【摘要】鄉(xiāng)村規(guī)劃是協(xié)調城鄉(xiāng)發(fā)展矛盾的重要手段。村莊建設主要依靠村莊公眾參與實施，受村莊公眾認可的規(guī)劃才具有現(xiàn)實意義。文章研究我國鄉(xiāng)村治理歷程中公眾參與機制特點，結合閩南地區(qū)漳州市公眾參與的實際情況，提出適合于我國村莊規(guī)劃中公眾參與機制的完善對策。

【關鍵詞】村莊；村莊規(guī)劃；公眾參與；閩南地區(qū)

1、前言

公眾參與作為村莊發(fā)展訴求與政府政策落實的雙向交流方式，成為村莊規(guī)劃編制成果落實的保障。然而村莊規(guī)劃的參與主體與城市規(guī)劃多有不同，完善公共參與機制有多重必要：第一、有利于社會主義新農(nóng)村建設。如閩南地區(qū)三大城市之一的漳州市，提出充分發(fā)揮漳州生態(tài)文化、閩南特色、農(nóng)耕文化優(yōu)勢，推動富美鄉(xiāng)村建設，必須在符合村民意愿，在得到村民擁護的基礎上扎實穩(wěn)步推進，解決農(nóng)民生產(chǎn)生活中最迫切需要解決的實際問題。第二、有利于農(nóng)村政治經(jīng)濟體制改革[1]。當前我國村級治理體制處于結構性轉型階段，通過村民自治使村莊實現(xiàn)自我管理、自我教育和自我服務，有效處理與村民利益密切相關的公共事務。第三、有利于縮小城鄉(xiāng)差距，實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌。隨著城鎮(zhèn)化高速發(fā)展，城鄉(xiāng)二元體制下的發(fā)展矛盾日益加劇，村莊規(guī)劃成為解決城鄉(xiāng)發(fā)展矛盾，實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體的重要手段[2]。筆者通過對我國鄉(xiāng)村治理機制的回顧，結合閩南地區(qū)漳州市南靖縣的公眾參與實踐，提出適合我國村莊規(guī)劃中公眾參與機制的完善對策。

2、我國鄉(xiāng)村治理機制回顧

2.1民國時期以前的鄉(xiāng)村治理制度

鄉(xiāng)里制度是我國古代鄉(xiāng)村治理的典型模式，鄉(xiāng)官制是其最早的管理形式。鄉(xiāng)里制度的政治治理結構分為中央和地方兩層，是一個自上而下的官制系統(tǒng)。官吏的選取主要由政府部門選取派遣，輔以民間推選。由于縣令收入有限，不可能大量雇傭幕僚，需部分權望人士輔助管理，從而形成中國鄉(xiāng)村官治和紳治相結合的半鄉(xiāng)村自治模式[3]。宋代王安石變法以后，保甲制度開始正式施行，鄉(xiāng)官制逐步轉變?yōu)槁氁壑?。國家任命保長、甲長等職位，將地方權威變?yōu)榛鶎诱畏种?，從而實現(xiàn)中央對地方的控制。

2.2民國時期的鄉(xiāng)村自治運動

國民政府于1915年開始推行鄉(xiāng)村自治運動，首先在直隸省定縣翟城村（今河北省定州市東亭鎮(zhèn)內）實行，其發(fā)展主要依靠官員、個別鄉(xiāng)紳和民間組織形成的聯(lián)合力量，具有一定自治功能。之后國民政府在全國范圍內推廣鄉(xiāng)村自治。這一時期鄉(xiāng)村治理改革呈現(xiàn)官主民輔的特點，鄉(xiāng)村一定程度上受到政府權利的牽制，沒有享受完全自治權利。民國時期鄉(xiāng)紳依舊在有著重要的地位，良好的鄉(xiāng)村治理必然需要激發(fā)鄉(xiāng)村精英參與村公共事務的積極性，引導其成為鄉(xiāng)村管理中的積極力量。另外一個重要的民間力量是農(nóng)民自發(fā)成立或政府扶植的民間組織。一些農(nóng)村的公益組織替鄉(xiāng)民辦事并維護地方利益，受到村民愛戴，在鄉(xiāng)村有較高的公信力，如民國時期河北定縣的平教會和江寧湯山的積善堂。晏陽初通過社會調查發(fā)現(xiàn)農(nóng)民有愚、窮、弱、私四大缺點[4]，提出相應對策，通過學校式、社會式、家庭式“三大方式”來培育村民素質。在鄒平鄉(xiāng)村治理中，采取政教合一的方式，將教育作為村中要務執(zhí)行，普及平民教育，根據(jù)農(nóng)務時間合理安排學習課程，收到良好效果[5]。

2.3新中國時期的鄉(xiāng)村治理實踐

1958年的“大躍進”運動催生日出人民公社制度，推行政社合一體制，形成“公社一大隊一生產(chǎn)隊”的三級格局。公社對農(nóng)村進行基層政權的重新組織，掌握基層全部生產(chǎn)生活事務，將大隊作為農(nóng)村社區(qū)的基本單位，將生產(chǎn)隊作為農(nóng)村集體經(jīng)濟基本核算單位，按照傳統(tǒng)農(nóng)村居住結構進行劃分。隨著人民公社體制開始瓦解，1982年以后中央頒布了一系列推行村民自治、加強農(nóng)村基層民主政治建設的文件，逐漸確立村民自治制度。在村民自治制度中，自治組織結構可分為村民委員會、村民會議和村民代表大會三級。村級權利以選舉方式產(chǎn)生，直接受本村村民制約，從制度上保障農(nóng)村自治權利。同時加上村民會議和村民代表大會制度，讓農(nóng)村所有成年村民擁有直接參與村務管理的機制[3]。

3、項目背景

3.1背景

在社會主義新農(nóng)村政策和2008年版《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》頒布后，福建省漳州市于2008年-2009年村莊規(guī)劃編制完成了第一輪村莊規(guī)劃。在新型城鎮(zhèn)化背景下，福建省在2013年3月開展以促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌為目標的新一輪村莊規(guī)劃編制工作，于2014年8月完成第二輪村莊規(guī)劃編制工作[6]。本輪村莊規(guī)劃中首次明確提出公眾參與原則，要求規(guī)劃尊重村民意愿，讓村民全過程參與規(guī)劃編制，全方位聽取村民意見和建議，調動農(nóng)民發(fā)展的積極性，要求村莊規(guī)劃成果滿足農(nóng)村實際，規(guī)劃成果具有可操作性和實用性。

3.2閩南地區(qū)漳州市公眾參與的現(xiàn)狀問題

筆者在2014年8月份參與第二輪福建省漳州市富美村莊規(guī)劃編制工作中，通過實地勘察、問卷調研、走訪、洽談等方式對本輪公眾參與情況進行整理分析，發(fā)現(xiàn)村莊規(guī)劃參與主體存在以下主要問題。

3.2.1村民參與意識尚且不足

長期處于封建集權統(tǒng)治下，使封建主義中“權威崇拜”、“官本位”和“與世無爭”等的政治形態(tài)仍或多或少地影響著人們的觀念和行為?；鶎诱皖I導大多沒有受過民主思想的熏陶，村民公眾參與的民主意識亦較為薄弱。由于本輪漳州市南靖縣的前期的培訓和宣傳工作不足，村民和村委會多是被動參與，對于村莊規(guī)劃尚顯陌生，參與熱情多來源于配合上級安排的任務，并且多限于提供書面和口頭資料。

3.2.2駐村規(guī)劃師定位不明確

駐村規(guī)劃師作為漳州市南靖縣公眾參與重要人員之一，由于角色定位不明晰，任務不明確，導致其作用并沒有很好地發(fā)揮。本輪村莊規(guī)劃中駐村規(guī)劃師和規(guī)劃設計單位的規(guī)劃師存在著一定混淆，部分成為政府意愿的代表，忽略村莊發(fā)展的利益。在實際工作中，并沒有很好地起到協(xié)調村莊和政府利益、動員組織村民等方面的作用[7]。此外，多數(shù)駐村規(guī)劃師由于“駐扎”時間較短，并未很好了解鄉(xiāng)村文化生活，難以抓住鄉(xiāng)村發(fā)展重點。

3.2.3獨立非政府組織（NGO）的缺乏

獨立非政府組織可以分為村民組織和中立社會團體。因為村民個體對政府決策的影響作用較為微小，依托獨立的村民組織凝聚強大的力量來參與村莊事務，并通過村民組織來保障自身利益。又因為政府始終作為規(guī)劃組織者和實際決策者，缺少中立社會團體來維護各方博弈過程中的公正性和公平性。政府主導的規(guī)劃容易成為自上而下的強勢政策，難以獲得各方支持。但在實際過程中，原本應該作為中立方的規(guī)劃單位規(guī)劃師，往往難以協(xié)調各方利益沖突，成為某一種或兩種力量的代表。

4、村莊規(guī)劃中公眾參與機制完善對策

從國內外村莊規(guī)劃建設的成功經(jīng)驗來看，規(guī)劃的公共參與方應是多元化的，各種利益團體相互沖突牽制，形成一個動態(tài)平衡[8]。一般村莊規(guī)劃的參與主體為政府、村委會、規(guī)劃編制單位規(guī)劃師、村民代表，實際過程中缺少村民意見的直接表達和非政府組織的參與，因此本文主要針對村民、村民組織、駐村規(guī)劃師進行參與機制的探討。

4.1提高村民規(guī)劃素養(yǎng)

村民的積極參與是實現(xiàn)村莊規(guī)劃公眾參與的基礎，村民的素質、能力直接決定著公眾參與的優(yōu)劣。村莊規(guī)劃中為了達到與村民順暢交流，從長遠角度看，政府應該培育村民主人翁意識，通過加強學校教育，培養(yǎng)學生參與建設家鄉(xiāng)的熱情：定期舉辦針對打工與務農(nóng)人員的培訓講座；并將學校教育與社會培訓融入家庭生活等形式提高村民規(guī)劃素養(yǎng)，為今后建立政府和村民彼此漸進學習的合作關系做鋪墊。

4.2建立村民組織

我國公眾參與長期以來存在的問題是分散、單一的參與個體不具有話語權，無法真正參與到規(guī)劃中。國內外的成功經(jīng)驗證明，受到法律承認的公民團體能成為政府和市場的補充，能避免個人式參與的局限性，保護參與公眾的利益，特別是弱勢群體的利益。重組村莊發(fā)展委員會，重新發(fā)揮鄉(xiāng)紳的作用，通過組建村莊發(fā)展委會將村中能人引導到村莊規(guī)劃和建設中，成為村莊發(fā)展的積極力量。該制度可以迅速凝聚分散的村民力量，代表村民利益做出比較高質量的決策，培育村民的規(guī)劃素養(yǎng)，協(xié)助開展規(guī)劃編制工作。在村莊發(fā)展委員會的基礎上，建立村莊發(fā)展代表大會，在需要大范圍了解民意時，由鎮(zhèn)（街）規(guī)劃部門組織召開的重大問題討論大會。村莊代表大會可以在鎮(zhèn)街范圍內，集中反應村民意見，效率較高。會議應邀請各村駐村規(guī)劃師參加，提供技術支持。

4.3完善駐村規(guī)劃師制度

駐村規(guī)劃師制度是借鑒歐美國家的社區(qū)規(guī)劃師的成功經(jīng)驗，但在實踐中，并沒有收到預期效果。主要因為駐村規(guī)劃師的角色不明確，實則為負責某個村子編制工作的規(guī)劃人員，代表是政府利益，然而在規(guī)劃完成后就停止工作，沒有建立起“點對點”的規(guī)劃溝通機制[9]。因此，在駐村規(guī)劃師選拔上，應考慮其對所服務村莊的了解程度及是否具有服務村莊的責任心，明確其工作任務與定位；設立駐村規(guī)劃師中心，負責統(tǒng)籌領導駐村規(guī)劃師制度的建立和實施工作，在各鎮(zhèn)（街道辦）成立駐村規(guī)劃師小組，建立村莊評價和內部考核并重的考核制度。

結語：

本文探討了在以人為本的新型城鎮(zhèn)化背景下，針對當前我國村莊規(guī)劃參與機制的特點，探討了適合于我國村莊規(guī)劃中公眾參與機制的完善策略。在梳理我國不同時期鄉(xiāng)村治理實踐中參與機制的經(jīng)驗之上，結合閩南地區(qū)漳州市南靖縣村莊規(guī)劃公眾參與實際情況，總結出現(xiàn)狀村莊規(guī)劃參與機制的問題所在，針對性地提出培育村民規(guī)劃素質、建立村民組織、完善駐村規(guī)劃師制度的完善對策。