倪 星， 梁維東

中國地方改革的類型學：改革角色與共識基礎*

倪 星， 梁維東

近年來，中國各地方政府推動的試驗性和創(chuàng)新性改革不斷涌現(xiàn)，有的曇花一現(xiàn)，有的得以全面推廣。在相對穩(wěn)定的政治環(huán)境中，為何出現(xiàn)如此多樣化的局部性改革創(chuàng)新行為？學術界的爭論有二：一是地方改革的動力是自上而下還是自下而上的，二是地方改革的路徑是漸進調適式的還是全面深化式的。圍繞這兩大分歧，地方改革可以歸類為四種典型模式：孤島現(xiàn)象、執(zhí)行差距、漸進調適和創(chuàng)新擴散。類型差異背后反映的是地方政府在改革中的角色和地方改革的共識基礎存在區(qū)別。該類型學劃分在理論上回應了當前海內外有關中國國家適應性和政權彈性的討論，在經驗上為進一步推動地方政府簡政放權和轉變政府職能提供了可預期的參考模式。

政策試驗； 地方改革； 類型學

在中國改革開放進程中，為了激發(fā)市場、社會和基層的活力，分權成為必然選擇。尤其在中央與地方政府之間，分權讓利成為改革時期調整政府間財稅、金融、貿易等方面權力的主要思想。分權賦予地方改革自主權和積極性，進而改變地方的政治、經濟與社會生態(tài)。在此背景下，地方政府特別是基層政府出現(xiàn)了一種制度創(chuàng)新的強大動力。局部地區(qū)的制度創(chuàng)新相繼被周邊地區(qū)學習、模仿，進而全面擴散。各地方政府也有極大的熱忱去學習海外的新理念、新制度與新做法，進行選擇性的制度移植和調整來提升治理能力。創(chuàng)新改革在地方政府之間傳播，甚至成為一種競爭態(tài)勢。那么，在一個相對穩(wěn)定的政治環(huán)境中，在缺乏清晰具體的頂層設計情況下，何以會發(fā)生區(qū)域性、局部性的地方改革創(chuàng)新行為？在這些改革中，有不少新模式被推廣，也有許多地方性試驗曇花一現(xiàn)。如何理解這種高度差異化的地方改革？

事實上，對于轉型期中國的地方改革，學術界早已有諸多論述。這些論述大致圍繞兩個問題展開討論：一是地方改革的動力是自上而下還是自下而上的，二是地方改革的路徑是漸進調適式的還是全面深化式的。本文圍繞這兩大分歧，對既有文獻進行系統(tǒng)梳理，在此基礎上提煉出當前地方改革的四種典型類型，分別是孤島現(xiàn)象、執(zhí)行差距、漸進調適和創(chuàng)新擴散。不同類型的差異背后反映的是轉型過程中的地方政府角色和改革共識基礎的區(qū)別。該類型學的劃分，在理論上回應了當前海內外有關中國國家適應性和政權彈性的討論，在經驗上則為進一步推動地方政府簡政放權和轉變政府職能提供了可預期的參考模式。

一、地方改革的動力：自上而下，還是自下而上

對于中國地方改革的推動力，國內外學者們進行了廣泛的討論。這些討論大致可以分為兩派觀點：自上而下和自下而上。

(一)“自上而下”的視角

有學者認為，中國的地方試點改革實際上都是中央自上而下推動的政策試驗。韓博天認為：中國的中央政府與地方政府采取上下分治的運行機制，政策實驗是“先在地方政府執(zhí)行政策過程中進行政策創(chuàng)新，然后把來自基層和地方的經驗注入國家政策的一種機制，常被視為促進制度創(chuàng)新的有力手段和避免因不明情況而導致改革震蕩的有效方法”*韓博天、石磊：《中國經濟騰飛中的分級制政策試驗》，《開放時代》2008年第5期，第31頁。。他將其總結為“分級制政策試驗”。在“分級制政策試驗”的影響下，地方政府改革和創(chuàng)新的動因受到上級政府推行漸進改革的影響。地方政府不過是在中央所允許的范圍內盡可能地挖掘新的增長點，能夠“最大限度地反復試驗”，再把試驗的結果運用于整個國家的政策，體現(xiàn)了中國政治制度的開放性和適應性*韓博天：《中國異乎常規(guī)的政策制定過程：不確定情況下的反復試驗》，《開放時代》2009年第7期，第41—42頁。。

劉培偉認為，中國的地方創(chuàng)新型試驗都是在中央選擇性控制之下的。中央對于如何改革不設定具體的原則和改革的目標，但是會通過不斷調整中央與地方之間以及政府與社會的制度安排(權、責、利)來對試點進行控制。在中央牢牢控制主動權的情況下，地方政府往往是以服務中央主導的權力秩序為出發(fā)點和歸宿。一旦出現(xiàn)任何可能威脅到中央統(tǒng)治的越軌行為，中央政府都會立即回收下放的權力，從而造成創(chuàng)新的保守性和斷裂性。

地方處于被動地位的另外一個表現(xiàn)是，下級政府的政策創(chuàng)新呈現(xiàn)出高度同質化的特點：(1)試驗和創(chuàng)新的周期性；(2)創(chuàng)新遠離政治類；(3)浮于表面的創(chuàng)新；(4)口號式創(chuàng)新。劉偉培指出：地方政府缺乏自主性，他們的“創(chuàng)新”實踐總是跟著上頭發(fā)布的命令，這使得貌似蓬勃的地方改革并無新意*劉培偉：《基于中央選擇性控制的試驗——“中國改革”實踐”機制的一種解釋》，《開放時代》2010年第4期，第71—74頁。。

沈承誠從新制度經濟學的角度出發(fā)，認為制度創(chuàng)新是中央政府、地方政府和市場三個主體反復博弈的結果。其中，中央政府和市場主體都缺乏創(chuàng)新的動力和能力，只有地方政府能夠承擔起制度創(chuàng)新的角色，但地方政府往往表現(xiàn)出消極的創(chuàng)新態(tài)度，造成“創(chuàng)新”往往流于口號和形式*沈承誠：《地方政府偽創(chuàng)新的機理探究及反偽舉措——基于新制度經濟學視角的考量》，《理論與改革》2006年第2期，第16—19頁。?？蓮囊韵聝蓚€方面來看導致“偽創(chuàng)新”的原因：(1)規(guī)模效應、學習效應、協(xié)作效應、預期效應、策略效應等制度設計造成的路徑依賴使得政府往往只注重表面工程，而不顧實際的創(chuàng)新效果，從官員到職員都消極應對，這種無效的創(chuàng)新反而得到地方政府的爭相效仿，最終導致地方政府的創(chuàng)新被鎖定在了無效率的偽創(chuàng)新困境。(2)中央與地方之間存在著巨大的信息鴻溝，中央很難有效對地方形成核查和監(jiān)管，造成地方政府也不愿冒險進行創(chuàng)新，而是偏向選擇風險小、獲利大的“面子”項目，從而導致偽創(chuàng)新。

(二)“自下而上”的視角

與上述學者所持的“自上而下”視角不同，另一派學者認為在創(chuàng)新試點的過程中，地方政府自下而上地發(fā)揮了非常積極的角色。諾斯(North)從新制度主義的角度剖析中國制度創(chuàng)新的動力，認為中國的制度結構有一種非常強的適應能力，雖然其中存在不確定的因素，但最重要的是它為地方的試驗創(chuàng)造了足夠的空間，以此克服體制的固化和障礙，能夠比較靈活地把握時代的機遇*[美]科斯、阿爾欽、諾斯著，劉守英譯：《財產權利與制度變遷》，上海：上海人民出版社，1991年，第50—112頁。。白霖認為，中國的改革是自下而上的，最大的動力源自于改革所釋放的地方分權和利益激勵*轉引自劉鵬：《三十年來海外學者視野下的當代中國國家性及其爭論述評》，《社會學研究》2009年第5期，第192頁。。

同樣，王紹光認為自下而上的注入政策的方式一直是中國共產黨治理國家的實用經驗。通過研究農村醫(yī)療問題，他指出中國在不斷地進行政策試驗、調試和學習的過程中表現(xiàn)出巨大的活力，體現(xiàn)了中國政治制度的強大適應能力*④⑤ 王紹光：《學習機制與適應能力：中國農村合作醫(yī)療體制變遷的啟示》，《中國社會科學》2008年第6期，第131—133,113—115,131—133頁。。其中，地方政府扮演了重要的先行者的角色，通過不斷地探索，積累了成功的經驗和教訓。王浦劬和賴先進認為：相較于中央政府和下級政府，省級政府尤其享有最大程度的政策試驗自主權，所以往往是“自下而上的吸納輻射公共政策擴散模式的首創(chuàng)主體”*王浦劬、賴先進：《中國公共政策擴散的模式與機制分析》，《北京大學學報》哲學社會科學版2013年第6期，第14頁。。朱亞鵬在研究中國貴州的住房貨幣化改革成功經驗時指出：在中央政府的支持下，地方政府能夠充分發(fā)揮自身的優(yōu)勢和特長，即使在資源稟賦并不好的貴陽市，政府的試點也能夠收效良好*朱亞鵬：《住房貨幣化改革與社會公平——貴陽房改個案研究》，《武漢大學學報》哲學社會科學版2006年第5期，第667頁。。

至于上級在下級試點創(chuàng)新過程中所施加的影響，這批學者認為上級扮演的更像是一種把關者和倡導者的角色④：中央只為地方創(chuàng)新提出了模糊的目標，這就使得基層試點有了更高的合法性和活動空間。同時，為了加快政策的成功，上級領導也會保護地方試驗的結果⑤。即使遇到比較大的結構性障礙，地方政府也有一套應對的措施，能夠在自己的權限范圍之內通過各種正式和非正式的渠道，繞過這些制度障礙而繼續(xù)推動改革*張楠、迪揚：《基層政府行政審批制度改革的路徑分析———以順德為案例》，《公共行政評論》2014年第2期，第45頁。。這同樣表明基層政府能夠發(fā)揮的主動性。

二、地方改革的路徑：漸進調適，還是深化改革

第二個爭論點在于從地方政府推進改革的路徑出發(fā)，探討中國從20世紀70年代末以來推動的市場化改革何以取得了顯著的經濟成就。對于中國經濟高速增長的成功原因，中國研究的學者們展開了曠日持久的爭論。學者們的觀點大致可以分為兩派：漸進主義派和深化改革派。

(一)地方政府推動的漸進改革

漸進主義派認為中國經濟改革成功的關鍵不是全盤西化，而是漸進改革。例如，巴里·諾頓(Barry J. Naughton)就認為中國改革成功的關鍵在于漸進改革和允許有限競爭。中國經濟改革的漸進模式帶來一種計劃(經濟)外的增長——非國有企業(yè)的快速發(fā)展和外資廠商進入中國市場，對國有企業(yè)造成巨大的壓力；計劃部門的重要性越來越低，直到整體經濟成長到計劃之外。劉遵義、錢穎一和羅蘭也以價格雙軌制為案例說明了這一點*轉引自田偉：《雙軌制改革的歷史回顧及評價》，《理論學刊》2009年第4期，第56頁。。他們認為中國的價格雙軌制有帕累托改進的特性，使得市場改革沒有輸家。一般而言，在價格自由化過程中，必然有人受損而有人獲利。但是中國的價格雙軌制可以在現(xiàn)存的機構之間進行隱性的一次性的總補償，通過計劃與市場之間進行利益轉移。這種轉移利用了已有的計劃結構，不需要額外的財政或額外的信息。

“漸進派”提出的最有力證據(jù)是中國地方政府直接介入地方經濟和企業(yè)經營。90年代后期中國的地方政府直接投入到房地產和旅游業(yè)開發(fā)和經營熱潮之中，地方政府公司化的特征愈發(fā)明顯*戴慕珍：《中國地方政府公司化的制度化基礎》，戴慕珍、甘陽、崔之元編：《中國改革的政府經濟學》.香港：牛津大學出版社，1997年，第99頁。。蘇南和山東農村的例子就很好地解釋了中國如何在沒有政治變革的情況下帶來農村經濟增長。其關鍵就在于地方政府的法團化，即縣鎮(zhèn)村三級政府直接介入經濟生產和管理企業(yè)，黨政企三者合一的法團組織運作是以經濟利益最大化為目標，官商結合的模式允許地方干部利用行政權力和對資源的調配能力既為企業(yè)提供支持卻也施加控制。以地方政府為代表的公共組織本身成為經濟增長的主要推動力。

(二)地方政府推動的全面改革

深化改革派認為，中國經濟改革不過是因為向西方市場經濟趨同而成功，漸進趨同或不徹底的市場改革反而會造成中國經濟的不可持續(xù)發(fā)展。1989年，倪志偉提出著名的市場轉型論。他借用邁克爾·波蘭尼(Michael Polanyi)提出的三種經濟生產方式(市場經濟、再分配經濟和互惠經濟)的劃分框架，認為隨著中國從再分配經濟向市場經濟轉型，權力、激勵和機會這三大資源會有利于“直接生產者”，而對“再分配”權力的擁有者不利；市場轉型越徹底，經濟交換就越不可能根植于干部網絡之中，而市場中的“直接生產者”們(尤其是私營企業(yè)主)通過市場的自由運作即可獲得當權者們原來掌握的權力資源*倪志偉：《市場轉型理論: 國家社會主義由再分配到市場》，邊燕杰主編：《市場轉型與社會分層》.北京:三聯(lián)書店，2002年，第253—256頁。。拉迪(Lardy)則認為中國不徹底的經濟改革，尤其是金融改革的滯后(例如國有銀行發(fā)放大量貸款給低效率的國企)，會阻礙中國經濟的可持續(xù)增長*[美]尼古拉斯·拉迪著、鐘科譯：《中國的金融體系何時能滿足其需要?》，《經濟社會體制比較》2002年第6期，第26頁。。

深化改革派對漸進主義派的有力反駁是針對地方政府扶持私有企業(yè)的意愿。蔡欣怡(Kellee Tsai) 從1994到2001年的調研，發(fā)現(xiàn)地方政府并非扮演發(fā)展型國家的角色。它們控制國有銀行，將貸款向國有企業(yè)傾斜。在此背景下，私營企業(yè)主通過社會網絡向地下錢莊等非正式金融集資創(chuàng)業(yè)、周轉和擴大。中國經濟增長并非由壟斷國有銀行貸款的國有企業(yè)所共享的，而是依賴于這些從國有銀行貸不到款而借助非正式金融成長起來的非國有企業(yè)自下而上推動的*[美]蔡欣怡著，何大明、灣志宏譯：《后街金融: 中國的私營企業(yè)主》，杭州：浙江人民出版社，2013年，第1—16頁。。

三、地方改革的類型學分析：改革角色與共識基礎

綜上所述，對于轉型期地方政府推動的試點改革，學者們的爭論主要集中在兩點：第一，“自上而下”和“自下而上”的分歧在于地方政府的角色是主動的還是被動的；第二，“漸進派”和“改革派”的分歧在于改革過程中，政府與市場之間、中央和地方政府之間以及國家與社會之間，圍繞“如何改革”是否存在清晰藍圖和穩(wěn)固的共識基礎。而在紛繁復雜的改革現(xiàn)實中，實際上這幾種情況都同時存在，對此的研究也眾多復雜，甚至被海外學者稱為盲人摸象*[美]塞奇·托尼著、邵明陽譯：《盲人摸象：中國地方政府分析》，《經濟社會體制比較》2006年第4期，第96頁。。圍繞地方政府角色與地方改革基礎這兩個分歧點，本文對既有研究所涉及的地方改革進行歸納，大致可以識別出四種理念類型(ideal type)，分別是：孤島現(xiàn)象、執(zhí)行差距、漸進調適和創(chuàng)新擴散(見表1)。

(一)孤島現(xiàn)象

第一種類型的地方改革可以界定為“孤島現(xiàn)象”，主要指地方政府在缺乏與上級達成共識或獲得上級支持情況下推進的自下而上改革。在這種改革中，地方政府扮演著積極的主動型角色，但是由于上下級之間缺乏內部共識，導致改革動力不足，淪為曇花一現(xiàn)的試點項目。郭正林就曾將90年代中國各地興起的農村經濟體制改革和村民自治制度改革描述為“孤島現(xiàn)象”。他發(fā)現(xiàn)1999年度深圳龍崗大鵬村、湖北咸安等地的鄉(xiāng)鎮(zhèn)選舉改革都是孤軍深入而未能突圍，導致改革很快恢復原樣。孤島現(xiàn)象主要有以下幾個特征：一是地方改革者有很強的主動性與使命感，把改革當作事業(yè)，愿意承擔風險；二是改革劇烈地打破了既有利益格局，阻力大；三是試點改革缺乏內部共識、上下配合、左右聯(lián)動和制度配套*郭正林：《鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革中的“孤島現(xiàn)象”》，《半月談》2004年第4期，第32—34頁。。事實上，絕大多數(shù)的地方試點改革都是轉瞬即逝。彭淑曾對歷屆中國地方政府創(chuàng)新獎的獲獎項目進行跟蹤調查，發(fā)現(xiàn)許多項目都被中斷，缺乏可持續(xù)性*彭淑：《地方政府制度創(chuàng)新是“民主秀”？》，《南方人物周刊》2010年第41期，第42—43頁。。楊雪冬認為：在現(xiàn)有體制下，地方改革的最重要因素除了改革創(chuàng)新者本身的作用，就是上級(尤其是中央)的認可和支持；很多地方改革沒能成功擴散，最主要的原因在于缺乏上級政府或中央政府的介入*楊雪冬：《簡論中國地方政府創(chuàng)新研究的十個問題》，《公共管理學報》2008年第1期，第16—20頁。。

表1 轉型期中國地方政府推動改革的類型學劃分

(二)執(zhí)行差距

第二種類型的地方改革存在“執(zhí)行差距”，主要指上級政府在缺乏與下級達成共識的情況下強制性地推進地方改革，導致地方試點改革者消極應對，最終改革偏離了最初的期望。在這種改革中，上級自上而下地布置改革試點任務時也沒有贏得地方的支持，內部共識的缺乏導致地方政府扮演被動角色，甚至帶有抵觸心理，最終帶來結果的偏差。

原因之一，在中央政府到地方政府之間存在一條復雜的委托代理鏈條，中央把相應政策的執(zhí)行委托給地方政府，并期待地方政府能夠推動制度創(chuàng)新。但是，根據(jù)“委托—代理”理論，上級和下級之間存在著信息不對稱，中央很難對地方的行為實施監(jiān)控，這使地方有極大的空間來推諉上級布置的任務，或者是消極處理*定明捷：《中國政策執(zhí)行研究的回顧與反思(1987—2013)》，《甘肅行政學院學報》2014年第1期，第17—25頁。。李瑞昌*李瑞昌：《中國公共政策實施中的“政策空傳”現(xiàn)象研究》，《公共行政評論》2012年第3期，第59—80頁。把上級命令得不到下級認可和執(zhí)行的情況稱為“政策空傳”，反映了在缺乏中央與地方的共識情況下的政策偏差。原因之二，中央政府和地方政府常常面臨著完全不同的改革邏輯。中央政府需要實現(xiàn)它的政治承諾，從而得到民眾的支持，而在一個權力高度集中的組織中，地方政府更注重的是如何表現(xiàn)上級安排的硬性指標，而非完全贊同中央提出的比較理想化的改革目標，這就導致了政策目標與執(zhí)行的脫離。任何的改革既需要上級對下級的相應政策支持，也需要同級部門之間的互相協(xié)調，這些改革要素需要大量的時間精力來經營。對于一個缺乏動力進行改革的地方政府來說，改革的成本越大，改革的結果越走向形式化*沈承誠：《地方政府偽創(chuàng)新的機理探究及反偽舉措——基于新制度經濟學視角的考量》，前揭刊，第16—17頁。。

例如，唐偉*唐偉：《養(yǎng)老金并軌改革不能老摸石頭不過河》，《理論參考》2013年第11期，第40頁。指出：養(yǎng)老金并軌改革就是單由中央政府推動的改革，缺乏地方政府的支持。雖然國務院早于2008年起就明確提出養(yǎng)老金并軌的改革思路，開始推動事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度改革試點工作，但是，五年過去之后，大多數(shù)地區(qū)都表示這項政策缺乏科學的頂層設計，地方政府在自己的職責權限中很難有突破，改革同時受到來自公共部門人群的壓力，激進的改革很容易引發(fā)新的矛盾。

(三)漸進調適

第三種類型的地方改革可以稱之為“漸進調適”，主要指政府內部上下已經對改革達成共識，在上級的鼓勵下，地方政府考慮到改革帶來的不確定性而進行風險規(guī)避，采取漸進性調整的改革。雖然地方政府已經認可了改革的必要性，但是出于政治風險和利益庇護等因素的考量，地方往往選擇在特定的領域或有限的范圍內進行局部改革，改革的手段比較溫和中庸，呈現(xiàn)出一種漸進的改革模式。

出現(xiàn)漸進改革的原因在于，中央對地方政策執(zhí)行者的控制是有限的，實踐中政策的結果往往表現(xiàn)為上下級之間的利益博弈，其中既有在政策目標范圍內的討價還價，也有未經政策許可的、超越政策目標的策略性行為，地方政府會從自身的利益出發(fā)選擇最適合改革的策略，包括挑選阻力最小的措施和縮小試點范圍等*楊鵬：《產業(yè)政策在中國的境遇——一位基層官員的實踐體會》，《戰(zhàn)略與管理》2001年第2期，第54—59頁。。

以官員財產公示改革為例，雖然從中央到地方、從國家到社會都認可財產公示對于反腐的積極意義，但是地方政府的實際作為是謹小慎微的。例如在新疆和湖南的試點結果是，各地擴大了申報的內容，完善了報告的程序，但是并未打算將財產向社會公開，且對違法的處罰不力，導致此輪改革不了了之，沒有產生很大的社會影響*白建峰：《官員財產公示制度研究》，西南政法大學碩士論文，2012年，第15—20頁。。

這種漸進的地方改革實際上構成整個中國改革的圖景。沈大偉認為：改革開放后中國采取了一系列的調適性改革來適應新的國際和國內政治經濟社會變遷，并且有可能最終走向一種“折中型國家”*[美]沈大偉著，呂增奎、王新穎譯：《中國共產黨：收縮與調適》，北京：中央編譯出版社，2011年，第1—11頁。。

(四)創(chuàng)新擴散

第四種類型的地方改革可以被稱為“創(chuàng)新擴散”，意指在中央政府和地方政府普遍達成共識的情況下，地方政府積極主動地推動持續(xù)性和創(chuàng)新性改革。在這種類型的改革中，中央政府為地方政府的改革創(chuàng)造了良好的制度空間，地方政府為了獲得經濟或者政治上的收益也在努力探索改革的方向，并且由于試點的成功而得到其他地區(qū)的效仿和學習。

中央政府對于改革總是持實用主義的態(tài)度，會在保證大局穩(wěn)定的情況下，允許地方進行分權式決策，通過來自各地的反復試驗來得出適合全國推行的最優(yōu)的經驗*王紹光:《學習機制與適應能力：中國農村合作醫(yī)療體制變遷的啟示》，前揭刊，第111—113頁。。從制度主義視角來看，中央與地方達成改革共識的時候，體制空間既培育了學習源，同時又保證了政治統(tǒng)一的前提。王紹光還認為，農村醫(yī)療衛(wèi)生的融資體制的成功就說明了政策倡導者(中央)和決策者(地方)之間如何磨合、調整、適應，從而達到了良好的改革成效。

2010年前后廣東佛山順德的綜合改革體現(xiàn)了在上下級共識和地方積極性都齊備的情況下改革的路徑選擇。順德的改革是在上級(廣東省)政府驅動、地方政府主動試點、基層社會推動的合力之下摸索前進的。上級政府是“引領者”和“協(xié)作者”*李蘭芝、梁雨晴:《地方政府行政改革何以持續(xù)——廣東順德個案探析和啟示》，《學術研究》2012年第11期，第75—79頁。，順德區(qū)及各街道政府是“學習者”和“思考者”，順德的基層社會和民眾則是推動改革的中堅力量*肖濱、郭明：《以“治權改革”創(chuàng)新地方治理模式——2009年以來順德綜合改革的理論分析》，《公共行政分析》2013年第4期，第2—28頁。。同時，順德區(qū)委、區(qū)政府以積極的姿態(tài)積極配合廣東省綜合試驗改革試點工作，從而使順德綜合改革能夠起到較明顯的效果。順德政府主動抓住改革的機遇、官員具有較強的學習能力等是順德綜合改革穩(wěn)健推進的重要保障。

為了推動改革的深化發(fā)展，順德區(qū)政府有一套整體的規(guī)劃方案，改革所涉及的范圍廣泛而且深入權力內核，不僅包括了權力結構和行政機構的調整，同時也在行政審批制度、商事登記制度等全方位推動了改革，為理順國家、市場和社會的關系做了積極的努力?？梢哉f，順德的綜合改革體現(xiàn)了上下級的改革共識，也體現(xiàn)了地方政府推動改革創(chuàng)新的潛力與動力*Nandiyang Zhang， Political Elite Coalition and Local Administrative Reform in China-a case study of Shunde under Wang Yang， Journal of Contemporary China， 2016， Vol.25，No.98，pp.277—291.。

四、結論與啟示

上述四種類型只是一種理想化的劃分。事實上，中國地方改革的圖景從來就不是鐵板一塊。中國之大，加上改革開放之后經濟社會變遷速度之快，足以催生出各式各樣的地方改革樣本。而且，地方改革領域和類型復雜多樣，背后可能既有自上而下的推動，也有自下而上的激勵；在適宜條件下，有的地方得以全面推進轉型，而有的地方則因內外環(huán)境變化而只能斷斷續(xù)續(xù)地推進改革。但問題是，這種差異性改革樣本背后是否有著規(guī)律性的一面？如何建立起一個客觀系統(tǒng)的類型學劃分來囊括和解釋不同類型的地方改革?更重要的是，如何才能讓地方改革不陷入執(zhí)行差距、孤島試驗和漸進調適等模式，而是能最大限度地激發(fā)出地方改革的活力，進而產生更多的創(chuàng)新擴散？這種創(chuàng)新擴散背后有哪些有效的策略？回答上述問題，需要在既有理論的基礎上對四種類型的地方改革加以抽象和比較。

首先，“執(zhí)行差距”和“漸進調適”的共同特征是被動地響應上級的改革號召。不同之處在于：“執(zhí)行差距”是下級在抵觸改革情況下選擇性或象征性地應付上級所做出的改革，而這種抵觸心理背后反映的是政府內部上下級之間事先缺乏足夠溝通，在沒有達成改革共識的情況下自上而下推進改革，必然會帶來自下而上的扭曲應付；而“漸進調試”則是政府內部達成一定改革共識的基礎上，地方政府在上級劃定的范圍和允許的空間內進行摸索。這兩種改革之所以難以形成可持續(xù)的全面改革，最主要的原因在于地方政府在改革中的被動型角色。

其次，“孤島現(xiàn)象”和“創(chuàng)新擴散”的共同之處在于地方政府在改革中扮演著積極主動的角色，積極尋求因地制宜的試點領域和試點方案。兩者的區(qū)別在于，“孤島現(xiàn)象”中的地方試點未必是在上級鼓勵或允許的范圍之內，而且改革也缺乏廣泛的社會支持。例如深圳大鵬村的基層選舉改革，不僅超出上級可控的范圍，也觸動了既得利益，結果只能是曇花一現(xiàn)。相反，“創(chuàng)新擴散”是建立在廣泛的內外部共識基礎之上，不僅上級對試點內容和范圍持鼓勵態(tài)度，而且地方各界也對改革存在廣泛共識。

最后，“漸進調適”和“創(chuàng)新擴散”的共同之處在于均存在上下級以及內外部的共識。而區(qū)別在于，“漸進調適”缺乏改革遠景和藍圖，地方政府依然采取被動試驗的態(tài)度，力求在可控和風險最小的領域摸索前進，試驗的短期目標僅僅是為了在迎合上級的改革倡議的前提下不觸及地方既得利益格局?！皠?chuàng)新擴散”則是全面深化改革的遠景，雖然無法一步到位，但是地方政府仍持主動尋求試點的態(tài)度，因地制宜醞釀試點方案，通過各種策略改變“創(chuàng)新擴散”中帶來的零和博弈困局，構建共識基礎，從而促成可持續(xù)的地方改革。

對當前中國地方改革的模式進行類型學分析，在理論上和經驗上均有重要意義。理論上，中國反常規(guī)的政策試驗模式是近年來海內外學者爭論最為激烈的話題之一*Tsai，Wen-Hsuan and Dean， Nicola，Experimentation under Hierarchy in Local Conditions: Cases of Political Reform in Guangdong and Sichuan，China，The China Quarterly，2014，No.218，pp.339—358.。孤島現(xiàn)象、執(zhí)行差距、漸進調適和創(chuàng)新擴散是學界當前所熱烈討論的四種典型類型。對此進行歸類比較分析，探究背后的改革角色和共識差異，有助于我們反思在當前相對穩(wěn)定的政治環(huán)境中為何會出現(xiàn)高度差異化的局部性改革創(chuàng)新行為，進而更加深入地把握中國作為一個整體在如此復雜且快速變遷的社會轉型過程中依然能夠維持其獨特的彈性和適應性*[美]沈大偉著，呂增奎、王新穎譯：《中國共產黨：收縮與調適》，第1—11頁。。在經驗上，黨的十八大以來把簡政放權作為全面深化改革的重要一環(huán)，并且敦促地方政府加快職能轉變步伐。在此過程中，地方政府如何主動推動政府管理創(chuàng)新，并且將創(chuàng)新有效的經驗模式推廣到其他各地，成為中央密切關注的問題。因此，如何避免“執(zhí)行差距”和“孤島效應”，將“漸進調試”轉化為“創(chuàng)新擴散”，成為下一步研究中的重點和難點。

【責任編輯：楊海文；責任校對：楊海文，趙洪艷】

2016—04—18

國家社會科學基金重大項目(13&ZD011)；打造“理論粵軍”2014年度重點課題(WT1423)

倪 星，中山大學中國公共管理研究中心、政治與公共事務管理學院(廣州 510275)； 梁維東，中山大學政治與公共事務管理學院(廣州 510275)。

10.13471/j.cnki.jsysusse.2016.06.014