PPP房地產(chǎn)項(xiàng)目及其法律風(fēng)險(xiǎn)
——“PPP房地產(chǎn)項(xiàng)目法律問(wèn)題研究專題研討會(huì)”綜述

近日，上海市房產(chǎn)經(jīng)濟(jì)學(xué)會(huì)和上海市律師協(xié)會(huì)聯(lián)合舉辦了“PPP房地產(chǎn)項(xiàng)目法律問(wèn)題研究專題研討會(huì)”，旨在解析現(xiàn)行PPP法律體系與政策，研究討論P(yáng)PP項(xiàng)目法律服務(wù)實(shí)務(wù)操作，并組織業(yè)內(nèi)專家、學(xué)者提出對(duì)于PPP立法的建議，以期為政府作出相關(guān)重大決策提供幫助。

一、何為PPP及其運(yùn)作模式

（一）PPP的本質(zhì)和適用范圍

PPP（Public Private Partnership）也稱公私合營(yíng)模式，指政府、私人組織之間，為合作建設(shè)城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，或?yàn)樘峁┠撤N公共產(chǎn)品和服務(wù)，以特許權(quán)協(xié)議為基礎(chǔ)，形成一種伙伴式的合作關(guān)系，政府與社會(huì)主體建立起“利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、全程合作”的共同體關(guān)系，減輕政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)，減小社會(huì)主體的投資風(fēng)險(xiǎn)。

1．PPP模式本質(zhì)。PPP模式可以在一定程度上彌補(bǔ)公共部門和私人部門的不足，避免“市場(chǎng)失靈”和“政府失靈”，但不能為項(xiàng)目提供超越經(jīng)濟(jì)規(guī)律的解決路徑。PPP 模式是與傳統(tǒng)的政府提供模式相對(duì)應(yīng)的一種替代性的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的交付方式，即一種新型的公共供給方式。PPP模式致力于聯(lián)接公共部門和私人部門，通過(guò)優(yōu)化風(fēng)險(xiǎn)分配和長(zhǎng)期履約，提高公共產(chǎn)品及服務(wù)的效果和效率。

2．PPP模式適用領(lǐng)域。包括：能源項(xiàng)目、交通運(yùn)輸項(xiàng)目、通信項(xiàng)目、水利項(xiàng)目、生態(tài)環(huán)境保護(hù)項(xiàng)目、市政公用事業(yè)項(xiàng)目以及工業(yè)園區(qū)內(nèi)公用設(shè)施項(xiàng)目、政策性住房項(xiàng)目、社會(huì)事業(yè)項(xiàng)目。

（二）PPP項(xiàng)目運(yùn)作模式

1．PPP項(xiàng)目運(yùn)作方式。包括：建造、運(yùn)營(yíng)、移交（BOT）；民間主動(dòng)融資(PFI)；建造、擁有、運(yùn)營(yíng)、移交（BOOT）；建造、移交（BT）；建設(shè)、移交、運(yùn)營(yíng)（BTO）；重構(gòu)、運(yùn)營(yíng)、移交（ROT）；設(shè)計(jì)建造（DB）；設(shè)計(jì)、建造、融資及經(jīng)營(yíng)（DB-FO）；建造、擁有、運(yùn)營(yíng)(BOO)；購(gòu)買、建造及營(yíng)運(yùn)（BBO）；建造、租賃、營(yíng)運(yùn)及移交（BLOT）；作業(yè)外包，政府或政府性公司通過(guò)簽訂外包合同方式，將某些作業(yè)性、輔助性工作委托給社會(huì)資本來(lái)承擔(dān)和完成，以期達(dá)到集中資源和注意力于自己的核心事務(wù)的目的，一般由政府方向作業(yè)承擔(dān)方付費(fèi)；運(yùn)營(yíng)與維護(hù)合同（O&M）；移交、運(yùn)營(yíng)、移交（TOT）。運(yùn)作方式的選擇不同主要由融資需求、新改擴(kuò)建需求、回報(bào)機(jī)制、風(fēng)險(xiǎn)分配機(jī)制和期滿處置等因素決定。

2．PPP項(xiàng)目回報(bào)方式。包括：使用者付費(fèi)、政府付費(fèi)、可行性缺口補(bǔ)助、政府付費(fèi)+使用者付費(fèi)、政府付費(fèi)+使用者付費(fèi)+可行性缺口補(bǔ)助、其他。

3．PPP項(xiàng)目產(chǎn)出績(jī)效。產(chǎn)出指PPP項(xiàng)目為響應(yīng)服務(wù)需求、達(dá)成期望成果，在項(xiàng)目建設(shè)完成后項(xiàng)目資產(chǎn)所達(dá)到的各項(xiàng)物理、技術(shù)、經(jīng)濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)和各項(xiàng)服務(wù)的交付范圍、績(jī)效水平。包含目標(biāo)（objectives）、產(chǎn)出（outputs）、成果（outcomes）、需求（needs），產(chǎn)出關(guān)注結(jié)果而非交付方式，因此會(huì)保留私人部門選擇如何交付項(xiàng)目資產(chǎn)和相關(guān)服務(wù)的靈活性。

4．PPP項(xiàng)目參與方。通常包括：政府或其授權(quán)的實(shí)施機(jī)構(gòu)、股權(quán)投資人、特殊目的公司（SPV）、承包商、運(yùn)營(yíng)及管理方、貸款銀行、保險(xiǎn)公司/風(fēng)險(xiǎn)顧問(wèn)、財(cái)務(wù)顧問(wèn)、法律顧問(wèn)、技術(shù)顧問(wèn)。

5．PPP項(xiàng)目全流程。項(xiàng)目識(shí)別（初步實(shí)施方案→物有所值評(píng)價(jià)報(bào)告→財(cái)政承受能力論證報(bào)告）、項(xiàng)目準(zhǔn)備（實(shí)施方案→財(cái)務(wù)測(cè)算報(bào)告→市場(chǎng)測(cè)試文件及反饋報(bào)告→物有所值驗(yàn)證報(bào)告→財(cái)政承受能力驗(yàn)證報(bào)告）、項(xiàng)目采購(gòu)（資格預(yù)審文件→采購(gòu)商務(wù)文件→一攬子PPP項(xiàng)目協(xié)議）、項(xiàng)目執(zhí)行（績(jī)效監(jiān)測(cè)報(bào)告→中期評(píng)估報(bào)告→補(bǔ)充協(xié)議）、項(xiàng)目移交（移交標(biāo)準(zhǔn)→性能測(cè)試方案→移交資產(chǎn)清單→后評(píng)價(jià)報(bào)告）。

二、PPP項(xiàng)目重點(diǎn)法律風(fēng)險(xiǎn)

作為一種以商業(yè)運(yùn)作為邏輯起點(diǎn)的公共產(chǎn)品、公共服務(wù)的新的提供模式，PPP模式完全不同于以往“借債-花錢”的地方債模式。PPP模式中對(duì)于交易依法合規(guī)的要求相比一般公建基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)采購(gòu)而言，具有特殊的重要性。

（一）PPP項(xiàng)目法律風(fēng)險(xiǎn)的特點(diǎn)

第一，在PPP模式下，交易主體多元，如政府及其授權(quán)實(shí)施機(jī)構(gòu)，社會(huì)資本及其支持金融機(jī)構(gòu)，眾多施工單位、材料供應(yīng)方和中介機(jī)構(gòu)等，涉及社會(huì)公眾利益，人數(shù)龐大，影響地方穩(wěn)定。在PPP模式下，相關(guān)主體的總體特點(diǎn)是層級(jí)多、交叉復(fù)雜，整個(gè)交易合同體系龐大，項(xiàng)目操作技術(shù)要求高，風(fēng)險(xiǎn)易傳導(dǎo)和放大，具有連鎖違約、連鎖反應(yīng)的突出特點(diǎn)，要有效駕馭風(fēng)險(xiǎn)、規(guī)范項(xiàng)目管理、降低項(xiàng)目成本。在項(xiàng)目存續(xù)的超長(zhǎng)周期中，只有在依法合規(guī)的框架下，才能最大限度保障參與各方實(shí)現(xiàn)各自目標(biāo)，取得項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)的成功。

第二，在PPP的交易結(jié)構(gòu)中，政府、社會(huì)資本和社會(huì)公眾代表了各自的利益訴求，綜合的特點(diǎn)是各自優(yōu)劣勢(shì)的非對(duì)稱性。三者只有在法律規(guī)則的框架下，才可能實(shí)現(xiàn)更好的平衡，促成PPP項(xiàng)目順利建設(shè)、正常運(yùn)營(yíng)。

第三，與政府平臺(tái)公司不計(jì)成本、不講效益、以政績(jī)導(dǎo)向?yàn)槟繕?biāo)完成公建基礎(chǔ)設(shè)施、公益項(xiàng)目建設(shè)的動(dòng)機(jī)完全不同的是，在PPP模式下，社會(huì)資本進(jìn)入項(xiàng)目的目的，是為了獲得預(yù)期的投資回報(bào)以及能夠安全、適時(shí)獲利退出，而并非充當(dāng)政府財(cái)政加“杠桿”的工具角色。社會(huì)資本“獲利退出”目的的實(shí)現(xiàn)，最通常、最穩(wěn)妥、最有效的方式就是借助資本市場(chǎng)實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目“變現(xiàn)”，而資本市場(chǎng)對(duì)交易標(biāo)的的基本要求，是權(quán)利來(lái)源及持有的依法合規(guī)。這為PPP項(xiàng)目整體運(yùn)作過(guò)程的合法合規(guī)性提出了遠(yuǎn)高于一般公建基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)的要求?！秶?guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財(cái)政部發(fā)展改革委人民銀行關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式指導(dǎo)意見(jiàn)的通知》（國(guó)辦發(fā)〔2015〕42號(hào)）提出要做好金融服務(wù)：鼓勵(lì)符合條件的項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)主體在資本市場(chǎng)通過(guò)發(fā)行公司債券、企業(yè)債券、中期票據(jù)、定向票據(jù)等市場(chǎng)化方式進(jìn)行融資；鼓勵(lì)項(xiàng)目公司發(fā)行項(xiàng)目收益?zhèn)?、?xiàng)目收益票據(jù)、資產(chǎn)支持票據(jù)等；鼓勵(lì)社保資金和保險(xiǎn)資金按照市場(chǎng)化原則，創(chuàng)新運(yùn)用債權(quán)投資計(jì)劃、股權(quán)投資計(jì)劃、項(xiàng)目資產(chǎn)支持計(jì)劃等多種方式參與項(xiàng)目；對(duì)符合條件的“走出去”項(xiàng)目，鼓勵(lì)政策性金融機(jī)構(gòu)給予中長(zhǎng)期信貸支持；依托各類產(chǎn)權(quán)、股權(quán)交易市場(chǎng)，為社會(huì)資本提供多元化、規(guī)范化、市場(chǎng)化的退出渠道。以上途徑實(shí)現(xiàn)的前提和基礎(chǔ)是整個(gè)PPP項(xiàng)目必須依法合規(guī)，保持基礎(chǔ)資產(chǎn)的“干凈”、無(wú)瑕疵，這是相應(yīng)PPP項(xiàng)目進(jìn)行融資及進(jìn)行后續(xù)退出安排的最基本的必要條件。

第四，PPP項(xiàng)目的超長(zhǎng)生命周期及超大投資體量決定了項(xiàng)目對(duì)合法性的要求，即要立足于現(xiàn)在。PPP項(xiàng)目都有一個(gè)由社會(huì)資本負(fù)責(zé)運(yùn)營(yíng)的結(jié)構(gòu)性安排，社會(huì)資本要對(duì)項(xiàng)目的全生命周期負(fù)責(zé)，多在10年以上，甚至?xí)^(guò)30年。合同的長(zhǎng)期性，無(wú)疑增大了合同履行的風(fēng)險(xiǎn)，并且PPP項(xiàng)目投資少則幾億元，多則達(dá)到幾十億、上百億元的規(guī)模，關(guān)涉各方利益重大，且這種長(zhǎng)鏈條的利益關(guān)系具有傳導(dǎo)性。而降低風(fēng)險(xiǎn)的最有效方式就是依據(jù)現(xiàn)行法律法規(guī)，加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)及后期的前瞻性考慮，盡可能地明確各方的權(quán)利義務(wù)?！痘A(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》第六條規(guī)定：基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)期限應(yīng)當(dāng)根據(jù)行業(yè)特點(diǎn)、所提供公共產(chǎn)品或服務(wù)需求、項(xiàng)目生命周期、投資回收期等綜合因素確定，最長(zhǎng)不超過(guò)30年。對(duì)于投資規(guī)模大、回報(bào)周期長(zhǎng)的基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目可以由政府或者其授權(quán)部門與特許經(jīng)營(yíng)者根據(jù)項(xiàng)目實(shí)際情況，約定超過(guò)前款規(guī)定的特許經(jīng)營(yíng)期限。

（二）PPP項(xiàng)目過(guò)程中法律風(fēng)險(xiǎn)防范

根據(jù)財(cái)政部《關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作合同管理工作的通知》（財(cái)金〔2014〕156號(hào)）的規(guī)定，在項(xiàng)目初期階段，即在政府選定PPP項(xiàng)目的社會(huì)資本后項(xiàng)目公司尚未成立時(shí)，政府一般與社會(huì)資本簽訂意向書、備忘錄或者框架協(xié)議，以明確雙方的合作意向，詳細(xì)約定雙方關(guān)于PPP項(xiàng)目的關(guān)鍵權(quán)利義務(wù)，待項(xiàng)目公司成立后，由項(xiàng)目公司與政府重新簽署正式PPP項(xiàng)目協(xié)議，或者簽署關(guān)于承繼意向書、備忘錄或者框架協(xié)議的補(bǔ)充合同。對(duì)于PPP項(xiàng)目協(xié)議，重點(diǎn)法律風(fēng)險(xiǎn)主要集中在PPP項(xiàng)目合同簽約主體確認(rèn)、股權(quán)結(jié)構(gòu)和退出方式、資金計(jì)劃和使用、建設(shè)工程量、雙方權(quán)責(zé)、項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)、項(xiàng)目移交方面。

1．簽約主體的確認(rèn)。項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)或本級(jí)政府之間的主體選擇，應(yīng)注意主體資格的合法合規(guī)性以及長(zhǎng)期運(yùn)營(yíng)話語(yǔ)權(quán)導(dǎo)致的有效性；行政機(jī)關(guān)和平臺(tái)類公司之間的主體選擇，建議優(yōu)先選擇行政機(jī)關(guān)，因大多數(shù)風(fēng)險(xiǎn)主要源自前期的行政審批和項(xiàng)目協(xié)調(diào)難度大、中期的采購(gòu)主體不適格、中后期話語(yǔ)權(quán)不強(qiáng)和綜合配套到位難和到位慢；社會(huì)資本方的主體確認(rèn)，應(yīng)注意組成聯(lián)合體時(shí)的牽頭方。

2．股權(quán)結(jié)構(gòu)與退出方式。應(yīng)注意：項(xiàng)目公司的設(shè)立與內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)、經(jīng)營(yíng)和監(jiān)督管理機(jī)制的設(shè)置；項(xiàng)目公司的股權(quán)設(shè)置是否與實(shí)施方案相互匹配；股權(quán)退出的限制性條款或門檻設(shè)置；項(xiàng)目公司持股股東相應(yīng)的股權(quán)抵押、質(zhì)押等約定；項(xiàng)目公司增資擴(kuò)股的情形和持股股東分紅權(quán)、投票權(quán)、知情權(quán)、否決權(quán)等相應(yīng)權(quán)限的約定和法律適用；政府方持股是否享有分配權(quán)益的權(quán)利以及政府方股東代表在項(xiàng)目公司的法人治理結(jié)構(gòu)進(jìn)行特殊安排的處理等。

3．資金計(jì)劃和使用。應(yīng)注意：股東出資到位時(shí)，按照約定的相應(yīng)比例與金額及其計(jì)劃使用資金；具體融資方案和合作條件、各自融資成本的承擔(dān)、擔(dān)保事宜的承擔(dān)和處理；專項(xiàng)資金的到位時(shí)間和使用及對(duì)應(yīng)審計(jì)（涉及中央財(cái)政、循環(huán)資金、省級(jí)財(cái)政或部級(jí)專項(xiàng)、本級(jí)人民政府配套）；獎(jiǎng)補(bǔ)資金的歸屬與使用約定；部級(jí)或省級(jí)資金或政策性貸款的使用權(quán)責(zé)與協(xié)助義務(wù)；關(guān)于協(xié)議各方投融資違約責(zé)任的承擔(dān)。

4．建設(shè)工程量。應(yīng)注意：建設(shè)工程的設(shè)計(jì)、采購(gòu)、施工的框架性約定；建設(shè)的核心內(nèi)容（質(zhì)量、安全、進(jìn)度、配套施工條件等）及其履約保證相關(guān)的手續(xù)；工程造價(jià)的確認(rèn)和超概的硬性約定及其超概部分的責(zé)任承擔(dān)；監(jiān)理和工程質(zhì)量以及政府監(jiān)督的細(xì)化約定；工程保險(xiǎn)及權(quán)責(zé)；工程后期質(zhì)保和保修及其費(fèi)用和權(quán)責(zé)；土地征地或整理的范圍、權(quán)責(zé)主體與成本分擔(dān)，以及突發(fā)群體事件、社會(huì)治安方面的應(yīng)急預(yù)案和條款性的善后舉措。

5．雙方權(quán)責(zé)。應(yīng)注意：明確社會(huì)資本方的回報(bào)機(jī)制；項(xiàng)目公司合法規(guī)范合理的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)；項(xiàng)目公司資產(chǎn)（有形和無(wú)形）的權(quán)屬及運(yùn)用、收益和處分的約定；重大事項(xiàng)的事前告知、涉及公共利益的政府臨時(shí)介入、項(xiàng)目配套設(shè)施的建設(shè)與相應(yīng)義務(wù)承擔(dān)；績(jī)效考核的設(shè)定與監(jiān)管以及是否引入第三方評(píng)估、配套的財(cái)稅；各方能夠合法合規(guī)參與及廉政和反賄賂條款的約定或承諾。

6．項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)。應(yīng)注意：試運(yùn)營(yíng)和正式運(yùn)營(yíng)、非滿負(fù)荷和滿負(fù)荷分別對(duì)應(yīng)的外部條件及關(guān)于運(yùn)營(yíng)階段補(bǔ)貼的相關(guān)事宜；運(yùn)營(yíng)期限中的保養(yǎng)、保修、維修、維護(hù)等例行支出和按照政府特定要求而增加（如：為防洪的大壩加固等）或減少支出的補(bǔ)償機(jī)制設(shè)置；運(yùn)營(yíng)期關(guān)于財(cái)務(wù)監(jiān)管和股東知情權(quán)的例行處理；價(jià)格機(jī)制、調(diào)價(jià)機(jī)制的詳細(xì)約定（如：?jiǎn)?dòng)情形、法定程序等）、雙方權(quán)責(zé)及執(zhí)行的環(huán)節(jié)和對(duì)應(yīng)部門的協(xié)助義務(wù)、關(guān)于價(jià)格調(diào)整延后的違約責(zé)任、調(diào)價(jià)機(jī)制涉及的公眾利益導(dǎo)致的政府介入權(quán)等。

7．項(xiàng)目移交。應(yīng)注意：移交的方式、方法，人員組成和結(jié)構(gòu)；資產(chǎn)評(píng)估與認(rèn)定的標(biāo)準(zhǔn)和細(xì)節(jié)化約定、移交前后的權(quán)利義務(wù)與相應(yīng)的權(quán)責(zé)承擔(dān)、移交風(fēng)險(xiǎn)的約定與應(yīng)對(duì)、技術(shù)性參數(shù)的設(shè)定與壓力測(cè)試；存量項(xiàng)目偏重于政府向社會(huì)資本方移交的現(xiàn)實(shí)約定（范圍、標(biāo)準(zhǔn)、程序、責(zé)任等）；社會(huì)資本方待合作期限結(jié)束后的移交應(yīng)特別注意過(guò)渡期。

三、PPP模式運(yùn)作中咨詢和法律服務(wù)的合作

當(dāng)前，PPP模式在全國(guó)范圍急速發(fā)展。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2014年1月1日至2016年8月，全國(guó)已經(jīng)成功公告中標(biāo)社會(huì)資本的PPP項(xiàng)目金額已達(dá)1.4萬(wàn)億元，上述項(xiàng)目建設(shè)期大多為2年至4年，據(jù)此可以推測(cè)2017年至2019年開(kāi)始將有大量PPP項(xiàng)目逐漸進(jìn)入運(yùn)營(yíng)期。

我國(guó)PPP一級(jí)市場(chǎng)仍然以產(chǎn)業(yè)投資人為主，建筑承包商和運(yùn)營(yíng)商參與的項(xiàng)目占據(jù)了近94%的市場(chǎng)份額，而投資機(jī)構(gòu)則以獨(dú)立投標(biāo)人或聯(lián)合體成員的身份參與了近20%的PPP項(xiàng)目。

在急速發(fā)展PPP模式這個(gè)機(jī)遇與風(fēng)險(xiǎn)并存的時(shí)點(diǎn)上，咨詢機(jī)構(gòu)及律師事務(wù)所合作探討，如何為現(xiàn)今投資巨大、為數(shù)眾多的工程建設(shè)和房地產(chǎn)項(xiàng)目PPP投融資模式，提供相應(yīng)的咨詢和法律服務(wù)，已成為業(yè)界首要關(guān)注的內(nèi)容。

從PPP發(fā)展趨勢(shì)來(lái)看，根據(jù)國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于印發(fā)國(guó)務(wù)院2016年立法工作計(jì)劃的通知》（國(guó)辦發(fā)〔2016〕16號(hào)）中的“三、預(yù)備項(xiàng)目，基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)暫行條例（發(fā)展改革委、財(cái)政部起草）”，PPP相關(guān)立法已然箭在弦上，有了高位階立法保障，PPP必然是一項(xiàng)長(zhǎng)期的事業(yè)。

從咨詢機(jī)構(gòu)及律師事務(wù)所合作機(jī)會(huì)來(lái)看，咨詢公司可參與PPP項(xiàng)目全環(huán)節(jié)，包括設(shè)計(jì)、投融資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)、移交，而這每個(gè)環(huán)節(jié)都需要法律顧問(wèn)，所以咨詢和法律服務(wù)雙方可以逐步嘗試建立起共同合作的機(jī)制，如單一投標(biāo)、聯(lián)合體投標(biāo)、分包合作等。

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