陳天祥， 趙 慧

從財(cái)政支出結(jié)構(gòu)變遷看地方政府職能轉(zhuǎn)變*
——基于廣東省1978—2013年的數(shù)據(jù)分析

陳天祥， 趙 慧

將政府財(cái)政支出分為經(jīng)濟(jì)建設(shè)性支出、社會(huì)服務(wù)性支出和維持性支出三類，并對(duì)財(cái)政支出傾向、支出規(guī)模和變化程度進(jìn)行定量分析，以考察1978—2013年廣東省的政府職能轉(zhuǎn)變軌跡。結(jié)果顯示：2000年以前，經(jīng)濟(jì)建設(shè)性支出占比最大，但它與社會(huì)服務(wù)性支出之間的差距逐漸縮小，顯示出經(jīng)濟(jì)建設(shè)職能逐漸弱化之勢(shì)；進(jìn)入新世紀(jì)后，社會(huì)服務(wù)性支出的優(yōu)勢(shì)開始顯現(xiàn)，特別是2007年以后這種優(yōu)勢(shì)更加明顯，政府職能的重點(diǎn)轉(zhuǎn)向公共服務(wù)，無論是在最終占比方面還是占比年增長(zhǎng)率方面，廣東均扭轉(zhuǎn)了落后于全國(guó)平均水平的局面。但是，龐大的維持性支出和經(jīng)濟(jì)建設(shè)性支出，仍然制約著政府職能的轉(zhuǎn)變，前途任重道遠(yuǎn)。

財(cái)政支出結(jié)構(gòu)； 變遷； 政府職能轉(zhuǎn)變

一、研究背景

政府職能的履行以財(cái)政支出為資金基礎(chǔ)，政府的職能履行決定了財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，因而通過財(cái)政支出的結(jié)構(gòu)變化可以觀測(cè)政府職能轉(zhuǎn)變*朱光磊主編：《地方政府職能轉(zhuǎn)變問題研究——基于杭州市的實(shí)踐》，天津：南開大學(xué)出版社，2012年，第5頁(yè)。。目前，有關(guān)財(cái)政支出結(jié)構(gòu)及其相互關(guān)系的研究成果主要有：國(guó)防支出與福利支出之間的競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系*Alex Mintz, Chi Huang. “Guns versus Butter: The Indirect Link”. American Journal of Political Science, 1991,Vol.35(3):738—757.；國(guó)防支出與教育支出之間的競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系*劉思琦、胡冰：《中國(guó)國(guó)防支出與教育支出關(guān)系——基于VAR模型的檢驗(yàn)》，《軍事經(jīng)濟(jì)研究》2011年第6期;Saadet Deger. “Human Resources, Government Education Expenditure, and the Military Burden in Less Developed Countries”,The Journal of Developing Areas, 1985,Vol.20(1): 37—48.；科教文衛(wèi)支出、國(guó)防支出與行政管理支出之間的競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系*唐小鵬、孫靜、趙彬、戴東陽(yáng)：《國(guó)防支出與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的向量自回歸模型分析》，《軍事經(jīng)濟(jì)研究》2011年第9期；曾明、張光：《規(guī)模經(jīng)濟(jì)、轉(zhuǎn)移支付與政府規(guī)模——以江西為例》，《江西社會(huì)科學(xué)》2008年第9期；James J.Heckman. China’s Human Capital Investment. China Economic Review, 2005, Vol.16(1): 50—70.；經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出與社會(huì)福利支出之間的競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系*石慧：《公共政策轉(zhuǎn)型與預(yù)算優(yōu)先權(quán)調(diào)整：對(duì)我國(guó)社會(huì)福利支出與經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系的識(shí)別與詮釋》，中山大學(xué)博士學(xué)位論文, 2014年；江依妮、楊淑飛：《新時(shí)期我國(guó)地方政府支出偏好探析——以江西省縣級(jí)政府為例》，《企業(yè)經(jīng)濟(jì)》2008年第7期。；中國(guó)式分權(quán)與財(cái)政支出結(jié)構(gòu)偏好*傅勇、張晏：《中國(guó)式分權(quán)與財(cái)政支出結(jié)構(gòu)偏向：為增長(zhǎng)而競(jìng)爭(zhēng)的代價(jià)》，《管理世界》2007年第3期；范允奇、王文舉：《中國(guó)式財(cái)政分權(quán)下的地方財(cái)政支出偏好分析》，《經(jīng)濟(jì)與管理研究》2010年第7期。。

但是，上述這些研究成果存在一些不足之處：一是中西方之間的國(guó)情不同，導(dǎo)致政府職能的范圍和側(cè)重點(diǎn)必然存在差異，基于西方研究的結(jié)論不一定適合解釋中國(guó)經(jīng)驗(yàn)。二是缺少立足于能涵蓋省級(jí)以下所有地方政府層級(jí)的個(gè)案研究。已有研究大都立足于國(guó)家整體的視角，偶有研究立足于縣級(jí)政府層面，而缺少對(duì)省范圍內(nèi)所有層級(jí)地方政府財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的研究。而省級(jí)以下的地方政府承擔(dān)著公共服務(wù)的主要職能，忽視對(duì)它的整體性研究必然無法探明地方政府職能轉(zhuǎn)變的全貌。三是已有實(shí)證研究大都局限于財(cái)政學(xué)或經(jīng)濟(jì)學(xué)解釋，而忽視了對(duì)政府職能轉(zhuǎn)變這一層面的考察。

為此本文擬以財(cái)政支出為視角，對(duì)1978—2013年廣東省財(cái)政支出*本研究中的廣東省指的是地方本級(jí)，即包括了省本級(jí)、地市本級(jí)和縣本級(jí)。數(shù)據(jù)進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析，將財(cái)政支出與政府職能轉(zhuǎn)變有機(jī)聯(lián)系起來，觀測(cè)改革開放以來廣東省政府職能轉(zhuǎn)變的軌跡，以彌補(bǔ)已有研究的不足。

二、研究設(shè)計(jì)

(一)政府職能的劃分

施雪華認(rèn)為政府具有政治統(tǒng)治、社會(huì)管理、社會(huì)服務(wù)和社會(huì)平衡的職能*施雪華：《政府權(quán)能理論》，杭州：浙江人民出版社，1998年，第183—187頁(yè)。。曹榮慶從財(cái)政支出的角度對(duì)政府職能進(jìn)行劃分，即對(duì)財(cái)政支出項(xiàng)目按照市場(chǎng)失靈的領(lǐng)域進(jìn)行歸類，將政府職能分為經(jīng)濟(jì)建設(shè)職能、公共環(huán)境職能、人文基礎(chǔ)職能、社會(huì)保障職能、行政管理職能和公共秩序職能六大類*曹榮慶：《中國(guó)政府職能轉(zhuǎn)型的財(cái)政學(xué)透視》，北京：中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，2004年，第51—52頁(yè)。。

本文借鑒施雪華和曹榮慶的分類方式，并結(jié)合楊慧蘭*楊慧蘭：《公共服務(wù)視角下的地方政府財(cái)政支出》，天津：天津人民出版社，2013年，第20—22頁(yè)。對(duì)財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的研究，對(duì)一些職能做適當(dāng)?shù)暮喜?，著重關(guān)注政府的經(jīng)濟(jì)建設(shè)職能、社會(huì)服務(wù)職能和行政管理職能，能夠較好反映政府職能的變化特點(diǎn)。以2007年以前的財(cái)政支出口徑為例，各職能對(duì)應(yīng)的財(cái)政支出項(xiàng)目如下：

經(jīng)濟(jì)建設(shè)職能：基本建設(shè)支出、企業(yè)挖潛改造資金、增撥企業(yè)流動(dòng)資金、地質(zhì)勘探費(fèi)、科技三項(xiàng)費(fèi)用、工交商部門事業(yè)費(fèi)、農(nóng)業(yè)支出、林業(yè)支出、支援農(nóng)村生產(chǎn)支出和各項(xiàng)農(nóng)業(yè)事業(yè)費(fèi)，以及農(nóng)林水利氣象等部門的事業(yè)費(fèi)、城市維護(hù)費(fèi)、簡(jiǎn)易建筑費(fèi)等支出。本文將它們統(tǒng)稱為經(jīng)濟(jì)建設(shè)性支出。

社會(huì)服務(wù)職能：文體廣播事業(yè)費(fèi)、教育事業(yè)費(fèi)、科學(xué)事業(yè)費(fèi)、衛(wèi)生經(jīng)費(fèi)、撫恤和社會(huì)福利救濟(jì)費(fèi)、行政事業(yè)單位離退休經(jīng)費(fèi)、社會(huì)保障補(bǔ)助支出。本文將它們統(tǒng)稱為社會(huì)服務(wù)性支出。

行政管理職能：國(guó)防支出、行政管理費(fèi)、外交外事支出、武裝警察部隊(duì)支出、公檢法司支出。本文將它們統(tǒng)稱為維持性支出。

還有一些支出項(xiàng)目未納入上述三項(xiàng)職能支出之中，如債務(wù)利息支出、專項(xiàng)支出和其他支出等。債務(wù)利息支出是指國(guó)家預(yù)算中用于償還國(guó)內(nèi)外債務(wù)利息的支出，專項(xiàng)支出的內(nèi)容主要有排污費(fèi)支出、城市水資源費(fèi)支出、教育附加費(fèi)支出、礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)支出等，而其他支出主要包括兵役征集費(fèi)、國(guó)家賠償費(fèi)用、引進(jìn)國(guó)外人才專項(xiàng)費(fèi)用、住房改革支出和政府特殊津貼支出等。因這幾項(xiàng)支出的內(nèi)容較為復(fù)雜，很難確定具體的職能類別，因此，本文不予關(guān)注。但在計(jì)算財(cái)政支出總額時(shí)，將它們納入其中。

從2007年開始財(cái)政支出細(xì)分項(xiàng)目發(fā)生了變化，實(shí)行新的財(cái)政支出口徑，取消了基本建設(shè)支出、企業(yè)挖潛改造支出、科技三項(xiàng)費(fèi)用、地質(zhì)勘探費(fèi)、流動(dòng)資金等科目，并將其按照功能對(duì)應(yīng)到新科目的各大類之中，使數(shù)據(jù)與以前年份沒有可比性，但新科目基本保留了社會(huì)服務(wù)性支出的相關(guān)科目。因此，本文將對(duì)1978—2006年財(cái)政支出按經(jīng)濟(jì)建設(shè)性支出、社會(huì)服務(wù)性支出和維持性支出三大塊進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析，而對(duì)2007—2013年財(cái)政支出數(shù)據(jù)僅進(jìn)行社會(huì)服務(wù)性支出的單獨(dú)分析，從而解決了支出口徑變化的問題，也能在較大程度上探討政府職能轉(zhuǎn)變情況。

(二)分析框架

財(cái)政支出與政府職能之間存在密切的關(guān)系。政府所進(jìn)行的任何活動(dòng)都需要財(cái)政資源作為保障，反過來，政府財(cái)政支出規(guī)模與結(jié)構(gòu)狀況反映了政府職能的履行情況。從規(guī)模上看，較大的財(cái)政支出規(guī)模反映了政府較豐富的職能，而較小的財(cái)政支出規(guī)模則反映了政府受限的職能履行。從結(jié)構(gòu)上看，政府財(cái)政支出結(jié)構(gòu)反映了政府職能各要素的地位和結(jié)構(gòu)的安排，體現(xiàn)著政府在特定歷史時(shí)期職能的重點(diǎn)和各職能要素之間的關(guān)系。

根據(jù)上述分析，參考陳天祥和李倩婷對(duì)政府職能轉(zhuǎn)變進(jìn)行定量分析所用的變遷規(guī)模、變遷程度和變遷事件三個(gè)指標(biāo)*陳天祥、李倩婷：《從行政審批制度改革變遷透視中國(guó)政府職能轉(zhuǎn)變——基于1999—2014年的數(shù)據(jù)分析》，《中山大學(xué)學(xué)報(bào)》社會(huì)科學(xué)版2015年第2期。，本文采用支出傾向、支出規(guī)模和變化程度三個(gè)指標(biāo)用于衡量政府職能轉(zhuǎn)變的情況。其中，通過對(duì)支出傾向的分析可以發(fā)現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變的方向，對(duì)支出規(guī)模和變化程度的分析則可以發(fā)現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變的程度。分析框架如圖1所示:

圖1 分析框架圖

在政府財(cái)政支出總額中，占比最大的項(xiàng)目表現(xiàn)為政府財(cái)政支出傾向，實(shí)際上就是政府的施政重點(diǎn)。

各財(cái)政支出項(xiàng)目的數(shù)額即財(cái)政支出的規(guī)模，反映了政府職能的范圍和力度，可用絕對(duì)規(guī)模和相對(duì)規(guī)模來衡量。絕對(duì)規(guī)模通常直接用財(cái)政支出的絕對(duì)數(shù)量表示，而相對(duì)規(guī)模為該項(xiàng)支出占當(dāng)年財(cái)政支出的比重。

變化程度反映的是各財(cái)政支出項(xiàng)目變化的強(qiáng)度。本文借鑒石慧的研究，選取變化率、支出彈性和變異系數(shù)三個(gè)指標(biāo)來衡量財(cái)政支出項(xiàng)目的變化程度*石慧：《公共政策轉(zhuǎn)型與預(yù)算優(yōu)先權(quán)調(diào)整：對(duì)我國(guó)社會(huì)福利支出與經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系的識(shí)別與詮釋》，中山大學(xué)博士論文，2014年。。其中，變化率包括絕對(duì)值增長(zhǎng)率和占比增長(zhǎng)率兩個(gè)子指標(biāo)，分別用來考察財(cái)政支出項(xiàng)目絕對(duì)規(guī)模和相對(duì)規(guī)模變化情況，變化率=(本期-基期)/基期×100%。同時(shí)，通過絕對(duì)值年均增長(zhǎng)率和占比年均增長(zhǎng)率可以輔助考察各時(shí)期財(cái)政支出的整體變化情況，年均變化率={(本期/基期)^[1/(n-1)]-1}×100%。支出彈性反映某項(xiàng)支出對(duì)總支出增長(zhǎng)或減少的敏感性與回應(yīng)性。其計(jì)算公式為：支出彈性值Vi=支出i的年均增長(zhǎng)率/總支出的年均增長(zhǎng)率。如果彈性值(V)>1，說明總支出增長(zhǎng)時(shí)，該支出增長(zhǎng)得更快，支出增長(zhǎng)率更高；如果V<1，說明該支出在總支出增長(zhǎng)時(shí)沒有達(dá)到與總支出相同的增長(zhǎng)速度；如果V<0，說明該支出在總支出增長(zhǎng)時(shí)反而減少了。變異系數(shù)是衡量各觀測(cè)值變異程度的一個(gè)統(tǒng)計(jì)量，其計(jì)算公式為：變異系數(shù)=標(biāo)準(zhǔn)方差/平均值。它能直觀反映各項(xiàng)目的波動(dòng)情況。

本文所使用的各項(xiàng)財(cái)政支出數(shù)據(jù)等均來源于歷年廣東統(tǒng)計(jì)年鑒和中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒*本文對(duì)不同年鑒的同一項(xiàng)數(shù)據(jù)進(jìn)行交叉核對(duì)。若數(shù)據(jù)存在差異，采用最新的統(tǒng)計(jì)年鑒并結(jié)合數(shù)據(jù)合理性進(jìn)行篩選使用。，且均為一般預(yù)算支出，不包含基金預(yù)算，在使用時(shí)未剔除政府轉(zhuǎn)移支付。

三、從廣東省財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的變遷看政府職能轉(zhuǎn)變

(一)數(shù)據(jù)使用說明

1. 財(cái)政支出統(tǒng)計(jì)口徑說明

在各類統(tǒng)計(jì)年鑒中，按職能對(duì)財(cái)政支出項(xiàng)目的劃分，并非是一成不變的。1978—2006年，主要有2個(gè)統(tǒng)計(jì)口徑：1978—1999年按財(cái)政功能性質(zhì)分類的支出*主要包括：經(jīng)濟(jì)建設(shè)費(fèi)、社會(huì)文教費(fèi)、行政管理費(fèi)、其他支出。，而1993—2006年是按財(cái)政主要支出項(xiàng)目*主要包括：基本建設(shè)支出、流動(dòng)資金、挖潛改造資金、科技三項(xiàng)費(fèi)用、地質(zhì)勘探費(fèi)、工交流通部門事業(yè)費(fèi)、支農(nóng)支出、文教科學(xué)衛(wèi)生支出、社會(huì)保障支出、國(guó)防支出、行政管理費(fèi)、政策性補(bǔ)貼支出等。進(jìn)行的分類，其中，重合的1993—1999年可同時(shí)查閱到兩套分類標(biāo)準(zhǔn)的數(shù)據(jù)。但在2007年之后，統(tǒng)計(jì)口徑變更為：一般公共服務(wù)、外交、國(guó)防、公共安全、教育、科學(xué)技術(shù)、文化體育和傳媒、社會(huì)保障和就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)、城鄉(xiāng)社區(qū)事務(wù)、農(nóng)林水事務(wù)、交通運(yùn)輸、工業(yè)商業(yè)金融等事務(wù)、地震災(zāi)后恢復(fù)重建支出、其他支出。

針對(duì)1993—2006年按財(cái)政主要支出項(xiàng)目分類的統(tǒng)計(jì)口徑，本文對(duì)數(shù)據(jù)做如下合并處理：

經(jīng)濟(jì)建設(shè)性支出部分。把企業(yè)挖潛改造資金和流動(dòng)資金進(jìn)行了合并，因?yàn)閮身?xiàng)均用于企業(yè)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。1993—1994年農(nóng)業(yè)總支出由支援農(nóng)村生產(chǎn)支出、農(nóng)林水利氣象等部門事業(yè)費(fèi)構(gòu)成，1995—2002年由支援農(nóng)業(yè)生產(chǎn)支出、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)支出和農(nóng)林水利氣象等部門事業(yè)費(fèi)構(gòu)成，2003—2006年包括農(nóng)業(yè)支出、林業(yè)支出和農(nóng)林水利氣象等部門事業(yè)費(fèi)。工交商部門事業(yè)費(fèi)由工業(yè)、交通等部門事業(yè)費(fèi)和商業(yè)事業(yè)費(fèi)(或流通部門事業(yè)費(fèi))構(gòu)成。簡(jiǎn)易建筑費(fèi)和地質(zhì)勘探費(fèi)在此不做分析。

社會(huì)服務(wù)性支出部分。1993—1995年文教衛(wèi)生事業(yè)費(fèi)在廣東省財(cái)政支出預(yù)決算表中是單獨(dú)的支出項(xiàng)目，而1996年分列為文教事業(yè)費(fèi)和衛(wèi)生經(jīng)費(fèi)兩項(xiàng)，1997—2006年則分列為文體廣播事業(yè)費(fèi)、教育事業(yè)費(fèi)和衛(wèi)生經(jīng)費(fèi)三項(xiàng)。為了口徑一致，本文將1996—2006年的細(xì)分項(xiàng)目進(jìn)行了合并，并分別計(jì)算各個(gè)細(xì)分項(xiàng)目占廣東財(cái)政支出總額的比重。另外，將撫恤和社會(huì)福利救濟(jì)費(fèi)、社會(huì)保障補(bǔ)助支出合并為社會(huì)保障總支出，因?yàn)樯鐣?huì)保障補(bǔ)助支出從1998年才開始在預(yù)決算表中體現(xiàn)，因此1998年之前的社會(huì)保障總支出只包括撫恤和社會(huì)福利救濟(jì)費(fèi)。此外，行政事業(yè)單位離退休經(jīng)費(fèi)從1997年開始在廣東財(cái)政支出預(yù)決算表中出現(xiàn)，因此，該項(xiàng)支出亦從該年開始計(jì)算。

維持性支出部分。武裝部隊(duì)支出和外交外事支出分別從1997年和1999年開始在廣東政府財(cái)政預(yù)決算表中列出，因此對(duì)這兩項(xiàng)支出比重的計(jì)算分別從上述年份開始。

2. 財(cái)政支出概況及時(shí)間劃分

圖2展現(xiàn)了1978—2013年經(jīng)濟(jì)建設(shè)性支出、社會(huì)服務(wù)性支出和維持性支出三大類支出占總支出比重的變化情況。其中，經(jīng)濟(jì)建設(shè)性支出占比在1978—1990年間經(jīng)歷了大幅度快速下降的過程，1991—1993年小幅上漲；從1994年開始，又進(jìn)入了新一輪的下降期，但降幅較為緩慢。社會(huì)服務(wù)性支出占比則呈現(xiàn)平穩(wěn)的小幅度上下波動(dòng)，2007年之后有了較明顯的上升趨勢(shì)。維持性支出整體呈現(xiàn)“上升—下降—再上升”的波動(dòng)。

我們發(fā)現(xiàn)，1989—1994年經(jīng)濟(jì)建設(shè)性支出占比變化有著一定的特殊性。為此，在接下來的分析中，將以1992年為界分別進(jìn)行考察，并按1978—1992年、1993—2006年、2007—2013年這三段時(shí)間進(jìn)行分析。之所以這樣劃分，是基于以下幾方面的考慮：一是從數(shù)據(jù)可得性及統(tǒng)計(jì)口徑方面考慮。一方面，在筆者所查閱到的各類統(tǒng)計(jì)年鑒中，1978—1999年和1993—2006年財(cái)政支出數(shù)據(jù)是分別按照財(cái)政支出功能和主要財(cái)政支出項(xiàng)目?jī)商撞煌瑯?biāo)準(zhǔn)進(jìn)行分類的。以1992年為界，根據(jù)本文對(duì)政府職能的劃分，將1978—1992年財(cái)政支出按財(cái)政支出功能分類進(jìn)行劃分，1993—2006年財(cái)政支出按財(cái)政主要支出項(xiàng)目進(jìn)行劃分，可以保證各時(shí)間段內(nèi)統(tǒng)計(jì)口徑的一致性。同時(shí)也可在按主要財(cái)政支出項(xiàng)目的分類標(biāo)準(zhǔn)下，對(duì)1993—2006年這一區(qū)間內(nèi)的各項(xiàng)財(cái)政支出變化做出更深入細(xì)致的分析。另一方面，從2007年開始，財(cái)政支出口徑調(diào)整后，基本建設(shè)、行政管理費(fèi)等財(cái)政支出科目的取消導(dǎo)致各類財(cái)政支出在分類方面存在對(duì)應(yīng)的困難，無法保證數(shù)據(jù)的連續(xù)性。二是基于上述幾類支出變化的趨勢(shì)，按照經(jīng)濟(jì)建設(shè)性支出占比的變動(dòng)程度不同，適合以1992年為界分別進(jìn)行考察。三是在此劃分標(biāo)準(zhǔn)下，也符合用時(shí)間序列數(shù)據(jù)進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析一般至少12年的最小樣本量要求*黃少敏編著：《計(jì)量經(jīng)濟(jì)學(xué)入門》，北京:北京大學(xué)出版社，2004年，第65頁(yè)。。

圖2 1978—2013年各支出項(xiàng)目占比情況

注：財(cái)政支出總額中除經(jīng)濟(jì)建設(shè)性支出、社會(huì)服務(wù)性支出和維持性支出外，還包括其他支出，故本文考察的三項(xiàng)支出占比之和不等于100%，下同。

(二)1978—1992年：重經(jīng)濟(jì)建設(shè)輕社會(huì)服務(wù)

1. 財(cái)政支出傾向

從圖3可以看出，除個(gè)別年份外，各財(cái)政支出項(xiàng)目占比排序?yàn)榻?jīng)濟(jì)建設(shè)性支出>社會(huì)服務(wù)性支出>維持性支出，政府財(cái)政支出傾向?yàn)榻?jīng)濟(jì)建設(shè)服務(wù)。但經(jīng)濟(jì)建設(shè)性支出與社會(huì)服務(wù)性支出占比的差距逐年縮小，表明經(jīng)濟(jì)建設(shè)性支出占比規(guī)模的優(yōu)勢(shì)逐漸減弱。

圖3 1978—1992年各支出項(xiàng)目占比情況

注：此時(shí)間段財(cái)政支出數(shù)據(jù)僅能查閱到以職能為標(biāo)準(zhǔn)的分類，即經(jīng)濟(jì)建設(shè)、科教文衛(wèi)支出、行政管理、其他支出，故在此時(shí)間段未對(duì)各支出項(xiàng)目大類中的細(xì)分支出項(xiàng)目做進(jìn)一步的分析。

2. 經(jīng)濟(jì)建設(shè)性支出

(1)支出規(guī)模

圖4 1978—1992年經(jīng)濟(jì)建設(shè)性支出變化情況

圖4顯示，除了個(gè)別年份(1979年、1980年、1987年和1990年)，經(jīng)濟(jì)建設(shè)性支出的絕對(duì)規(guī)模均呈現(xiàn)上漲趨勢(shì)。但其相對(duì)規(guī)模(即占總支出的比重)則呈現(xiàn)逐年下降的趨勢(shì)，1978年最高達(dá)到65.22%，而1990年降到24.5%，為考察期內(nèi)最低點(diǎn)。1991—1992年占比略有上升，但增幅不大。

(2)變化程度

A. 變化率

圖5 1978—1992年經(jīng)濟(jì)建設(shè)性支出變化率

圖5顯示，考察期內(nèi)的絕大多數(shù)年份中，經(jīng)濟(jì)建設(shè)性支出的絕對(duì)值增長(zhǎng)率大于其占比的增長(zhǎng)率，這也從側(cè)面印證了其占比優(yōu)勢(shì)逐漸減弱。此外，盡管其絕對(duì)值增長(zhǎng)率大都為正，且1986年和1991年均呈現(xiàn)出較高的值，但大多數(shù)年份其占比增長(zhǎng)率均為負(fù)。

B. 支出彈性

圖6 1978—1992年經(jīng)濟(jì)建設(shè)性支出的支出彈性

去除總支出為負(fù)增長(zhǎng)的年份，經(jīng)濟(jì)建設(shè)性支出的支出彈性在考察期內(nèi)的值為0.62。1981年至1986年，其支出彈性在1左右變動(dòng)，與總支出增速差距不大；1987年以后，一直以低于總支出的增速增長(zhǎng)，在1987年和1990年還出現(xiàn)負(fù)增長(zhǎng)；1991年后，再一次反彈，以高于總支出額增速增長(zhǎng)。

C. 變異系數(shù)

1978—1992年間，經(jīng)濟(jì)建設(shè)性支出的變異系數(shù)為0.28，總體而言，變動(dòng)幅度較大。

3. 社會(huì)服務(wù)性支出

(1)支出規(guī)模

圖7 1978—1992年社會(huì)服務(wù)性支出變化情況

圖7顯示了社會(huì)服務(wù)性支出絕對(duì)額呈現(xiàn)逐年增長(zhǎng)的態(tài)勢(shì)，從1978年的5.67億元增至1992年的64.14億元。1978—1983年占比呈現(xiàn)明顯的上升趨勢(shì)，1984—1986年明顯下降，1987年小幅上升后又緩慢下降。相較于經(jīng)濟(jì)建設(shè)性支出，社會(huì)服務(wù)職能沒有得到應(yīng)有的重視。

(2)變化程度

A. 變化率

從圖8可看出社會(huì)服務(wù)性支出的絕對(duì)值增長(zhǎng)率均為正值，但考察期內(nèi)近一半年份其占比增長(zhǎng)率為負(fù)值，說明占比增長(zhǎng)趨勢(shì)處于不穩(wěn)定狀態(tài)，甚至1986年還出現(xiàn)社會(huì)服務(wù)性支出占比增長(zhǎng)率為-19.46%的極端值。

圖8 1978—1992年社會(huì)服務(wù)性支出增長(zhǎng)率

B. 支出彈性

圖9顯示，去除總支出為負(fù)增長(zhǎng)的年份，在考察期內(nèi)社會(huì)服務(wù)性支出的支出彈性值為1.17，表明社會(huì)服務(wù)性支出絕對(duì)額以高于總支出的增速增長(zhǎng)，1987年出現(xiàn)3.92的極端值，總的來看，高于總支出的增長(zhǎng)情況不顯著。

圖9 1978—1992年社會(huì)服務(wù)性支出的支出彈性

C. 變異系數(shù)

考察期內(nèi)社會(huì)服務(wù)性支出的變異系數(shù)為0.13，說明其占比變化幅度較小，相對(duì)較為穩(wěn)定。

4. 維持性支出

(1)支出規(guī)模

從圖10可以看出，1978—1992年維持性支出總量呈現(xiàn)逐年上升的趨勢(shì)，從2.06億元增加到17.4億元。占總支出的比重則先上升，1984年達(dá)到最高值14.33%后，呈現(xiàn)下降趨勢(shì)，至1991年達(dá)到最低點(diǎn)7.09%后，又轉(zhuǎn)而上升，總體呈現(xiàn)出上升—下降—再上升的反復(fù)。

(2)變化程度

A. 變化率

圖11顯示，1979—1983年維持性支出的絕對(duì)值增長(zhǎng)率在20%上下波動(dòng)，較為穩(wěn)定。1984—1992年，增長(zhǎng)率波動(dòng)大，1992年達(dá)到最大的34.57%。1984年以前，其占比增長(zhǎng)率均為正，其后僅在個(gè)別年份(1989年和1992年)呈現(xiàn)正值，絕大多數(shù)年份為負(fù)增長(zhǎng)，1985年達(dá)最低的-25.54%。

圖10 1978—1992年維持性支出變化情況

圖11 1978—1992年維持性支出增長(zhǎng)率

B. 支出彈性

去除總支出為負(fù)增長(zhǎng)的年份，該考察期內(nèi)維持性支出的支出彈性值為1.02，高于財(cái)政總支出的增長(zhǎng)速度，介于同期經(jīng)濟(jì)建設(shè)性支出與社會(huì)服務(wù)性支出之間。圖12顯示，1984年之前，在總支出為正增長(zhǎng)的年份，維持性支出的支出彈性均大于1。從1985年開始，其支出彈性幾乎都在0—1之間浮動(dòng)，增速開始放緩。

圖12 1978—1992年維持性支出的支出彈性

C.變異系數(shù)

1978—1992年間，維持性支出的變異系數(shù)為0.26，接近經(jīng)濟(jì)建設(shè)性支出占比的變異系數(shù)，說明其總體變動(dòng)程度處于較高水平。

(三)1993—2006年：社會(huì)服務(wù)職能仍顯滯后

1. 財(cái)政支出傾向

圖13 1993—2006年各支出項(xiàng)目占比情況

從圖13可以看出，經(jīng)濟(jì)建設(shè)性支出與社會(huì)服務(wù)性支出占比呈現(xiàn)出X型交叉分布，一定程度上印證了已有研究中闡明的經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出與社會(huì)福利支出間競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系的存在。1993—2000年，經(jīng)濟(jì)建設(shè)性支出依然是占比最大的主要支出項(xiàng)目，各財(cái)政支出項(xiàng)目占比排序?yàn)榻?jīng)濟(jì)建設(shè)性支出>社會(huì)服務(wù)性支出>維持性支出。從2001年開始，社會(huì)服務(wù)性支出超越經(jīng)濟(jì)建設(shè)性支出，成為廣東省政府的首要支出項(xiàng)目，盡管二者占總支出比重的差距并不十分明顯，但可以看出政府財(cái)政支出傾向及職能側(cè)重點(diǎn)的重要轉(zhuǎn)變。在整個(gè)考察期內(nèi)，經(jīng)濟(jì)建設(shè)性支出占比呈現(xiàn)逐年下降的趨勢(shì)，但比上一時(shí)期的下降幅度小。社會(huì)服務(wù)性支出占比呈現(xiàn)不穩(wěn)定的上下波動(dòng)的趨勢(shì)，1999—2004年有較明顯的上升趨勢(shì)。維持性支出占比則在波動(dòng)中緩慢上升，變化較為平穩(wěn)。盡管三類支出占比之間的差距很小，但根據(jù)各類支出占比變動(dòng)趨勢(shì)可以發(fā)現(xiàn)，社會(huì)服務(wù)性支出此后成為政府財(cái)政支出的主要傾向。

2. 經(jīng)濟(jì)建設(shè)性支出

(1)支出規(guī)模

圖14 1993—2006年經(jīng)濟(jì)建設(shè)性支出變化情況

圖14顯示，經(jīng)濟(jì)建設(shè)性支出的絕對(duì)規(guī)模依然呈現(xiàn)穩(wěn)步上升的態(tài)勢(shì)，但其相對(duì)規(guī)模的變化則與絕對(duì)規(guī)模呈現(xiàn)相反的趨勢(shì)，除1999年和2004年有小幅度上漲外，其余年份占總支出的比重均呈現(xiàn)逐年下降的態(tài)勢(shì)。1993年經(jīng)濟(jì)建設(shè)性支出占比高達(dá)35.45%，但到2006年則下降到24.76%，可見經(jīng)濟(jì)建設(shè)職能的縮減程度。

表1 1993—2006年各經(jīng)濟(jì)建設(shè)性支出項(xiàng)目的支出規(guī)模

圖15 1993—2006年各經(jīng)濟(jì)建設(shè)性支出項(xiàng)目占比變化情況

表1顯示經(jīng)濟(jì)建設(shè)性支出的內(nèi)部結(jié)構(gòu)，各子支出項(xiàng)目支出額和支出占比的年均值從大到小排序依次為：基本建設(shè)>農(nóng)業(yè)總支出>城市維護(hù)費(fèi)>企業(yè)挖潛、流動(dòng)資金>科技三項(xiàng)費(fèi)用>工交商部門事業(yè)費(fèi)。可見政府在基本建設(shè)方面投入了較多的資金，遠(yuǎn)高于其他支出項(xiàng)目。

圖15顯示，1993—1996年基本建設(shè)支出占比呈現(xiàn)明顯的上升趨勢(shì)，1997—2003年在14%左右平穩(wěn)變動(dòng)，2004—2006年間則呈現(xiàn)出較為明顯的下降趨勢(shì)，2006年為最低值。企業(yè)挖潛、流動(dòng)資金占比總體呈現(xiàn)逐年下降的趨勢(shì)，表明政府逐步放開對(duì)企業(yè)的直接干預(yù)?？萍既?xiàng)費(fèi)用支出占比則呈現(xiàn)較為平穩(wěn)的緩慢上升趨勢(shì)，但增長(zhǎng)幅度很小。盡管農(nóng)業(yè)總支出額在各項(xiàng)支出中相對(duì)較大，但值得注意的是，其占比在小幅波動(dòng)中呈現(xiàn)出緩慢下降的趨勢(shì)。

(2)變化程度

A. 變化率

圖16 1993—2006年經(jīng)濟(jì)建設(shè)性支出增長(zhǎng)率

1993—2006年，雖然經(jīng)濟(jì)建設(shè)性支出絕對(duì)值增長(zhǎng)率在波動(dòng)中大致呈現(xiàn)逐年下降的趨勢(shì)，但其總增長(zhǎng)率仍然為正值，即經(jīng)濟(jì)建設(shè)性支出額在考察期內(nèi)均為正增長(zhǎng)。1993年其絕對(duì)值增長(zhǎng)率為考察期內(nèi)最高，達(dá)到44.39%；2000年降至3.38%，是考察期內(nèi)最低點(diǎn)。除1999年和2004年外，經(jīng)濟(jì)建設(shè)性支出占比增長(zhǎng)率均為負(fù)值，2005年為最低，僅為-8.77%。

表2 1993—2006年各經(jīng)濟(jì)建設(shè)性支出年均增長(zhǎng)率

表2顯示經(jīng)濟(jì)建設(shè)性支出各細(xì)分項(xiàng)目，在絕對(duì)值的增長(zhǎng)方面，增長(zhǎng)幅度從大到小排序?yàn)椋嚎萍既?xiàng)費(fèi)用>工交商部門事業(yè)費(fèi)>基本建設(shè)>城市維護(hù)費(fèi)>農(nóng)業(yè)總支出>企業(yè)挖潛、流動(dòng)資金?？萍既?xiàng)費(fèi)用支出額增速明顯，年均增長(zhǎng)率高達(dá)25.82%。在占比變化方面，僅科技三項(xiàng)費(fèi)用和工交商部門事業(yè)費(fèi)兩個(gè)項(xiàng)目為正增長(zhǎng)，其他項(xiàng)目占比年均增長(zhǎng)率均為負(fù)，其中企業(yè)挖潛改造、流動(dòng)資金占比年均增長(zhǎng)率僅為-14.59%。

B.支出彈性

在圖17中，經(jīng)濟(jì)建設(shè)性支出彈性波動(dòng)較大，在考察期內(nèi)值為0.81，總體以低于總支出的增速增長(zhǎng)。最高的1999年只達(dá)到1.15，略高于總支出的增長(zhǎng)速度。最低的為2000年，僅為0.29?？梢娊?jīng)濟(jì)建設(shè)性支出增速明顯放緩。

C. 變異系數(shù)

1993—2006年經(jīng)濟(jì)建設(shè)性支出變異系數(shù)為0.12，與上一時(shí)期相比，變動(dòng)幅度明顯變緩?？疾旖?jīng)濟(jì)建設(shè)性支出的細(xì)分項(xiàng)目，可以看出企業(yè)挖潛、流動(dòng)資金、科技三項(xiàng)費(fèi)用和工交商部門事業(yè)費(fèi)這幾項(xiàng)支出

圖17 1993—2006年經(jīng)濟(jì)建設(shè)性支出彈性

占比的波動(dòng)較大，變異系數(shù)均處于較高水平；結(jié)合其占比變化趨勢(shì)，可以認(rèn)為該考察期內(nèi)，企業(yè)挖潛、流動(dòng)資金占比大幅度下降，而科技三項(xiàng)費(fèi)用和工交商部門事業(yè)費(fèi)的占比大幅度增加?；窘ㄔO(shè)支出占比最為穩(wěn)定，變異系數(shù)僅為0.10，農(nóng)業(yè)總支出次之，變異系數(shù)為0.12。

3. 社會(huì)服務(wù)性支出

(1)支出規(guī)模

圖18 1993—2006年社會(huì)服務(wù)性支出變化情況

圖18顯示，1996—2003年期間除了1996年社會(huì)服務(wù)性支出額有較明顯下降外，其余年份呈現(xiàn)逐年增加的趨勢(shì)，說明政府社會(huì)服務(wù)職能有所加強(qiáng)；但相對(duì)規(guī)模即占總支出比重的上漲趨勢(shì)卻并不明顯，存在上升—下降—上升—下降的反復(fù)波動(dòng)，說明職能履行處于不穩(wěn)定的狀態(tài)。

表3 1993—2006年各社會(huì)服務(wù)性支出規(guī)模

注：文體廣播事業(yè)費(fèi)、教育事業(yè)費(fèi)從1998年開始統(tǒng)計(jì)，衛(wèi)生經(jīng)費(fèi)和行政事業(yè)單位離退休經(jīng)費(fèi)從1997年開始統(tǒng)計(jì)，下文同。

圖19 1993—2006年各社會(huì)服務(wù)性支出項(xiàng)目占比變化情況

圖20 1993—2006年文教衛(wèi)生事業(yè)費(fèi)占比詳細(xì)情況

圖19顯示社會(huì)服務(wù)性支出各子項(xiàng)目支出情況，從支出額和占比的年平均值來看，文教衛(wèi)生事業(yè)費(fèi)是社會(huì)服務(wù)性支出中的最主要支出項(xiàng)目。圖20顯示，從2000年開始教育事業(yè)費(fèi)的占比迅速增加。此后，它與其他幾項(xiàng)支出項(xiàng)目占比的差距一直較大?？疾炱趦?nèi)各項(xiàng)支出占比均值由大到小排序依次為：教育事業(yè)費(fèi)>行政事業(yè)單位離退休經(jīng)費(fèi)>衛(wèi)生經(jīng)費(fèi)>社會(huì)保障總支出>文體廣播事業(yè)費(fèi)>科學(xué)事業(yè)費(fèi)。社會(huì)保障總支出占比則在波動(dòng)中呈現(xiàn)緩慢上升的趨勢(shì)，但占比不大，如2002年只有4.12%。

(2)變化程度

A. 變化率

圖21顯示，社會(huì)服務(wù)性支出絕對(duì)值增長(zhǎng)率呈現(xiàn)下降—上升—再下降—再上升的反復(fù)趨勢(shì)，除了1996年為負(fù)增長(zhǎng)外，其余年份均為正增長(zhǎng),變動(dòng)趨勢(shì)大致與絕對(duì)值增長(zhǎng)率類似。

表4 1993—2006年各社會(huì)服務(wù)性支出年均增長(zhǎng)率

從表4可以看出，在絕對(duì)值增長(zhǎng)方面，各項(xiàng)支出均表現(xiàn)為正增長(zhǎng),增長(zhǎng)幅度從大到小排序?yàn)樯鐣?huì)保障總支出>行政單位離退休經(jīng)費(fèi)>教育事業(yè)費(fèi)>科學(xué)事業(yè)費(fèi)>衛(wèi)生經(jīng)費(fèi)>文體廣播事業(yè)費(fèi)，其中社會(huì)保障總支出絕對(duì)值增長(zhǎng)率高達(dá)26.86%。

圖21 1993—2006年社會(huì)服務(wù)性支出增長(zhǎng)率

B. 支出彈性

圖22 1993—2006年社會(huì)服務(wù)性支出彈性

從圖22可以看出，社會(huì)服務(wù)性支出的支出彈性呈現(xiàn)下降—上升—再下降—再上升的反復(fù)趨勢(shì)，整體波動(dòng)較大。考察期內(nèi)支出彈性為1.10，以高于總支出的增長(zhǎng)速度變化，且高于經(jīng)濟(jì)建設(shè)性支出的增長(zhǎng)速度，僅1996年社會(huì)服務(wù)性支出的支出彈性為負(fù)值。在1993年、1995年、1998年、1999年、2004年和2005這幾年中，其支出彈性介于0和1之間，即略低于財(cái)政總支出的增長(zhǎng)速度，其余年份均大于1。

C. 變異系數(shù)

社會(huì)服務(wù)性支出的變異系數(shù)為0.10，變動(dòng)幅度小于上一時(shí)期，與同時(shí)期的經(jīng)濟(jì)建設(shè)性支出變動(dòng)幅度差別不大。其中，社會(huì)保障總支出占比變動(dòng)幅度最大，變異系數(shù)高達(dá)0.43，結(jié)合社會(huì)保障總支出占比的變動(dòng)趨勢(shì)，可以認(rèn)為，社會(huì)保障總支出和科學(xué)事業(yè)費(fèi)占比增長(zhǎng)速度非常明顯。

4. 維持性支出

(1)支出規(guī)模

圖23 1993—2006年維持性支出變化情況

圖23顯示，1993—2006年維持性支出絕對(duì)數(shù)額呈現(xiàn)逐年上漲的趨勢(shì)，從1993年的44.25億元增加到2006年的527.90億元，增長(zhǎng)近12倍；支出占比則在“上升—下降—再上升—再下降”的波動(dòng)中不斷擴(kuò)張，2004年為最高，達(dá)21.22%。

表5 1993—2006年各維持性支出規(guī)模

在表5中，從各支出項(xiàng)目的年平均值看，行政管理費(fèi)和公檢法司支出是維持性支出中最主要的兩個(gè)支出項(xiàng)目，占比年均值分別達(dá)到8.95%和8.65%，占比優(yōu)勢(shì)非常明顯。

(2)變化程度

A. 變化率

圖24 1993—2006年維持性支出增長(zhǎng)率

如圖24所示，維持性支出的支出額和占比增長(zhǎng)率均呈現(xiàn)下降的態(tài)勢(shì)。就支出額變化而言，1993—1997年間大幅度下降，但2000—2003年間出現(xiàn)明顯的反彈。就支出占比變化而言，除1998年、1999年、2001年和2005年為負(fù)值外，其余年份均呈現(xiàn)顯著正增長(zhǎng)。1999年為最低點(diǎn)，僅為-5.15%。1994年和2000年為較高點(diǎn)，分別為17.23%和13.8% ，2001年大幅下跌后，2002—2006年又呈現(xiàn)上升—下降—上升的反復(fù)變化趨勢(shì)。

B. 支出彈性

從圖25可以看出，維持性支出歷年支出彈性均為正值。1997年之前，均大于1，即以高于總支出的增長(zhǎng)速度高速增長(zhǎng)。1998年和1999年增速放緩。但在2000年經(jīng)歷了高速的反彈，高達(dá)2.31，之后僅在2001年和2005年小于1，其余年份均以高于總支出的增速增長(zhǎng)。

圖25 1993—2006年維持性支出彈性

C.變異系數(shù)

維持性支出整體的變異系數(shù)為0.13，高于同期經(jīng)濟(jì)建設(shè)性支出和社會(huì)服務(wù)性支出的波動(dòng)程度。進(jìn)一步考察維持性支出中各細(xì)分項(xiàng)目占比的變動(dòng)情況，國(guó)防費(fèi)占比和外交外事支出占比變動(dòng)相對(duì)較大，變異系數(shù)分別為0.35和0.37；而行政管理費(fèi)和公檢法司支出占比波動(dòng)程度則相對(duì)較小，變異系數(shù)分別僅為0.11和0.16。

圖26 2007—2013年社會(huì)服務(wù)性支出變化情況

(四) 2007—2013年：社會(huì)服務(wù)滯后狀態(tài)好轉(zhuǎn)

1. 支出規(guī)模

圖26顯示，2007—2013年社會(huì)服務(wù)性支出總量逐年遞增，增長(zhǎng)趨勢(shì)明顯，從1172.44億元增長(zhǎng)到3547.50億元；占總支出的比重除在2010年下降外，其余年份均呈現(xiàn)上升趨勢(shì)，從2007年的37.11%到2013年的42.18%。

表6 2007—2013年社會(huì)服務(wù)性支出規(guī)模

說明：《廣東統(tǒng)計(jì)年鑒》和《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》關(guān)于2008年文化體育與傳媒支出數(shù)存在差異，分別為33.72億元和66.72億元。綜合2009年和2010年該項(xiàng)支出上漲的趨勢(shì) ，本研究選取后者進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析。

圖27 2007—2013年各社會(huì)服務(wù)性支出項(xiàng)目占比變化情況

從圖27可以看出，教育支出始終居于首位，社會(huì)保障與就業(yè)次之，各支出項(xiàng)目占比大小區(qū)分度明顯，年均支出占比順序?yàn)榻逃?社會(huì)保障與就業(yè)>醫(yī)療衛(wèi)生>科學(xué)技術(shù)>文化體育與傳媒，教育支出占總支出的比重年均值高達(dá)18.82%，而排在最后的文化體育與傳媒占比均值僅為2.17%。

其中，教育支出占比變動(dòng)幅度較大，近幾年增長(zhǎng)趨勢(shì)明顯，2013年其占比增長(zhǎng)到最高，達(dá)到20.74%。社會(huì)保障與就業(yè)支出占比2008—2011年間呈現(xiàn)小幅度的下降趨勢(shì)，但整體波動(dòng)不大，2011年占比達(dá)到最低值8.17%，2008年為最高，達(dá)到9.60%。醫(yī)療衛(wèi)生支出總體呈現(xiàn)逐年上漲的趨勢(shì)，從2007年的4.46%增長(zhǎng)至2013年的6.77%?？茖W(xué)技術(shù)和文化體育與傳媒支出占比則呈現(xiàn)下降—上升—下降—上升的不穩(wěn)定波動(dòng)。

2.變化程度

(1) 變化率

如圖28顯示，2007—2013年社會(huì)服務(wù)性支出絕對(duì)值增長(zhǎng)率均處于較高水平，年均達(dá)到20.26%，而其占總支出比重的增長(zhǎng)率卻僅為2.16%。2008年社會(huì)服務(wù)性支出絕對(duì)值增長(zhǎng)率達(dá)到最大25.08%。值得注意的是，2010年社會(huì)服務(wù)性支出占比為負(fù)增長(zhǎng)，僅為-4.49%?？梢哉J(rèn)為，雖然社會(huì)服務(wù)性支出額有了顯著的提高，但增長(zhǎng)率變化不穩(wěn)定，情況并不樂觀。

圖28 2007—2013年社會(huì)服務(wù)性支出增長(zhǎng)率

文化體育與傳媒教育醫(yī)療衛(wèi)生科學(xué)技術(shù)社會(huì)保障與就業(yè)絕對(duì)值年均增長(zhǎng)率17．79%20．29%26．22%19．36%17．52%占比年均增長(zhǎng)率0．06%2．18%7．22%1．39%-0．17%

從表7可看出，從社會(huì)服務(wù)性支出的各細(xì)分項(xiàng)目看，在絕對(duì)規(guī)模和支出占比增長(zhǎng)方面，醫(yī)療衛(wèi)生增速都十分明顯，年均增速分別為26.22%和7.22%；而社會(huì)保障與就業(yè)占比年均增長(zhǎng)率為負(fù)，僅為-0.17%。

(2) 支出彈性

2007—2013年支出彈性值為1.14，表明社會(huì)服務(wù)性支出以略高于總支出的增長(zhǎng)速度增長(zhǎng)，2010年最低，僅為0.78，其余年份均大于1。

圖29 2007—2013年社會(huì)服務(wù)性支出彈性

文化體育與傳媒教育醫(yī)療衛(wèi)生科學(xué)技術(shù)社會(huì)保障與就業(yè)支出彈性值1．001．141．481．090．99

從表8可以看出，各項(xiàng)支出幾乎均以高于總支出的增速增長(zhǎng)，其中醫(yī)療衛(wèi)生支出增速明顯，年均支出彈性為1.48，2008年高達(dá)2.19，這與國(guó)家推進(jìn)新醫(yī)改政策有關(guān)。

(3) 變異系數(shù)

2007—2013年社會(huì)服務(wù)性支出的變異系數(shù)為0.04，相較于上一個(gè)時(shí)期，變動(dòng)更為穩(wěn)定，幾乎無較大的變動(dòng)。

四、結(jié)論與討論

本文將政府支出分為經(jīng)濟(jì)建設(shè)性支出、社會(huì)服務(wù)性支出和維持性支出三類，從財(cái)政支出傾向、支出規(guī)模和變化程度考察政府職能履行情況和轉(zhuǎn)變情況，結(jié)果顯示：

一是政府職能重點(diǎn)的變化。2000年以前，廣東省財(cái)政支出是以經(jīng)濟(jì)建設(shè)性支出為主的支出結(jié)構(gòu)，說明經(jīng)濟(jì)建設(shè)是政府的職能重點(diǎn)，但與社會(huì)服務(wù)性支出之間的差距日益縮小，顯示出經(jīng)濟(jì)建設(shè)職能的弱化趨勢(shì)。同時(shí)，我們也看到，在經(jīng)濟(jì)建設(shè)領(lǐng)域，政府逐漸將重心轉(zhuǎn)到基本建設(shè)領(lǐng)域而非直接介入微觀經(jīng)濟(jì)生活，顯示出適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革目標(biāo)的前景。進(jìn)入新世紀(jì)，社會(huì)服務(wù)性支出的優(yōu)勢(shì)開始顯現(xiàn)。但2005年以前，這種優(yōu)勢(shì)并不明顯,2006年后這種優(yōu)勢(shì)呈現(xiàn)出日益加強(qiáng)的趨勢(shì)，政府職能的重點(diǎn)真正從之前的經(jīng)濟(jì)建設(shè)轉(zhuǎn)向公共服務(wù)。從這些變化中我們可以得到以下幾個(gè)啟示：(1)1992年最高領(lǐng)導(dǎo)層提出市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革的目標(biāo)，讓市場(chǎng)在資源配置中發(fā)揮主要作用，但政府職能定位和轉(zhuǎn)變卻并非一蹴而就，存在一定的滯后性。從國(guó)家層面來看，2002年中共十六大才提出市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下政府職能的定位包括經(jīng)濟(jì)調(diào)控、市場(chǎng)監(jiān)管、公共服務(wù)和社會(huì)管理四大領(lǐng)域，也從另一個(gè)方面印證了筆者的這一判斷。(2)在人們的一般認(rèn)識(shí)中，政府對(duì)公共服務(wù)的重視是從2003年最高層提出“科學(xué)發(fā)展觀”以后的事，從根本上摒棄片面的經(jīng)濟(jì)政績(jī)觀。但事實(shí)上從2001年起，廣東省的財(cái)政支出重點(diǎn)已經(jīng)開始轉(zhuǎn)向社會(huì)服務(wù)領(lǐng)域，說明了科學(xué)發(fā)展觀的提出是對(duì)客觀趨勢(shì)和規(guī)律的一種理論自覺。(3)盡管進(jìn)入新世紀(jì)后，政府職能的重點(diǎn)開始轉(zhuǎn)向，但在2005年前社會(huì)服務(wù)性支出并不占明顯的優(yōu)勢(shì)，其中的一個(gè)原因是維持性支出和經(jīng)濟(jì)建設(shè)性支出仍然規(guī)模較大，導(dǎo)致理論與實(shí)踐之間存在張力。

二是政府職能轉(zhuǎn)變的程度。從支出規(guī)模上看，在絕對(duì)規(guī)模方面，經(jīng)濟(jì)建設(shè)性支出、社會(huì)服務(wù)性支出和維持性支出均呈現(xiàn)逐年增長(zhǎng)的趨勢(shì)，但在支出占比方面表現(xiàn)出較大差異，經(jīng)濟(jì)建設(shè)性支出占比呈現(xiàn)逐年下降的趨勢(shì)，2001年社會(huì)服務(wù)性支出占比超過經(jīng)濟(jì)建設(shè)性支出。從變化程度上看，2001—2006年社會(huì)服務(wù)性支出和維持性支出絕對(duì)額的增長(zhǎng)速度均高于總支出的增長(zhǎng)速度，而經(jīng)濟(jì)建設(shè)性支出絕對(duì)額增長(zhǎng)速度低于總支出的增長(zhǎng)速度。另外，綜合考慮變化率、支出彈性和變異系數(shù)，可以發(fā)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)建設(shè)性支出和維持性支出的變動(dòng)程度較大。前者變化程度較大說明政府從經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域退出明顯，后者的變動(dòng)程度較大說明政府的職能轉(zhuǎn)變受體制約束，龐大的維持性支出制約了政府強(qiáng)化公共服務(wù)職能和實(shí)現(xiàn)職能轉(zhuǎn)變的步伐。

下面將廣東省的各類支出狀況與全國(guó)的支出狀況進(jìn)行比較，以更好地反映廣東省政府職能轉(zhuǎn)變的程度。

圖30顯示1978—2013年全國(guó)財(cái)政支出中經(jīng)濟(jì)建設(shè)性支出、社會(huì)服務(wù)性支出和維持性支出三大類支出占比的變化情況。

1978—2006年，廣東社會(huì)服務(wù)性支出占比由20.98%增長(zhǎng)到30.90%，同期全國(guó)的社會(huì)服務(wù)性支出占比從11.73%增加至29.16%，因而廣東社會(huì)服務(wù)性支出占比變化程度低于全國(guó)水平，說明在此期間，廣東省的社會(huì)服務(wù)性職能履行相對(duì)滯后。從2007年開始，廣東省的社會(huì)服務(wù)性支出增幅明顯，到2013年占比達(dá)42.18%，而同年全國(guó)僅為37.37%。與前一時(shí)期(1978—2006年)相比，雖然廣東和國(guó)家層面的社會(huì)服務(wù)性支出占比的增速都有所降低，但相對(duì)而言，國(guó)家社會(huì)服務(wù)性支出無論在最終占比方面還是占比年增長(zhǎng)率方面，均明顯落后于廣東省，說明廣東省加大了社會(huì)服務(wù)性支出方面的投入力度，扭轉(zhuǎn)了落后于全國(guó)的局面，亦說明政府職能向社會(huì)服務(wù)方向的轉(zhuǎn)移領(lǐng)先全國(guó)平均水平。此外，從維持性支出與全國(guó)的比較來看，改革開放之初，廣東省的維持性支出占比低于全國(guó)平均水平，僅為7.62%，而經(jīng)過幾十年的波動(dòng)與膨脹，至2006年增長(zhǎng)到了20.67%，與同年國(guó)家的平均值(21.32%)接近。此外，無論廣東省還是全國(guó)的經(jīng)濟(jì)建設(shè)性支出占比均超過20%，這從另一方面印證了它們對(duì)政府職能轉(zhuǎn)變的制約。

圖30 1978—2013年全國(guó)各項(xiàng)財(cái)政支出占比情況

與其他研究結(jié)論相似，本研究的結(jié)論亦認(rèn)為，政府職能由偏重經(jīng)濟(jì)職能逐漸向重視社會(huì)職能轉(zhuǎn)變。同時(shí)，廣東亦存在維持性支出過大和農(nóng)業(yè)發(fā)展支出不足等共性問題，但忽視教育支出的問題*曾明、張光：《規(guī)模經(jīng)濟(jì)、轉(zhuǎn)移支付與政府規(guī)?！越鳛槔罚督魃鐣?huì)科學(xué)》2008年第9期；James J.Heckman. China’s Human Capital Investment. China Economic Review, 2005, Vol.16(1): 50—70.在廣東沒有那么明顯。筆者查閱了歷年的廣東省政府工作報(bào)告發(fā)現(xiàn)，多數(shù)年份都對(duì)教育工作予以了較大的關(guān)注，這除了要落實(shí)科教興粵戰(zhàn)略布局外，還與廣東作為外來人口大省需要加大教育投入以滿足大量的外來務(wù)工人員子女入學(xué)需求有關(guān)。

雖然本文運(yùn)用了多個(gè)指標(biāo)分析政府職能轉(zhuǎn)變，但仍然存在一些缺陷：一是并非所有的政府職能都能通過財(cái)政支出得到反映，因此可能遺漏了一些非財(cái)政指標(biāo)。二是財(cái)政數(shù)據(jù)的局限性。為保證研究口徑的一致性，也由于數(shù)據(jù)獲取的困難，本文沒有將預(yù)算外和體制外的支出數(shù)據(jù)納入研究范圍，有可能影響對(duì)政府職能轉(zhuǎn)變的分析。三是在本文開頭已經(jīng)提到的由于統(tǒng)計(jì)口徑變動(dòng)導(dǎo)致了數(shù)據(jù)的連貫性缺陷。亟需的后續(xù)研究為以下兩方面：其一，將早期存在的預(yù)算外支出納入分析范圍，以便更準(zhǔn)確把握政府支出結(jié)構(gòu)和職能的動(dòng)態(tài)變化。平新喬和白潔曾通過實(shí)證研究檢驗(yàn)了財(cái)政分權(quán)背景下財(cái)政激勵(lì)對(duì)需求的敏感度，指出預(yù)算內(nèi)和預(yù)算外的財(cái)政支出結(jié)構(gòu)存在偏差，預(yù)算外支出更易導(dǎo)致結(jié)構(gòu)扭曲*平新喬、白潔：《中國(guó)財(cái)政分權(quán)與地方公共品的供給》，《財(cái)貿(mào)經(jīng)濟(jì)》2006年第2期。。其二，擴(kuò)大樣本范圍，對(duì)更多的省級(jí)財(cái)政支出結(jié)構(gòu)變遷展開研究，并進(jìn)行對(duì)比分析，從而將研究推向深入。

【責(zé)任編輯：楊海文；責(zé)任校對(duì)：楊海文，趙洪艷】

2015—12—09

打造“理論粵軍”重大資助項(xiàng)目“進(jìn)一步深化大部制改革與政府職能轉(zhuǎn)變——廣東爭(zhēng)當(dāng)深化行政管理體制改革排頭兵研究”(LLYJ1307)

陳天祥，中山大學(xué)中國(guó)公共管理研究中心、政治與公共事務(wù)管理學(xué)院(廣州 510275)； 趙 慧，中山大學(xué)政治與公共事務(wù)管理學(xué)院(廣州 510275)。

10.13471/j.cnki.jsysusse.2016.06.015