同表1

與進口量變化相似，全球稻米總出口量從2012年的39.49百萬噸到2016年的40.85百萬噸，變化不是很大(參見表6)。從稻米出口量變化看，全球最重要的稻米出口國家是印度、泰國和越南，這三個國家的稻米出口量超過全球總出口量的50%，可以看出，這三個國家既是稻米生產(chǎn)大國也是出口大國。與之不同的是，中國是稻米最大生產(chǎn)國卻也是最大進口國，同時中國的稻米出口量僅占全球總出口量的0.81%。美國雖不是稻米生產(chǎn)的大國，卻在稻米出口國中占據(jù)重要的位置，年均出口量占總出口量的8.04%。

二、中國糧食貿(mào)易格局給保障國家糧食安全帶來的問題和挑戰(zhàn)

(一)受國際糧食市場價格波動風險的影響增大

2008年開始，中國由糧食凈出口國轉變成糧食凈進口國，從此，中國在國際糧食進口市場上扮演著非常重要的角色。2008年中國糧食進口量達2.1百萬噸，超過糧食出口量1.2百萬噸，自此中國糧食進口量一路飆升。到2014年，中國糧食進口量增加到27.6百萬噸，六年的時間，糧食進口量增加了13.14倍，糧食出口量則變化不大，一直維持在1百萬噸左右的水平。

中國糧食國際貿(mào)易格局的變化，使得國際市場波動和風險對國內(nèi)市場的傳導效應增強。國際糧食市場的風險主要是價格波動風險、政治風險、能源危機風險、金融風險等。價格波動風險主要表現(xiàn)在國際糧食市場價格不定期的大起大落，如：2007年下半年國際玉米價格暴漲，2008年下半年又暴跌，2009年開始，國際玉米價格持續(xù)走低了一年多后，從2010年下半年開始上漲，高位波動三年后，在2013年下半年開始下跌，近兩年國際玉米價格都處于比較低迷的狀態(tài)。政治風險主要表現(xiàn)在當糧食價格出現(xiàn)大起大落時，部分國家為保障國內(nèi)糧食供需會限制糧食的出口或是大幅度降低進口關稅，或是發(fā)生戰(zhàn)爭時，全球糧食供給的大幅度下降。能源危機風險主要表現(xiàn)在國際原油價格的上漲，為全球生物質能源的發(fā)展提供了無限可能，生物質能源的發(fā)展會危機到玉米的供給。金融風險主要表現(xiàn)在國際投機行為、炒作行為等。

表5 全球稻米進口量及分布 單位:百萬噸，%

數(shù)據(jù)來源：同表1

表6 全球稻米出口量及分布 單位:百萬噸，%

數(shù)據(jù)來源：同表1

從國際糧食市場幾大波動風險來看，國際糧食市場運行呈現(xiàn)出明顯的不確定性特征(倪洪興，2009)。隨著中國糧食進口量的增加，中國受到國際糧食市場風險影響的幾率也會增大，這給保障國家糧食安全帶來一定的隱患。

(二)中國缺乏國際競爭力的糧食產(chǎn)業(yè)難以扭轉貿(mào)易格局

國際競爭力是指一國在國際市場上出售其產(chǎn)品的能力(Orlowski，1982)。糧食進口量的不斷增加，出口量的大幅下滑，代表著中國糧食產(chǎn)業(yè)國際競爭力的缺乏。從價格看，中國國內(nèi)糧食價格遠高于國際糧食價格，中國糧食產(chǎn)業(yè)已經(jīng)失去了價格優(yōu)勢。自實施最低收購價和臨時收儲政策以來，我國糧食價格一直處于上漲階段，稻谷的平均出售價格從2007年的1.70元/公斤上漲到2014年的2.81元/公斤，七年時間價格上漲了1.11元/公斤，漲幅達65.29%；小麥的平均出售價格從2007年的1.51元/公斤上漲到2014年的2.41元/公斤，七年時間價格上漲了0.9元/公斤，漲幅達59.60%；玉米的平均出售價格從2007年的1.50元/公斤上漲到2014年的2.24元/公斤，七年時間價格上漲了0.74元/公斤，漲幅達49.33%。從漲幅程度看，三大品種在七年時間漲幅都很大，由于最低收購價和臨時收儲價格的不斷提高，我國糧食市場形成了“只漲不跌”的局面，嚴重扭曲了糧食市場價格形成機制，與國際糧食市場價格波動趨勢也發(fā)生了嚴重背離。中國農(nóng)業(yè)部2016年9月監(jiān)測預警數(shù)據(jù)顯示，稻米的國際價格比國內(nèi)價格低24.3%，小麥的國際價格比國內(nèi)價格低33.7%，玉米在今年取消了臨時收儲政策，因此，玉米的國際價格比國內(nèi)價格從之前(1月至8月)的低20%左右下降到低7.3%左右，玉米的國內(nèi)外價格差距還在進一步縮小。

國內(nèi)市場價格的嚴重扭曲，帶來了國內(nèi)糧食市場供需的嚴重失衡，供需不匹配現(xiàn)象凸顯，產(chǎn)生了糧食生產(chǎn)量、進口量、庫存量“三量齊增”的局面。再者，近幾年我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本倍增，農(nóng)民種糧成本的增加，主要表現(xiàn)在土地、人工、機械、化肥和農(nóng)藥施用等方面，國內(nèi)糧食種植成本遠高于美國糧食種植成本，中國糧食產(chǎn)業(yè)已經(jīng)失去了成本優(yōu)勢。糧食價格的不斷上漲和種糧成本的不斷增加，帶來了“天花板”和“地板”的雙重擠壓，同時中國面臨生態(tài)、環(huán)境、耕地等約束，糧食產(chǎn)業(yè)的國際競爭力較難迅速恢復，這給中國扭轉現(xiàn)有糧食貿(mào)易的局面帶來挑戰(zhàn)。

(三)WTO農(nóng)業(yè)規(guī)則約束國內(nèi)政策對糧食的支持

自2006年開始我國對小麥和稻谷實施最低收購價政策，該政策在實施的初期對提高糧食產(chǎn)量，增加農(nóng)民種糧收益發(fā)揮了非常積極的作用。但從2008年開始，政策的負面效應開始顯現(xiàn)，尤其是2012年以來，稻谷和小麥國際市場完稅價格要比國內(nèi)稻谷和小麥市場價格低30%甚至更多，配額內(nèi)關稅已經(jīng)被擊破，65%的配額外關稅是稻谷和小麥的另一道“防火墻”，如果繼續(xù)提高稻谷和小麥的最低收購價，這道“防火墻”也有可能被擊破，而且農(nóng)業(yè)價格支持政策受到“黃箱”補貼8.5%上限的限制，稻谷和小麥可利用的國內(nèi)價格支持政策已經(jīng)非常有限。

從2016年開始，中國取消了玉米的臨時收儲政策，臨時收儲政策的取消，給玉米的種植者帶來沉重打擊，某些地區(qū)實施“價補分離”，該項政策正在初期摸索階段，具體能發(fā)揮怎樣的作用，還有待于繼續(xù)跟蹤和考察，總體看，國家已經(jīng)放棄了對玉米的價格支持政策。從棉花目標價格的實施情況看，棉花的國內(nèi)價格已經(jīng)與完稅后國際價格接軌，但目標價格的實施屬于與種植面積掛鉤的“黃箱”補貼，如果補貼額超過“黃箱”8.5%的上限，會面臨WTO成員國的起訴，因此，目標價格所起到的支持作用也是有限的。

三、保障國家糧食安全應按照中國糧食貿(mào)易格局變化選擇策略

(一)積極推進農(nóng)業(yè)供給側結構性改革

糧食安全問題說到底也是國家安全問題。從中美三大主糧的貿(mào)易現(xiàn)狀對比看，美國一直保持著凈出口國的地位，當面臨全球糧食危機時，美國具有更大的選擇權和話語權。面對中國國內(nèi)糧食市場價格的高漲及供需的嚴重失衡，應從根源上解決問題，積極推進農(nóng)業(yè)供給側結構性改革，保障糧食的有效供給。

具體來說，一要積極推進確保國家糧食安全的高標準農(nóng)田建設，將用于種植口糧的高標準農(nóng)田劃為永久基本農(nóng)田，進行特殊投入和保護；二要積極推進確保國家糧食安全的科技創(chuàng)新體系建設，加大育種、種植、管護、收割、儲藏等方面的科技投入，提升糧食種養(yǎng)收儲的機械化水平，通過科技投入導向和科技支持政策，改善供需失衡現(xiàn)狀，保障糧食的有效供給；三要進一步完善糧食市場價格形成機制，玉米臨時收儲政策的取消，使得玉米的國內(nèi)價格逐漸與國際市場接軌，但稻谷和小麥的國內(nèi)價格仍比國際市場完稅價格高至少30%，應積極推進稻谷和小麥價格調(diào)控政策的改革，讓市場在稻谷和小麥價格形成機制中發(fā)揮決定性作用；四要大力培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體和服務主體，發(fā)展規(guī)模經(jīng)營，降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本，從源頭上提升糧食產(chǎn)業(yè)的競爭力。

(二)優(yōu)化農(nóng)業(yè)支持政策

最低收購價、臨時收儲、目標價格等“黃箱”政策的實施，在激發(fā)農(nóng)民種糧積極性，增加農(nóng)民種糧收入方面發(fā)揮了非常重要的作用，但目前“黃箱”政策的實施帶來了國內(nèi)糧食市場價格的嚴重扭曲，政策作用空間收窄，應進一步完善“黃箱”政策的操作方式，注重發(fā)揮市場配置資源的決定性作用。應進一步加大“綠箱”政策空間，優(yōu)化農(nóng)業(yè)支持政策。

具體措施包括：一是加大種糧農(nóng)戶的“農(nóng)業(yè)支持保護”補貼，實施不同規(guī)模種植農(nóng)戶的差別補貼，鼓勵適度規(guī)模經(jīng)營；二是加大對農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新項目的投入，重視農(nóng)業(yè)科技人員的教育和培訓，做好農(nóng)業(yè)技術推廣服務；三是加大農(nóng)業(yè)基礎設施建設，包括農(nóng)村道路建設、農(nóng)田水利設施建設等；四是做好糧食儲備補貼工作，其中包括政府儲備、私人儲備，為大力發(fā)展的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體和服務主體提供烘干和儲備設備補貼；五是為糧食種植主體提供優(yōu)惠的金融服務和農(nóng)業(yè)保險，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體和服務主體的發(fā)展需要金融部門和保險部門的大力配合，加大金融部門的貸款優(yōu)惠力度，做好土地經(jīng)營權抵押貸款試點，做好政策性農(nóng)業(yè)保險和商業(yè)性農(nóng)業(yè)保險的互補；六是重視農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展體系的建立和完善，積極倡導糧食生產(chǎn)的生態(tài)、有機和可持續(xù)，鼓勵農(nóng)民科學施肥施藥，進行輪作、休耕，提高農(nóng)田地力和糧食生產(chǎn)的可持續(xù)水平。

為激發(fā)農(nóng)民種糧積極性，保障國家糧食安全，中國主要使用了農(nóng)資綜合補貼、種糧直補、良種補貼和價格支持政策。從2016年開始，將農(nóng)資綜合補貼、種糧直補、良種補貼合并為農(nóng)業(yè)支持保護補貼，主要用于耕地保護和產(chǎn)能提高，“三合一”補貼的實施給我國“綠箱”政策的發(fā)揮提供了一定的空間。要加大實施農(nóng)業(yè)支持保護補貼力度，確保農(nóng)業(yè)支持保護補貼在新形勢下國家糧食安全戰(zhàn)略中發(fā)揮積極作用。

(三)統(tǒng)籌利用“兩個市場、兩種資源”

中國玉米主要進口國是烏克蘭和美國，小麥主要進口國是澳大利亞、美國和加拿大，稻谷主要進口國是越南、泰國、老撾等南亞國家，中國三大主糧進口的市場集中度較高，來自主要進口國的進口量超過90%，因此，中國應統(tǒng)籌利用好國際國內(nèi)兩個市場、兩種資源。具體措施有如下幾點：一是通過雙邊和多邊貿(mào)易協(xié)定尋找多個進出口貿(mào)易伙伴，分散口糧進出口風險，充分利用“一帶一路”，提升糧食進出口市場的多元化；二是鼓勵中國跨國公司、農(nóng)業(yè)企業(yè)“走出去”，利用具有國際優(yōu)勢的土地、勞動力、自然資源等，生產(chǎn)國內(nèi)比較優(yōu)勢較差的產(chǎn)品；三是將國外先進農(nóng)業(yè)科技和人才引進來，運用在中國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)上，在有限資源條件下，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，實現(xiàn)資源的最優(yōu)化配置。

[本文為國家社科基金項目“農(nóng)業(yè)支持政策對新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體種糧行為的影響研究”(批準號：16CJY049)的階段性成果。]

中國社會科學院農(nóng)村發(fā)展研究所；責任編輯：白宇)