高少慧 何一鳴,2

(華南農(nóng)業(yè)大學(xué) 1.經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院 2.廣東農(nóng)業(yè)企業(yè)發(fā)展研究中心，廣東 廣州 510642)

財(cái)權(quán)管制變遷、稅收分成博弈與城鄉(xiāng)非均衡增長(zhǎng)
——來自廣東縣際自然實(shí)驗(yàn)的證據(jù)

高少慧1何一鳴1,2

(華南農(nóng)業(yè)大學(xué) 1.經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院 2.廣東農(nóng)業(yè)企業(yè)發(fā)展研究中心，廣東 廣州 510642)

中央政府的財(cái)政分權(quán)與稅權(quán)集中行為都是不同交易費(fèi)用約束下的最優(yōu)選擇。當(dāng)交易費(fèi)用超過通過財(cái)權(quán)管制而獲得的壟斷租金時(shí)，中央政府放松對(duì)地方財(cái)權(quán)管制。分稅制可以被視為中央與地方之間的分成契約，是一種能夠分散風(fēng)險(xiǎn)的財(cái)政制度安排。雖然分稅制下出現(xiàn)財(cái)權(quán)管制強(qiáng)化，但國民總產(chǎn)出不降反升，這是因?yàn)樨?cái)權(quán)管制造成的負(fù)效應(yīng)被地方政府競(jìng)爭(zhēng)引起的正效應(yīng)所超越。不過，分稅制下的縣際競(jìng)爭(zhēng)在促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期增長(zhǎng)的同時(shí)，也間接導(dǎo)致城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)差距的擴(kuò)大。

財(cái)權(quán)管制；分稅制改革；縣際競(jìng)爭(zhēng)；經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)；城鄉(xiāng)差距

一、引言及相關(guān)文獻(xiàn)回顧

如果從地理集聚和空間轉(zhuǎn)移效應(yīng)看，城市化可以理解為生產(chǎn)要素從農(nóng)村向城市流動(dòng)的動(dòng)態(tài)過程。在此過程中，出現(xiàn)了大量的土地轉(zhuǎn)用現(xiàn)象，而這些增加的城市土地大部分是從農(nóng)村土地轉(zhuǎn)換而來的。當(dāng)然，這個(gè)土地轉(zhuǎn)換過程必須經(jīng)過國家的征地制度來實(shí)行(Du et al.，2014)。但是，作為征地制度的執(zhí)行者，地方政府像企業(yè)一樣行動(dòng)并展開征地競(jìng)賽(周業(yè)安 等，2004)。1994年實(shí)施分稅制之后，縣級(jí)政府成為地方征地的主體(張五常，2009)。

縣際競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制促進(jìn)了中國經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型與發(fā)展，但也產(chǎn)生了其他難以預(yù)料的效應(yīng)(Xu，2011)。具體來說，伴隨著分稅制的推進(jìn)和逐步完善，地方政府逐步將財(cái)政收入的重點(diǎn)由預(yù)算內(nèi)轉(zhuǎn)到預(yù)算外、由預(yù)算外轉(zhuǎn)到非預(yù)算，從收入來源上看，即從依靠企業(yè)到依靠農(nóng)民負(fù)擔(dān)和土地征收，從側(cè)重“工業(yè)化”到側(cè)重“城市化”。那么，當(dāng)分稅制改革使得地方政府興辦企業(yè)變得越來越“無利可圖”的時(shí)候，土地征用和轉(zhuǎn)讓行為成了地方政府新的生財(cái)之道(周飛舟，2007)。再加上，地方政府在政績(jī)考核的壓力下，要提高該地區(qū)在“同行”中的相對(duì)位置，就必然在吸引投資上形成競(jìng)爭(zhēng)，結(jié)果往往是地方政府競(jìng)相殺價(jià)，不計(jì)“血本”出讓土地(陶然 等，2007)。

事實(shí)上，中國的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)始于國家對(duì)地區(qū)的放權(quán)(史宇鵬 等，2007)。但這種“財(cái)政的聯(lián)邦主義”(王守坤 等，2009)遠(yuǎn)沒有解決何種制度安排下政治官員們才有積極性執(zhí)行保護(hù)市場(chǎng)的承諾(楊其靜 等，2008)。以GDP為核心的政績(jī)考核機(jī)制激發(fā)了地方政府的擴(kuò)張偏向的財(cái)政行為(方紅生 等，2009)。干部晉升制度的機(jī)制和信息不對(duì)稱為基層政府官員不斷突破已有預(yù)算約束、追求預(yù)算外資源提供了激勵(lì)(周雪光，2005)。這種中國式的分權(quán)體制激勵(lì)了地方政府用“扭曲之手”來攫取預(yù)算外財(cái)政收益(吳群 等，2010)，土地成為地方政府財(cái)政收入的主要來源(蔣省三 等，2007)。財(cái)政分權(quán)確實(shí)促進(jìn)了中國經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)(李濤 等，2008)，但存在地區(qū)差異(范子英 等，2009)。在時(shí)間維度上，1994年前財(cái)政分權(quán)對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)并無促進(jìn)作用，而1994年后對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的促進(jìn)作用十分顯著(周業(yè)安 等，2008)。此外，財(cái)政分權(quán)不但能夠緩解縣級(jí)財(cái)政困難(賈俊雪 等，2011)，也會(huì)刺激土地違法(梁若冰，2009)。

分稅制改革其實(shí)是一次從財(cái)政分權(quán)轉(zhuǎn)向集權(quán)的改革(渠敬東 等，2009)。分稅制改革以來的稅權(quán)向上集中趨勢(shì)，以及中央對(duì)地方財(cái)政收入的規(guī)范化進(jìn)程等因素，使得縱向競(jìng)爭(zhēng)效應(yīng)趨強(qiáng)、橫向競(jìng)爭(zhēng)效應(yīng)相對(duì)趨弱，最終體現(xiàn)為十幾年的稅收持續(xù)超經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)(湯玉剛 等，2010)。這是因?yàn)椋?994年以前的財(cái)政收入包干體制實(shí)際上是分成契約和定額契約的結(jié)合，而分稅制是分占所有權(quán)和分成契約的結(jié)合，具有明顯的增收激勵(lì)作用，從而導(dǎo)致稅收收入連年快速增長(zhǎng)(郭慶旺 等， 2011)。換言之，從契約的角度看，分稅制本質(zhì)上是一個(gè)彈性的分成合同系統(tǒng)(呂冰洋，2009)，它是中央政府與地方政府關(guān)于剩余分配的各種子契約的組合(呂冰洋 等，2014)。

值得注意的是，中國的區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)源于縣域的空間外溢效應(yīng)(覃成林 等，2012)，但才國偉等(2011)更強(qiáng)調(diào)“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”促進(jìn)了縣域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。皮建才(2012)的模型引入了公共選擇學(xué)派經(jīng)常使用的競(jìng)賽成功函數(shù)，基于此發(fā)展出了一個(gè)總體性分析框架，避開了周黎安(2004) 所使用的數(shù)學(xué)分析方法的局限性，可以有效處理周飛舟(2009)、陶然等(2010) 等對(duì)官員政治錦標(biāo)賽在邏輯上提出的政治網(wǎng)絡(luò)質(zhì)疑。此外，Li et al.(2005)、徐現(xiàn)祥(2007a，2007b)搜集省級(jí)地方官員的交流數(shù)據(jù)對(duì)官員晉升博弈影響中國經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的假說進(jìn)行計(jì)量檢驗(yàn)?？h級(jí)政府官員追求盡可能高的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率(尹恒 等，2011)。

盡管財(cái)政分權(quán)或分稅制改革促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，但財(cái)政分權(quán)也加劇了地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的差異程度(殷德生，2004)，且分稅制并沒有有效地均衡地區(qū)間因經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡而帶來的區(qū)域差異(周飛舟，2006)。城鄉(xiāng)差距的周期性變化則主要導(dǎo)源于城市利益集團(tuán)的壓力以及傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)體制遺留的制度障礙(蔡昉 等，2000)。城鄉(xiāng)要素流動(dòng)從絕對(duì)禁止到逐漸松動(dòng)，既有利于促進(jìn)整體經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)，又有利于實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)平等與社會(huì)和諧(陳釗 等，2008)。分稅制下的地方財(cái)政壓力對(duì)農(nóng)業(yè)增長(zhǎng)產(chǎn)生消極影響(高彥彥 等，2012)，而城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)反差源于工農(nóng)兩部門不同的分工水平(高帆，2005)。

可見，以往關(guān)于財(cái)政分權(quán)與分稅制改革方面的研究要么側(cè)重于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，要么僅僅關(guān)注城鄉(xiāng)差距，沒有用一個(gè)統(tǒng)一的理論框架把這兩者結(jié)合起來。因此，文本要回答的問題是：中央政府為什么在1994年選擇分稅制來替代財(cái)政包干制？分稅制下的地方政府為什么有積極性征收并轉(zhuǎn)用農(nóng)地？或者說地方政府的征地行為受到什么制度環(huán)境的約束或什么因素驅(qū)動(dòng)？在中國行政單位中，為什么是縣級(jí)政府而不是其他級(jí)別的地方政府充當(dāng)征地的主要執(zhí)行者？進(jìn)一步，這種縣際征地行為對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與收入分配產(chǎn)生怎樣的影響？為此，本文以財(cái)政體制改革為制度背景，從財(cái)權(quán)管制與分成契約的理論視角出發(fā)，把中央與地方之間的稅收分成博弈關(guān)系及地方政府之間的征地競(jìng)賽結(jié)合起來，構(gòu)建動(dòng)態(tài)最優(yōu)化模型，來分析縣際競(jìng)爭(zhēng)過程中的增長(zhǎng)與分配問題，并利用廣東縣域發(fā)展的面板數(shù)據(jù)對(duì)上述理論進(jìn)行空間計(jì)量檢驗(yàn)。

二、理論框架及模型構(gòu)建

(一)制度環(huán)境的演化軌跡

1.分稅制前中央放松地方財(cái)權(quán)管制(1978—1994)：財(cái)政包干與企業(yè)利潤(rùn)財(cái)政

改革開放后，為了更好地實(shí)施分級(jí)管理體制，中央首先于1979年分別在四川省和江蘇省進(jìn)行“分灶吃飯”的試點(diǎn)。從1980年起，除對(duì)北京、天津和上海繼續(xù)實(shí)行“總額分成”辦法之外，對(duì)其它各個(gè)地方則實(shí)行了多種形式的“劃分收支、分級(jí)包干”體制。值得注意的是，1983、1984年間，中央分別進(jìn)行了第一步和第二步利改稅：一方面確認(rèn)國企像其他非國企一樣是獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)實(shí)體，因而有義務(wù)將其所得的一部分依法納稅；另一方面明確了政府作為社會(huì)的管理者和公共物品的提供者，應(yīng)當(dāng)主要以稅收作為籌集收入的主要手段。尤其是，“劃分稅種、核定收支、分級(jí)包干”的體制將第二步利改稅設(shè)置的稅種劃分為中央固定收入、地方固定收入和中央與地方共享收入。該制度安排實(shí)際上是在原有基礎(chǔ)上進(jìn)一步劃分了各級(jí)政府的財(cái)權(quán)，并以此作為核定收支范圍和數(shù)量的依據(jù)，分稅制的雛形已經(jīng)出現(xiàn)。借鑒農(nóng)村土地家庭包干制的成功經(jīng)驗(yàn)，從1988年開始，中央在全國范圍內(nèi)實(shí)行了全方位的財(cái)政包干體制。但是，這種財(cái)政包干制最終導(dǎo)致地方政府不顧國家稅收法令，越權(quán)宣布各種稅收優(yōu)惠政策，擅自減免稅等現(xiàn)象相當(dāng)普遍；有的地方和企業(yè)“合謀”體制內(nèi)應(yīng)該上交給中央的分成收入。這些行為沖擊財(cái)政收入，抬高財(cái)政支出，增加了國家財(cái)政運(yùn)行的困難。

總之，1994年之前，我國的財(cái)稅管理體制進(jìn)行了一系列變革，稅收管理制度、預(yù)算管理制度、國有企業(yè)財(cái)務(wù)管理制度等都取得了實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。從制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度看，這種以放權(quán)讓利為主調(diào)的財(cái)稅管理體制改革實(shí)質(zhì)上是中央在財(cái)政壓力的約束條件下放松對(duì)地方財(cái)權(quán)管制的理性選擇。不過，分稅制實(shí)施前的財(cái)政體制變革并沒有直接觸動(dòng)地方征地行為，因?yàn)樵摃r(shí)期的財(cái)政收入來自企業(yè)利潤(rùn)的課稅額度，與土地轉(zhuǎn)用沒有直接關(guān)系。由此可知，此階段的國家財(cái)政是典型的企業(yè)利潤(rùn)財(cái)政而非土地財(cái)政。

2.分稅制后地方財(cái)權(quán)管制強(qiáng)化(1994—)：地方競(jìng)爭(zhēng)與農(nóng)地轉(zhuǎn)用

進(jìn)入20世紀(jì)90年代以后，我國的改革全面展開，方方面面都要求財(cái)政撥款支持。在通脹不斷攀升的局面下，中央只好以擴(kuò)大國債的形式來盡可能地壓低財(cái)政赤字而發(fā)生的向銀行透支。但每年數(shù)百億的國債還本付息支出，對(duì)于已經(jīng)因極端困難的中國財(cái)政來說，無疑是雪上加霜，這時(shí)政府只有發(fā)新債還舊債。這樣，以舉債作為包括國債利息支出和國債還本支出在內(nèi)的債務(wù)支出的資金來源，雖能實(shí)現(xiàn)到期國債的按時(shí)兌付，但其代價(jià)是國債規(guī)模越滾越大，從而陷入一種“遞增循環(huán)”。為了擺脫財(cái)政赤字壓力，中央政府下決心推行以“重建財(cái)政”為主旨的1994年的分稅制改革。分稅制改革的主要出發(fā)點(diǎn)在于強(qiáng)化稅收征管，堵塞財(cái)政收入漏洞，保證國家財(cái)政收入特別是中央財(cái)政收入的穩(wěn)定增長(zhǎng)。

實(shí)踐證明，1994年財(cái)政改革與以往歷次財(cái)政改革的顯著不同之處在于它突破了“放權(quán)讓利”的傳統(tǒng)路徑。這是地方財(cái)政包干制向分稅制的制度變遷過程，即分稅制改革是財(cái)政分權(quán)的一種規(guī)范化形式。在分稅制下，國家按稅種劃分中央和地方的收入范圍，并分設(shè)中央、地方兩套稅務(wù)機(jī)構(gòu)，分別征稅，有助于控制稅制免減，減少財(cái)政收入流失，形成保證中央財(cái)政收入正常增長(zhǎng)的良性機(jī)制，進(jìn)而逐步提高中央財(cái)政的宏觀調(diào)控能力。尤其是，除了中央和地方獨(dú)立征收的稅種之外，還存在央地共享的稅收項(xiàng)目。以增值稅為例，地方政府和中央政府分別獲得此稅的1/4和3/4，也即地方與中央的租金分成率分別為25%和75%。分稅制后的地方政府變成“自負(fù)盈虧”，地稅成為地方財(cái)政收入的來源之一。與此同時(shí)，跟財(cái)政承包制相比，中央政府占有的征稅權(quán)力變得更大，這是稅權(quán)集中而形成的一種財(cái)權(quán)管制強(qiáng)化的表現(xiàn)。不過，為了彌補(bǔ)因?yàn)榘l(fā)展地方經(jīng)濟(jì)而產(chǎn)生的巨額財(cái)政支出，地方政府只能通過“招商引資”的方式擴(kuò)大課稅企業(yè)的范圍，從而增加財(cái)政收入。這事實(shí)上是一個(gè)“外資工業(yè)化”的過程。在此過程中，地方政府通過征收農(nóng)村建設(shè)用地并轉(zhuǎn)為工業(yè)用途，從而能夠利用低廉的地價(jià)策略來吸引外資進(jìn)入。

(二)理論框架

1.稅收的契約范式

這里提出的理論框架是基于分成契約理論推導(dǎo)出來的一個(gè)關(guān)于財(cái)權(quán)管制變化及央地稅收分成的分析范式，由行為主體、研究客體、約束條件和契約轉(zhuǎn)換四個(gè)部分組成。

(1)主體的行為假設(shè)——有限理性的中央政府和地方政府。本研究范式仍然以穩(wěn)定性偏好、理性選擇和相互作用的均衡結(jié)構(gòu)作為范式內(nèi)核。這保證行為主體以產(chǎn)生最高實(shí)際收入且最低成本耗費(fèi)的方式行事。關(guān)鍵的問題是，中國地方政府的行政級(jí)別分為省級(jí)、市級(jí)、縣級(jí)、鎮(zhèn)級(jí)和村級(jí)，而縣級(jí)政府之間的競(jìng)爭(zhēng)程度最高。因?yàn)橹袊牡胤秸峭ㄟ^廉價(jià)土地政策吸引外商投資，這就需要大量征收農(nóng)村集體用地并轉(zhuǎn)為工業(yè)用途。但在現(xiàn)有的法律框架下，農(nóng)地轉(zhuǎn)用的審批權(quán)在縣級(jí)以上政府手上，即縣以下的鎮(zhèn)級(jí)和村級(jí)政府沒有土地轉(zhuǎn)用的審批權(quán)。而與省級(jí)和市級(jí)政府相比，縣級(jí)政府更加接近農(nóng)村因而更加了解當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)村集體用地的利用情況，即在征用農(nóng)地的時(shí)候具有信息費(fèi)用低的比較優(yōu)勢(shì)。而且，如果省級(jí)和市級(jí)政府需要征用農(nóng)地，還需要委托下級(jí)部門代理。但縣級(jí)政府能夠直接征收農(nóng)地并審批農(nóng)地轉(zhuǎn)用，從而節(jié)約了省級(jí)和市級(jí)政府征地的代理費(fèi)用。因此，在整條地方政府的行政鏈條中，縣級(jí)政府能夠節(jié)約征地和轉(zhuǎn)用過程中所發(fā)生的總交易費(fèi)用(尋找潛在被征農(nóng)地的信息費(fèi)用與委托下級(jí)部門實(shí)施征地的代理費(fèi)用之和)。這樣的低交易費(fèi)用優(yōu)勢(shì)使得縣級(jí)政府成為土地征用從而爭(zhēng)奪外商投資的主角。換言之，包括縣級(jí)政府在內(nèi)的地方政府在交易費(fèi)用約束下追求財(cái)政凈收益最大化。此外，中央政府的財(cái)政分權(quán)與稅權(quán)集中行為都是不同的交易費(fèi)用約束下的最優(yōu)選擇。所以，本文假設(shè)中央政府與地方政府都是有限理性的行為主體。在交易費(fèi)用為零的新古典世界中，所有行為主體都是完全理性的；但在交易費(fèi)用大于零的真實(shí)世界中，交易費(fèi)用使得行為主體的完全理性變成了有限理性。

(2)研究的客體——地方財(cái)權(quán)。在本研究范式中，基本的分析對(duì)象是行為主體配置地方公共財(cái)政資金的權(quán)利，即地方財(cái)政的剩余索取權(quán)與剩余控制權(quán)。具體來說，前者是地方政府在籌集和處置公共財(cái)政資金(如修建高速公路、鋪設(shè)橋梁與通訊網(wǎng)絡(luò)等基礎(chǔ)設(shè)施投資以及發(fā)放地方債券)后獲取收益的權(quán)利(即地方財(cái)政的剩余索取權(quán)，如稅權(quán)、收費(fèi)權(quán)及發(fā)債權(quán))，后者是地方政府籌資、融資和投資的決策權(quán)(即剩余控制權(quán))。相對(duì)于剩余控制權(quán)，剩余索取權(quán)與地方政府的利益關(guān)系更加直接，因此，中央政府放松對(duì)地方財(cái)政的剩余索取權(quán)管制更能激勵(lì)地方政府把財(cái)政資金配置到對(duì)其評(píng)價(jià)最高的地方，從而實(shí)現(xiàn)地方財(cái)政資金的最優(yōu)使用。而運(yùn)用財(cái)政的剩余控制權(quán)只是地方政府獲取剩余收入的手段。新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)只是強(qiáng)調(diào)通過市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)能夠?qū)崿F(xiàn)資源的最優(yōu)配置，但它沒有考慮配置資源的主體最優(yōu)使用資源的前提是擁有剩余索取權(quán)，因?yàn)槭Ｓ嗨魅?quán)能夠有效解決行為主體的激勵(lì)問題。假如行為主體沒有剩余索取權(quán)，即使擁有完整的剩余控制權(quán)，它也沒有動(dòng)力去最優(yōu)使用資源。所以，中央政府放松地方財(cái)權(quán)管制，激勵(lì)地方政府優(yōu)化財(cái)政資金的配置效率。

(3)交易費(fèi)用作為約束條件。本文把交易費(fèi)用分為內(nèi)生性交易費(fèi)用與外生性交易費(fèi)用兩類。前者是因?yàn)樨?cái)政資金的配置權(quán)利被中央政府管制而形成的租金耗散，租金耗散是效率損失的表現(xiàn)(Cheung，1974)；后者是因?yàn)橹醒胝畬?duì)被管制財(cái)政資金的數(shù)量、價(jià)值、用途與屬性等方面進(jìn)行考核和測(cè)算而產(chǎn)生的信息費(fèi)用(Barzel，1989)以及征稅不確定性引起的風(fēng)險(xiǎn)費(fèi)用。財(cái)政資金數(shù)量、價(jià)值、用途和屬性隨著時(shí)間的變動(dòng)而變化，中央政府管制地方財(cái)權(quán)的信息費(fèi)用超過通過管制而獲得的壟斷租金時(shí)，放松對(duì)地方財(cái)權(quán)管制便成為中央政府的最優(yōu)選擇。而中央政府在委托地方政府征稅時(shí)面臨的不確定性(如地方稽查企業(yè)偷稅漏稅的失敗、地方政府與企業(yè)合謀避稅等)會(huì)產(chǎn)生高昂風(fēng)險(xiǎn)費(fèi)用。換言之，作為外生性交易費(fèi)用的信息費(fèi)用與風(fēng)險(xiǎn)費(fèi)用成為中央政府管制財(cái)權(quán)的約束條件。一旦財(cái)權(quán)管制放松，地方政府便獲得財(cái)政資金的剩余索取權(quán)和剩余控制權(quán)，財(cái)政資金因而得到最優(yōu)使用。因租金耗散而引起的內(nèi)生性交易費(fèi)用得到大幅節(jié)約。而分稅制后，中央政府面臨的交易費(fèi)用發(fā)生重大轉(zhuǎn)變，從而影響了中央政府的財(cái)政體制選擇行為，即自1994年后，中國采用分稅制替代財(cái)政包干制。因?yàn)樵诟母镩_放后，中國經(jīng)濟(jì)社會(huì)可謂百廢待興，中央在財(cái)政嚴(yán)重赤字的情況下仍然要進(jìn)行地方財(cái)政資金配置權(quán)利的管制，財(cái)權(quán)管制產(chǎn)生的總交易費(fèi)用(租金耗散、信息費(fèi)用與風(fēng)險(xiǎn)費(fèi)用之和)隨著管制時(shí)間的推移而遞增，中央政府最終發(fā)現(xiàn)交易費(fèi)用超過了從地方獲得的財(cái)政包干收益，因此不得不放棄財(cái)政包干的定額契約。更加重要的是，作為財(cái)政承包方的各級(jí)地方政府向企業(yè)征收的稅賦金額波動(dòng)性太大。該時(shí)期的財(cái)政收入主要源于企業(yè)利潤(rùn)的稅收，但國有企業(yè)改革風(fēng)險(xiǎn)造成的不穩(wěn)定的企業(yè)績(jī)效導(dǎo)致地方財(cái)政收入充滿巨大的不確定性。此外，某些企業(yè)通過各種避稅手段隱瞞真實(shí)收入從而減少課稅金額，造成當(dāng)年嚴(yán)重的地方財(cái)政赤字。尤其是，中央政府通過“關(guān)、停、并、轉(zhuǎn)”的方式對(duì)國有企業(yè)實(shí)施“抓大放小”的戰(zhàn)略，并導(dǎo)致大量國有企業(yè)工人下崗，國企改制陷入困境。這樣，源于國企利潤(rùn)的稅收收入便大幅下降，最終導(dǎo)致中央財(cái)政赤字規(guī)模大幅擴(kuò)張。高額的征稅風(fēng)險(xiǎn)費(fèi)用也激勵(lì)中央政府選擇一種能夠分散風(fēng)險(xiǎn)的財(cái)政制度安排。

(4)契約轉(zhuǎn)換。在契約選擇空間中，財(cái)政包干制與分稅制分別為定租契約與分成契約。首先，在財(cái)政包干的定租契約下，地方政府向中央政府承包一個(gè)征稅額度，中央政府獲得固定的稅收收入，而地方政府獲得減扣中央固定稅收后的剩余財(cái)政收入，但承擔(dān)所有財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。其次，在稅收分成契約下，地方政府與中央政府在既定的分成比例下各自獲得相應(yīng)的財(cái)政收益，并根據(jù)分成比例共同承擔(dān)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。但是，如果從財(cái)政分權(quán)與集權(quán)的角度看，財(cái)政承包契約下，地方政府擁有完全的財(cái)政剩余索取權(quán)而中央政府沒有；稅收分成契約下，地方政府與中央政府按照分成比例均擁有財(cái)政剩余索取權(quán)。這樣，從剩余索取權(quán)的占有范圍看，在財(cái)政承包契約向稅收分成契約的轉(zhuǎn)換過程中，中央政府獲得的財(cái)政剩余索取權(quán)有增無減，這是財(cái)權(quán)管制強(qiáng)化或財(cái)政集權(quán)的表現(xiàn)。

2.分稅制下縣級(jí)政府競(jìng)爭(zhēng)范式的雙重效應(yīng)：國民經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與城鄉(xiāng)差距擴(kuò)大

可見，從不同的角度來看財(cái)政分權(quán)有不同的內(nèi)涵，新中國成立之后，中央與地方關(guān)系的演變也正是循著制度的不斷創(chuàng)新和試錯(cuò)這一邏輯進(jìn)行的。從20世紀(jì)五六十年代的統(tǒng)收統(tǒng)支、到80年代的財(cái)政包干以及1994年以后的分稅制，正是為了解決中央與地方之間的“分成租金分配”而進(jìn)行的財(cái)政制度改革。作為中央政府放松財(cái)權(quán)管制的約束條件，交易費(fèi)用最小化已經(jīng)變成分稅制改革的動(dòng)力機(jī)制。而分稅制進(jìn)一步深刻地影響了縣級(jí)政府競(jìng)爭(zhēng)行為的轉(zhuǎn)變。

通過上述對(duì)中國財(cái)政分權(quán)制度變遷的歷史比較分析，本文得到一個(gè)一般性的理論啟示：在財(cái)政支出不斷遞增的條件下，中央政府把財(cái)政稅收權(quán)利下放給地方政府，即財(cái)政分權(quán)是中央政府成本最小化的理性選擇。與此同時(shí)，中央政府將和地方政府共享財(cái)政收入，這樣，稅收分成契約既使得雙方共同承擔(dān)了財(cái)政改革的風(fēng)險(xiǎn)，又提高了中央與地方的征稅效率。宏觀經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)可以用GDP增長(zhǎng)率來反映，但從微觀經(jīng)濟(jì)的角度看，則是以帕累托改進(jìn)為標(biāo)準(zhǔn)。分稅制既然可以被視為一份中央與地方之間的分成契約，而且，Cheung(1969)已經(jīng)證明分成契約在權(quán)利私有和競(jìng)爭(zhēng)的條件下能夠達(dá)到帕累托最優(yōu)。那么，中國經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的現(xiàn)象也可以理解為中央與地方之間的稅收分成契約在財(cái)權(quán)獨(dú)立和地方競(jìng)爭(zhēng)下的帕累托改進(jìn)。

最后，財(cái)政分權(quán)尤其是制度演進(jìn)至分稅制階段，該制度安排其實(shí)乃中央與地方之間的租金分成契約，因而它在實(shí)現(xiàn)中央稅收(租金)收入最大化的同時(shí)，引發(fā)了地方政府之間的激烈競(jìng)爭(zhēng)。這樣，地方政府為追求自身租金最大化，會(huì)主動(dòng)推行促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)績(jī)效提高的發(fā)展戰(zhàn)略和區(qū)域規(guī)劃。但是，這是通過農(nóng)地轉(zhuǎn)用而實(shí)現(xiàn)的。因?yàn)椤锻恋毓芾矸ā芬?guī)定，地方政府可以出于公共利益需要而把農(nóng)村集體用地轉(zhuǎn)換為國有土地。因此，在空間格局上，隨著農(nóng)村土地的不斷轉(zhuǎn)用，農(nóng)村土地面積縮小，城郊交錯(cuò)地帶擴(kuò)張，城市規(guī)模不斷膨脹，土地城鎮(zhèn)化因而形成。進(jìn)一步地，在經(jīng)濟(jì)績(jī)效上，那些本來發(fā)生在農(nóng)村建設(shè)用地上的外商投資由于農(nóng)地轉(zhuǎn)用反而在國民統(tǒng)計(jì)核算賬戶上變成城市GDP的一部分，因此，在土地城鎮(zhèn)化的過程中，城市GDP增長(zhǎng)率超過農(nóng)村GDP增長(zhǎng)率。

(三)理論模型

1.中央政府放松管制地方財(cái)權(quán)的動(dòng)態(tài)最優(yōu)

V(w)=max{Va,Vr}

(1)

顯而易見，必然存在一個(gè)臨界函數(shù)值V(w*)，w*是地方政府在財(cái)權(quán)管制強(qiáng)化與放松下無差異的保留稅收收入。換言之，V(w)可以表達(dá)為一個(gè)分段函數(shù)：

(2)

從而有：

(3)

(4)

于是，令Hamilton函數(shù)為：

(5)

因此

(6)

換言之，財(cái)權(quán)管制放松速度越快，中央政府需要提供的保留稅收就越高，因?yàn)橹挥羞@樣才能彌補(bǔ)地方政府不攫取額外收入的損失。但是，額外收入隨著保留稅收的提高而增加，必然導(dǎo)致地方政府向中央政府訴求財(cái)權(quán)管制放松以最大化自身利益。

由于維持財(cái)權(quán)管制需要耗費(fèi)大量的資源，這些資源的價(jià)值即為管制租金，這些被耗散掉的租金記為RD。但是，作為理性行為主體，在財(cái)權(quán)管制的制度環(huán)境中，地方政府會(huì)采取某些措施減少租金耗散。如果用(y0+w′)和w分別表示完全無財(cái)權(quán)管制的租金收入和全面財(cái)權(quán)管制的租金收入，那么，有RD=(y0+w′)-w。這里值得注意的是，被耗散的租金乃無財(cái)權(quán)管制下存在的制度租，即它是原本存在于無財(cái)權(quán)管制但在財(cái)權(quán)管制下無法實(shí)現(xiàn)的潛在收入。

現(xiàn)在，本文可以把財(cái)權(quán)管制的租金耗散最小化問題轉(zhuǎn)化為一個(gè)無限時(shí)域的離散型總內(nèi)生性交易費(fèi)用最小化方程式：

(7)

該總內(nèi)生性交易費(fèi)用目標(biāo)泛函意味著交易費(fèi)用不僅與現(xiàn)階段的租金耗散有關(guān)，而且與以往歷史的內(nèi)生性交易費(fèi)用水平有關(guān)。參數(shù)α介于0和1之間，被用來顯示上一期“路徑依賴”的“鎖定效應(yīng)”。為了得到總內(nèi)生性交易費(fèi)用函數(shù)的最小值，用一階導(dǎo)數(shù)為0的條件求解：

(8)

從而得到差分方程：

(9)

(10)

2.中央與地方稅收分成風(fēng)險(xiǎn)下的福利水平變化

這里進(jìn)一步構(gòu)建信息不對(duì)稱下的央地稅收分成契約模型，重點(diǎn)考察稅收分成風(fēng)險(xiǎn)如何影響中央政府與地方政府的福利水平。

假定中央政府是風(fēng)險(xiǎn)中性的，地方政府是風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避的。假定a是一個(gè)一維努力變量，θ為征稅能力參數(shù)，不同級(jí)別的地方政府對(duì)應(yīng)的θ是不同的，稅收函數(shù)取線性形式π=θa+ε，其中，ε是均值為0、方差等于σ2的正態(tài)分布隨機(jī)變量，代表外生不確定性因素。Eπ=θa，var(π)=σ2，考慮線性契約S(π)=α+βπ，其中：α為地方政府向中央政府上繳的稅收承包金額，因此α是個(gè)負(fù)值；β是稅收分成比例。因?yàn)橹醒胝秋L(fēng)險(xiǎn)中性的，其期望效用等于期望收入：

Ev(π-S(π))=E(π-α-βπ)=-α+(1-β)θa

(11)

(12)

確定性等價(jià)收入為：

(13)

(14)

令w為地方政府的保留稅收收入，那么，如果確定性等價(jià)收入小于w，地方政府將不會(huì)接受該契約，因此，地方政府的參與約束可以表述為:

(15)

由式(15)得，地方政府將選擇a最大化自己的確定性等價(jià)收入，一階條件意味著：

(16)

綜合式(14)、(15)和(16)，通過計(jì)算得：

(17)

接下來考慮中央政府對(duì)地方政府是否努力征稅的監(jiān)督問題。假定監(jiān)督成本為M(a)=m/σ2，m為被監(jiān)管的地方政府?dāng)?shù)量。如此，中央政府和地方政府總的確定性收入為：

(18)

由式(16)、(17)和(18)，得：

(19)

中央政府選擇σ2的最優(yōu)化的一階條件為：

(20)

因而，由式(13)、(16)、(17)和(20)，得期望效用(保留σ2)分別為：

中央政府：

(21)

地方政府：

(22)

此外，通過計(jì)算，可知：

3.縣際征地競(jìng)賽加速城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)非均衡動(dòng)態(tài)增長(zhǎng)

若進(jìn)一步把農(nóng)村的生產(chǎn)要素需求量與城市的生產(chǎn)要素需求量之比記為M=(qm+Qs)/qn，則本文采用(1-M)的計(jì)算指標(biāo)來反映要素流動(dòng)的程度，從而有L=1-M。

從上面的假設(shè)可得知，在城市和農(nóng)村內(nèi)的凈租金函數(shù)分別為：

(23)

πm=(am-Qs-bm)Qs

(24)

解得均衡生產(chǎn)要素?cái)?shù)量分別為：

(25)

(26)

因此，得到靜態(tài)均衡狀態(tài)下的生產(chǎn)要素流動(dòng)程度指數(shù)：

(27)

(28)

于是，便可得到：

命題1：若Gs和Gn為正數(shù)，則Lt是時(shí)間t的嚴(yán)格單調(diào)遞增函數(shù)。

命題1背后的含義是顯而易見的：隨著時(shí)間的推移，國民經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)內(nèi)，農(nóng)村的生產(chǎn)要素存量比重在不斷降低，而城市對(duì)生產(chǎn)要素的需求量不斷提升，即生產(chǎn)要素從農(nóng)村向城市的轉(zhuǎn)移速度在不斷增大。此外，在該命題的基礎(chǔ)上，只需對(duì)Mt取極限便可得：

由此，可以得到：

命題2 ：若Gs

因此，可以看出命題2的經(jīng)濟(jì)含義：只要城市的生產(chǎn)要素需求量比農(nóng)村的生產(chǎn)要素需求量增長(zhǎng)得快些，則國民經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)中的要素流動(dòng)必能達(dá)到一個(gè)動(dòng)態(tài)均衡狀態(tài)，但這需要經(jīng)歷一個(gè)漫長(zhǎng)的過程。

再來分析生產(chǎn)要素的城鄉(xiāng)之間單向流動(dòng)的經(jīng)濟(jì)效應(yīng)。由式(27)可得：

從而，可以得到：

命題3：要素從農(nóng)村流向城市是與農(nóng)村的收入增長(zhǎng)率呈反方向運(yùn)動(dòng)關(guān)系，但與城市的收入增長(zhǎng)率呈正方向運(yùn)動(dòng)關(guān)系。

命題3 意味著:隨著要素流動(dòng)的加劇，城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)差距將會(huì)進(jìn)一步擴(kuò)大，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)收入的增長(zhǎng)率隨土地的轉(zhuǎn)用而下降，但城市經(jīng)濟(jì)收入的增長(zhǎng)率卻相反。

命題4：要素流動(dòng)速度與國民收入增長(zhǎng)率的變化呈反方向變動(dòng)關(guān)系。

該命題的經(jīng)濟(jì)學(xué)含義：隨著要素流動(dòng)的加速，國民經(jīng)濟(jì)收入增長(zhǎng)率提高的幅度將出現(xiàn)遞減。一旦要素流動(dòng)達(dá)到動(dòng)態(tài)均衡點(diǎn)，那么國民收入增長(zhǎng)率的變化也會(huì)趨于穩(wěn)定。

三、空間面板計(jì)量分析：來自廣東縣域發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)證據(jù)

(一)基于自然實(shí)驗(yàn)法的計(jì)量策略

分稅制在中國內(nèi)地的試點(diǎn)將使得試點(diǎn)省(如廣東)的經(jīng)濟(jì)績(jī)效受到制度安排的影響，而非試點(diǎn)省(如內(nèi)蒙古)的經(jīng)濟(jì)績(jī)效則可能沒有受到影響，或者受到的影響微乎其微，因此，可以將分稅制的試點(diǎn)工作類比于自然實(shí)驗(yàn)來處理。尤其是對(duì)于廣東省而言，在分稅制時(shí)期，為發(fā)揮廣州“增長(zhǎng)極”的中心作用，廣東省政府首先對(duì)廣州市實(shí)施“核定基數(shù)、定額上繳、增收分成”的制度安排，對(duì)深圳和珠海兩大經(jīng)濟(jì)特區(qū)推行“財(cái)政收入全額留用”的制度安排，對(duì)珠江三角洲地區(qū)其余市、縣則實(shí)行“區(qū)別對(duì)待”的財(cái)政安排，其中，佛山、江門等收入大于支出的地區(qū)實(shí)施“遞增包干”，而肇慶、惠陽則進(jìn)行“定額補(bǔ)貼”。為此，本文首先需要按照是否實(shí)施該體制與體制實(shí)施前后這兩個(gè)維度將所有的樣本分成四組，即實(shí)施前的“實(shí)驗(yàn)組”和“對(duì)照組”，以及實(shí)施后的“實(shí)驗(yàn)組”和“對(duì)照組”。同時(shí)，設(shè)置兩個(gè)虛擬變量來度量這種樣本劃分：一個(gè)是個(gè)體虛擬變量dG(或dGAP)，對(duì)照組取值為0，實(shí)驗(yàn)組取值為1；另一個(gè)是時(shí)期虛擬變量dT，分稅制實(shí)施前取值為0(1980—1994)，分稅制實(shí)施后取1(1995—2010)。

使用Moran指數(shù)刻畫影響縣域競(jìng)爭(zhēng)績(jī)效的各個(gè)因素，首先以縣域GDP增長(zhǎng)率作為被解釋變量，并運(yùn)用空間面板計(jì)量模型：

Gi,t=c+∑HjXi,t+a1dGi,t+a2dTi,t+a3dGi,t×dTi,t+ui,t

(29)

其中：Gi,t表示第i縣第t期的GDP增長(zhǎng)率；Li,t表示第i縣第t期的土地轉(zhuǎn)用率Moran指數(shù)(本文用“(當(dāng)年的行政區(qū)土地面積-上一年的行政區(qū)土地面積)/上一年的行政區(qū)土地面積)”表示，這表明縣域政府通過征地把農(nóng)村用地轉(zhuǎn)換成城市用地而改變行政區(qū)土地面積的比例)；Urbanizationi,t表示第i縣第t期的城市化Moran指數(shù)(本文用“(總?cè)丝?鄉(xiāng)村人口)/鄉(xiāng)村人口”表示，它代表農(nóng)村勞動(dòng)力要素向城市流動(dòng)的比例，從而導(dǎo)致農(nóng)村勞動(dòng)力減少而城市勞動(dòng)力增加，最終造成城鄉(xiāng)差距擴(kuò)大)；FDIi,t表示第i縣第t期的外資依存度Moran指數(shù)(基于縣域政府通過廉價(jià)土地政策吸引外商投資，從而拉動(dòng)當(dāng)?shù)谿DP增長(zhǎng)，所以，把它作為解釋縣域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重要變量)；Deregulationi,t表示第i縣第t期的地方財(cái)權(quán)管制放松的Moran指數(shù)，Industrializationi,t表示第i縣第t期的工業(yè)化Moran指數(shù)(本文用“第二產(chǎn)業(yè)增加值/(第一產(chǎn)業(yè)增加值+第二產(chǎn)業(yè)增加值)的比重”表示，它代表生產(chǎn)要素從農(nóng)業(yè)部門向工業(yè)部門流動(dòng)的比例，從而減少農(nóng)業(yè)部門分工效率低下的損失并增加工業(yè)部門分工效率，最終導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)分工總體效率的提高)；Hj(j=L，Urbanization，F(xiàn)DI，Defilict，Industrialization)表示各解釋變量對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率的邊際影響；Xi,t=X(Li,t，Urbanizationi,t，F(xiàn)DIi,t，Defilicti,t，Industrializationi,t)；G為被解釋變量，即GDP增長(zhǎng)率；λ為隨機(jī)擾動(dòng)項(xiàng)；dGi,t×dTit是個(gè)體虛擬變量與時(shí)期虛擬變量的交互項(xiàng)，它反映了分稅制的凈效應(yīng)，重點(diǎn)關(guān)注其估計(jì)系數(shù)a3。如果分稅制對(duì)于GDP增長(zhǎng)率有正的效應(yīng)，a3將顯著為正；反之，則顯著為負(fù)。如果分稅制的制度績(jī)效不明顯，a3將不顯著。

同理，利用Moran指數(shù)驗(yàn)證分稅制對(duì)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)差距的影響，并運(yùn)用面板計(jì)量模型：

GAPi,t=c+∑HjXi,t+b1dGAPi,t+b2dTi,t+b3dGAPi,t×dTi,t+vi,t

(30)

(二)變量選取、數(shù)據(jù)來源與指標(biāo)處理

由于2011年起，廣東部分縣開始實(shí)施“省直管縣”，本文討論的縣際競(jìng)爭(zhēng)格局因而會(huì)發(fā)生改變，所以，本文使用的數(shù)據(jù)是廣東1980—2010年的縣級(jí)面板數(shù)據(jù)，均來自1981—2011年的《廣東統(tǒng)計(jì)年鑒》和《中國縣(市)社會(huì)經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計(jì)年鑒》。具體變量設(shè)計(jì)、數(shù)據(jù)的統(tǒng)計(jì)描述以及指標(biāo)處理結(jié)果分別見表1、2、3。

表1 變量定義及標(biāo)記

注：(1)由于現(xiàn)有年鑒缺乏廣東縣級(jí)城鄉(xiāng)收入的直接數(shù)據(jù)，所以本文采用工業(yè)總產(chǎn)值與農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值的比重來間接替代，即假設(shè)城市主要是工業(yè)部門而農(nóng)村主要涉及農(nóng)業(yè)部門;(2)由于現(xiàn)有年鑒缺乏廣東縣級(jí)GDP的直接數(shù)據(jù)，所以本文采用第一產(chǎn)業(yè)增加值與第二產(chǎn)業(yè)增加值之和來間接替代，即假設(shè)縣域沒有第三產(chǎn)業(yè);(3)由于現(xiàn)有年鑒缺乏廣東縣級(jí)實(shí)際利用外資的直接數(shù)據(jù)，所以本文采用(縣的第一產(chǎn)業(yè)增加值與第二產(chǎn)業(yè)增加值之和/管轄市的第一產(chǎn)業(yè)增加值與第二產(chǎn)業(yè)增加值之和)×(管轄市實(shí)際利用外資來間接替代，即假設(shè)縣的二次產(chǎn)業(yè)增加值占管轄市的二次產(chǎn)業(yè)增加值的比例等于縣實(shí)際利用外資占管轄市的實(shí)際利用外資的比例;(4)由于現(xiàn)有年鑒缺乏廣東縣級(jí)土地轉(zhuǎn)用的直接數(shù)據(jù)，所以本文用縣行政區(qū)土地面積的變化率來間接替代，即假設(shè)縣的土地面積變化均來自土地的城鄉(xiāng)轉(zhuǎn)換。

表2 變量描述性統(tǒng)計(jì)

表3 變量的空間自相關(guān)性檢驗(yàn)

注:***表示1%的顯著性水平。

沿用才國偉等(2011)的方法，本文的城市化率、工業(yè)化率、外資依存度和地方財(cái)權(quán)管制放松程度采用Moran指數(shù)。

(三)計(jì)量分析：廣東67個(gè)縣經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的典型事實(shí)(1980—2010)

這里把廣東省的縣域經(jīng)濟(jì)分為珠三角地區(qū)、東翼、西翼和粵北山區(qū)四個(gè)區(qū)域，其中：珠三角包括從化、增城、臺(tái)山、開平、鶴山、恩平、惠東、博羅、龍門、四會(huì)、高要、廣寧、德慶、封開和懷集15個(gè)縣；東翼包括南澳、陸豐、海豐、陸河、饒平、潮安、普寧、揭東、揭西、惠來10個(gè)縣；西翼包括雷州、廉江、吳川、遂溪、徐聞、信宜、高州、化州、電白、陽春、陽東、陽西12個(gè)縣；粵北山區(qū)包括樂昌、南雄、仁化、始興、翁源、新豐、乳源、東源、和平、龍川、紫金、連平、興寧、梅縣、平遠(yuǎn)、蕉嶺、大埔、豐順、五華、英德、連州、佛岡、清新、連山、連南、陽山、羅定、新興、郁南、云安30個(gè)縣。

模型(29)、(30)的解釋變量中包含了被解釋變量的一階滯后項(xiàng)，因此是一個(gè)線性動(dòng)態(tài)面板模型。由于存在內(nèi)生性問題，采用OLS 或固定效應(yīng)回歸得到的估計(jì)量往往是非一致性的。因此，本文采用“系統(tǒng)廣義矩估計(jì)量”法，以有效降低系統(tǒng)估計(jì)量的小樣本偏誤，因?yàn)樗映浞值乩昧藰颖拘畔ⅰＯ到y(tǒng)GMM 估計(jì)要求面板數(shù)據(jù)的截面數(shù)i 較大，本文的樣本特征正好符合這一要求。不過，該方法的一個(gè)關(guān)鍵假設(shè)是水平方程中的干擾項(xiàng)不存在序列相關(guān)。如果差分后的干擾項(xiàng)只存在一階自相關(guān)AR(1)而不存在二階自相關(guān)AR(2)，可以認(rèn)為這一假設(shè)是合理的。在計(jì)量結(jié)果中，為了檢驗(yàn)工具變量的合理性，給出了檢驗(yàn)過度識(shí)別約束的Sargan-Hansen檢驗(yàn)P值。回歸結(jié)果如表4所示。

表4的實(shí)證結(jié)果表明，分稅制下形成的縣域競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。其實(shí)，前面的理論框架已經(jīng)解釋了財(cái)政承包制變革為稅收分成制這種契約轉(zhuǎn)換是交易費(fèi)用轉(zhuǎn)變的理性選擇的結(jié)果，但問題是，為什么1994年前的財(cái)權(quán)管制放松促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，而1994年后的財(cái)權(quán)管制強(qiáng)化還能夠驅(qū)動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)？可以理解是1994年后分稅制產(chǎn)生的正效應(yīng)超過了財(cái)權(quán)管制強(qiáng)化帶來的負(fù)效應(yīng)。具體來說，財(cái)權(quán)管制強(qiáng)化是在地方政府競(jìng)爭(zhēng)的條件下發(fā)生的，地方政府之所以愿意接受中央政府推行的分稅制改革，是因?yàn)樗鼈兺ㄟ^分稅制而獲得的財(cái)政收入高于財(cái)政承包制。所以，地方政府會(huì)在財(cái)政預(yù)算外尋求更多的外資投入，地區(qū)GDP因而提高，從而使地方政府在較低的分成率(1/4)中因?yàn)槎愂赵黾佣?cái)政收入有所補(bǔ)償。這樣，每個(gè)地區(qū)的GDP均上升，最終導(dǎo)致國民經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。換言之，這種分成率的中央管制使地方政府征收預(yù)算內(nèi)的財(cái)政收入的積極性大幅下降。極端而言，當(dāng)?shù)胤秸亩愂辗殖砂俜直缺患s束為零時(shí)，其努力的結(jié)果都會(huì)變成中央政府百分之百分成的財(cái)政收入，自然便無動(dòng)力爭(zhēng)取預(yù)算內(nèi)財(cái)政盈余。如果把財(cái)政收入看作佃農(nóng)分成的租金的話，那么，地方政府通過招商引資而獲得的租金就全部耗散了。租金耗散是效率損失的表現(xiàn)，被耗散的租金是用于非生產(chǎn)性活動(dòng)，所以它對(duì)國民總產(chǎn)出必然產(chǎn)生負(fù)效應(yīng)。所以，在財(cái)權(quán)或分成率被管制下，國民總產(chǎn)出不降反升是因?yàn)樨?cái)權(quán)管制造成的負(fù)效應(yīng)被地方政府競(jìng)爭(zhēng)引起的正效應(yīng)所超越，因此正負(fù)效應(yīng)加總后得到的凈效應(yīng)是國民經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)。

表 4 分稅制對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的影響(Gi,t為被解釋變量)

注：***、**、*分別表示在1%、5%和10%的水平上顯著；變量的估計(jì)值下括號(hào)內(nèi)是面板穩(wěn)健性標(biāo)準(zhǔn)差(PCSE)；Hausman檢驗(yàn)選擇相應(yīng)估計(jì)形式，其中,FE表示固定效應(yīng)模型。下同。

從表5可知，分稅制下的縣際競(jìng)爭(zhēng)不但促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，同時(shí)還造成了一定的城鄉(xiāng)收入差距。也就是說，中央與地方之間的稅收分成契約衍生出了廣東縣域經(jīng)濟(jì)中城鄉(xiāng)非均衡增長(zhǎng)的格局。因?yàn)樵谥醒胝畬?shí)施分稅制改革后，各級(jí)地方政府利益獨(dú)立化，為了最大化自身財(cái)政收入(主要來自城市的企業(yè)增值稅)而大力制定“城市偏向型”的城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)劃，因而形成若干個(gè)規(guī)模大小各異的城市增長(zhǎng)極，并不同程度地吸引各種農(nóng)村生產(chǎn)要素向城市集聚。這樣，生產(chǎn)要素從低效率的農(nóng)村地區(qū)轉(zhuǎn)向高效率的城市，微觀資源配置效率的改善在宏觀上即表現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。與此同時(shí)，分稅制激勵(lì)縣級(jí)政府通過出臺(tái)土地優(yōu)惠政策爭(zhēng)奪外商到其管轄的地方投資，具體是通過農(nóng)地轉(zhuǎn)用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)而實(shí)現(xiàn)農(nóng)村的城市化。這樣，外商投資集聚在一個(gè)城市時(shí)，城市的要素市場(chǎng)范圍便逐步擴(kuò)展。那么，由斯密命題可知，勞動(dòng)分工受到市場(chǎng)范圍約束(Smith，1776)。按此邏輯，隨著城市要素市場(chǎng)范圍的擴(kuò)展，城市分工水平得到提升，城市經(jīng)濟(jì)績(jī)效因而提高。相反，農(nóng)村地區(qū)不但沒有外商投資的集聚效應(yīng)，反而被城市增長(zhǎng)極效應(yīng)“撬走”大量?jī)?yōu)質(zhì)生產(chǎn)要素，市場(chǎng)范圍從而勞動(dòng)分工和經(jīng)濟(jì)績(jī)效都不如城市，甚至出現(xiàn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)不斷衰落。因此，雖然分稅制促進(jìn)了國民經(jīng)濟(jì)的長(zhǎng)期增長(zhǎng)，但也間接導(dǎo)致城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)差距的擴(kuò)大。

表 5 分稅制對(duì)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)差距的影響(GAPi,t為被解釋變量)

四、結(jié)論

綜上所述，本文得到的基本結(jié)論是：

第一，中央政府的財(cái)政分權(quán)與稅權(quán)集中行為都是不同交易費(fèi)用約束下的最優(yōu)選擇。在1978年前，財(cái)政資金數(shù)量、價(jià)值、用途和屬性隨著時(shí)間的變動(dòng)而變化，最終導(dǎo)致中央政府對(duì)被管制財(cái)政資金的數(shù)量、價(jià)值、用途與屬性等方面進(jìn)行考核和測(cè)算而產(chǎn)生的信息費(fèi)用以及征稅不確定性引起的風(fēng)險(xiǎn)費(fèi)用超過通過管制而獲得的壟斷租金，放松對(duì)地方財(cái)權(quán)管制便成為中央政府的最優(yōu)選擇。而1994年后，中央政府采用分稅制替代財(cái)政包干制。因?yàn)樽鳛樨?cái)政承包方的各級(jí)地方政府向企業(yè)征收的稅賦金額波動(dòng)性太大，高額的征稅風(fēng)險(xiǎn)費(fèi)用也激勵(lì)中央政府選擇一種能夠分散風(fēng)險(xiǎn)的財(cái)政制度安排。

第二，財(cái)政包干制與分稅制分別為定租契約與分成契約，在財(cái)政承包契約向稅收分成契約轉(zhuǎn)換過程中，中央政府獲得的財(cái)政剩余索取權(quán)有增無減，這是財(cái)權(quán)管制強(qiáng)化或財(cái)政集權(quán)的表現(xiàn)。不過，在財(cái)權(quán)或分成率被管制下，國民總產(chǎn)出不降反升。這是因?yàn)樨?cái)權(quán)管制造成的增長(zhǎng)負(fù)效應(yīng)被地方政府競(jìng)爭(zhēng)引起的正效應(yīng)所超越，因此正負(fù)效應(yīng)加總后得到的凈效應(yīng)是國民經(jīng)濟(jì)的提高。

第三，在中央政府實(shí)施分稅制改革后，各級(jí)地方政府利益獨(dú)立化，為了最大化自身財(cái)政收入而大力制定“城市偏向型”的城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)劃，因而形成若干個(gè)規(guī)模大小各異的城市增長(zhǎng)極，不同程度地吸引各種農(nóng)村生產(chǎn)要素向城市集聚。當(dāng)要素集聚在一個(gè)城市時(shí)，城市的要素市場(chǎng)范圍便逐步擴(kuò)展，城市分工水平得到提升，城市經(jīng)濟(jì)績(jī)效因而提高。相反，農(nóng)村地區(qū)不但沒有生產(chǎn)要素的集聚效應(yīng)，反而被城市增長(zhǎng)極效應(yīng)“撬走”大量?jī)?yōu)質(zhì)生產(chǎn)要素，市場(chǎng)范圍從而勞動(dòng)分工和經(jīng)濟(jì)績(jī)效都不如城市，甚至出現(xiàn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)不斷衰落。因此，雖然分稅制促進(jìn)了國民經(jīng)濟(jì)的長(zhǎng)期增長(zhǎng)，但也間接導(dǎo)致城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)差距的擴(kuò)大。

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(責(zé)任編輯 劉志煒)

Change of Fiscal Rights Regulation, Tax Sharing Game,and Urban and Rural Non-equilibrium Growth：Evidence from Inter-County Natural Experiment in Guangdong

GAO ShaoHui HE YiMing

(South China Agricultural University, Guangzhou 510642)

Central government′s fiscal decentralization and tax rights centralization both are optimal choice under different transaction costs constraint. When transaction costs are greater than the monopoly rent, central government deregulates the fiscal rights. Tax sharing system can be considered as a sharing contract between local government and central government, which is a kind of institutional arrangement to decentralize risk. Although fiscal regulation arises under the tax sharing system, the national total outcomes increase, because the negative effect from fiscal rights regulation is transcended by the positive effect from local governments′ competition. However, the inter-county competition under tax sharing system motivates long-term national economic growth, but it also expands the difference between urban and rural regions.

fiscal rights regulation; tax system reform; inter-county competition; economic growth; urban and rural difference

2016-02-25

高少慧(1985--)，女，廣東廣州人，博士，華南農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院助教。 何一鳴(1981--)，男，廣東廣州人，博士，華南農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院、廣東農(nóng)業(yè)企業(yè)發(fā)展研究中心教授，博士生導(dǎo)師。

國家自然學(xué)科基金重點(diǎn)項(xiàng)目“農(nóng)村土地與相關(guān)要素市場(chǎng)培育與改革研究”(71333004)；廣東省高等學(xué)校優(yōu)秀青年教師培養(yǎng)計(jì)劃項(xiàng)目“農(nóng)地產(chǎn)權(quán)管制放松下農(nóng)業(yè)經(jīng)營組織的區(qū)位博弈與空間計(jì)量——來自廣東田野調(diào)查的自然實(shí)驗(yàn)”(Yq2014032)；國家“萬人計(jì)劃”青年拔尖特支計(jì)劃項(xiàng)目“農(nóng)業(yè)管制放松范式研究”(2014SS075)。

F812

A

1001-6260(2016)06-0077-15