[中圖分類號(hào)] F301 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1003-1650（2016）10-0007-02

近年來，在農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革中，作為農(nóng)民安身立命之本的宅基地問題備受社會(huì)關(guān)注。

1 農(nóng)村宅基地存在的問題及其影響

現(xiàn)行的農(nóng)村宅基地政策根源于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，當(dāng)時(shí)對(duì)解決農(nóng)戶的住宅問題發(fā)揮了積極作用。然而，由于立法滯后、監(jiān)管不力等原因，在農(nóng)村宅基地管理方面出現(xiàn)了一些與新農(nóng)村建設(shè)很不協(xié)調(diào)的新情況和新問題。

1.1 違法占用宅基地的現(xiàn)象嚴(yán)重?！锻恋毓芾矸ā芬?guī)定：宅基地的所有權(quán)屬于集體，其使用權(quán)的取得須經(jīng)過鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)人民政府審核，縣級(jí)人民政府批準(zhǔn)，一戶只能有一處宅基地，面積也不得超過省定標(biāo)準(zhǔn)。然而，在農(nóng)村中，許多農(nóng)戶鉆“國家對(duì)農(nóng)村宅基地實(shí)行無償供應(yīng)”這一法律空子，不經(jīng)申請(qǐng)，采取各種手段搶占集體空閑建設(shè)用地，繞過相關(guān)部門審批，在所占宅基地上直接建房。所以，超過省定面積使用宅基地現(xiàn)象非常普遍，“一戶多宅”的現(xiàn)象也是隨處可見。

1.2 閑置宅基地?zé)o法回收。一方面，農(nóng)村宅基地管理粗放。許多農(nóng)戶在建新房的同時(shí)，沒有拆除舊房，上交宅基地，村委會(huì)也沒有強(qiáng)有力的監(jiān)管措施回收宅基地，致使舊房成為了空閑房屋和宅基地。另一方面，當(dāng)今的農(nóng)村人口大量流出，在外購置房屋的越來越多，但他們不愿意也沒有放棄原有的老宅基地，村集體也無法回收，造成土地資源的極大浪費(fèi)。

1.3 宅基地矛盾糾紛面廣量大。近幾年，隨著農(nóng)戶對(duì)住宅的要求越來越高，所建新房越來越多，由農(nóng)村宅基地引發(fā)的矛盾糾紛更是逐年上升。據(jù)有關(guān)部門統(tǒng)計(jì)，農(nóng)村中各類矛盾和糾紛涉及到宅基地問題的約占60-70%。糾紛雙方往往是互不相讓，甚至因此大打出手，造成流血事件，世代結(jié)怨。由于涉及農(nóng)民的切身利益，面廣量大且情況復(fù)雜，成為信訪積案，處理起來難度大，成為影響農(nóng)村社會(huì)和諧穩(wěn)定的突出問題。

1.4 宅基地利用缺乏規(guī)劃。長期以來，農(nóng)村村莊建設(shè)缺乏規(guī)劃，即使有規(guī)劃，也缺乏整體、長遠(yuǎn)的考慮，更沒有約束力，對(duì)村莊建設(shè)不能正確引導(dǎo)和有效控制。農(nóng)戶習(xí)慣于把臨水沿路、交通便利、方便生產(chǎn)生活作為建房地址的首選，形成了“沿路而建”的局面，使得村莊不斷向外擴(kuò)展，而村內(nèi)對(duì)舊宅基地缺乏改造利用，造成“村外新房林立，村內(nèi)破舊不堪”，整個(gè)村莊“只見新房，不見新村”，成了典型的空心村，影響農(nóng)村環(huán)境，嚴(yán)重制約社會(huì)和經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。

2 農(nóng)村宅基亂象原因分析

農(nóng)村宅基地出現(xiàn)上述問題不是偶然的，也并非局部，成因錯(cuò)綜復(fù)雜，具體分析如下：

2.1 農(nóng)戶認(rèn)識(shí)上存在誤區(qū)。農(nóng)戶對(duì)宅基地問題的認(rèn)識(shí)主要存在兩個(gè)誤區(qū)，一是傳統(tǒng)觀念根深蒂固。受傳統(tǒng)思想觀念的影響，大部分農(nóng)戶認(rèn)為宅基地是祖輩留下的，是他們的私有財(cái)產(chǎn)，而且在宅基地和房屋方面存在比排場觀念，認(rèn)為房屋高、住宅面積大就是家庭富裕的表現(xiàn)，就是地位的象征，這樣一代代下來，房子越建越多，廢棄的房屋也越來越多，閑置浪費(fèi)宅的基地面積也越來越大。二是對(duì)法律法規(guī)和政策的宣傳缺位。近年來，基層政府對(duì)國土管理的相關(guān)法律法規(guī)和政策宣傳不到位，使得農(nóng)戶真正對(duì)土地管理法律法規(guī)和政策了解不多，甚至出現(xiàn)許多認(rèn)知上的錯(cuò)誤。從調(diào)查的情況看，有超過80%的農(nóng)戶表示不知道國家政策中關(guān)于‘一戶一宅’的規(guī)定，這足以證明農(nóng)戶在認(rèn)識(shí)上存在著極大的誤區(qū)。

2.2 法律政策上存在漏洞。目前我國關(guān)于農(nóng)戶宅基地的法律法規(guī)數(shù)量少，規(guī)定不夠具體，且效力層次低，操作性不強(qiáng)，尤其是與宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)有關(guān)的政策文件不健全，造成宅基地的分配和使用在很多程度上僅僅依靠地方性政策調(diào)整，加大了宅基地管理難度。

2.2.1 宅基地使用權(quán)分配依據(jù)不明確。目前我國還沒有一個(gè)完善的宅基地使用權(quán)分配標(biāo)準(zhǔn)，相關(guān)制度缺失，使得宅基地使用權(quán)的分配不明確，分配過程中人為因素起很大的作用，出現(xiàn)了“誰多占集體土地，誰就多占便宜”的反常現(xiàn)象。同時(shí)，農(nóng)村普遍存在宅基地“終身繼承制”，在繼承土地上物的同時(shí)，也繼承了宅基地，從而導(dǎo)致農(nóng)村宅基地使用不均衡。

2.2.2 宅基地確權(quán)頒證不規(guī)范。目前，宅基地使用權(quán)管理制度不完善造成絕大部分農(nóng)戶沒有宅基地使用權(quán)的有效證件，即使有證件，也是填寫不規(guī)范，這樣造成宅基地使用權(quán)不明晰，農(nóng)村宅基地糾紛維權(quán)難。盡管物權(quán)法有要求使用權(quán)登記的規(guī)定，但農(nóng)村的宅基地使用權(quán)的確權(quán)工作依然收效甚微。

2.2.3 宅基地界定不明確。一方面是使用權(quán)主體的界定不明確。目前通用的做法是，以戶籍和居住時(shí)間作為取得使用權(quán)資格，但是“一戶一宅”中“戶”的標(biāo)準(zhǔn)，卻找不到明確的法律規(guī)定。另一方面是宅基地范圍的界定模糊。土地上的樹林、菜園、家禽養(yǎng)殖區(qū)等附屬設(shè)施的功能并沒有喪失，但卻與宅基地使用權(quán)捆綁在一起分配給了農(nóng)戶，這樣對(duì)宅基地范圍的界定就陷入了模糊的境地，農(nóng)戶就可以隨意在此范圍建房。

2.3 相關(guān)部門監(jiān)管上缺位。

2.3.1 村級(jí)監(jiān)管乏力。由于村干部思想上不重視，放松管理，沒有能夠把住一戶多宅違章建房的首道關(guān)口，再加上執(zhí)法主體和法律程序等原因，村集體缺乏強(qiáng)制力，難以有效解決違法違章問題。

2.3.2 基層國土資源管理部門的監(jiān)管收效甚微。對(duì)農(nóng)村違法占用集體土地建房，基層執(zhí)法部門雖然進(jìn)行了管理和監(jiān)督，但這些部門所涉工作面廣量大，加之力量薄弱，使得監(jiān)管效果不明顯。

2.3.3 縣級(jí)國土資源主管部門監(jiān)管力不從心。首先，縣土地主管部門執(zhí)法人員嚴(yán)重不足，無法在第一時(shí)間了解掌握基層的情況，工作往往處于被動(dòng)局面。其次，發(fā)現(xiàn)違法違規(guī)使用宅基地后，法律賦予土地管理部門的執(zhí)法權(quán)力僅僅是制止權(quán)，按程序首先是下發(fā)《停建通知》，責(zé)令停止建設(shè)，但過后，農(nóng)戶又會(huì)“搶建”，而拆除或收回都涉及到農(nóng)民的切身利益，必定造成農(nóng)民的抵觸情緒。如果一宗違法違規(guī)使用宅基地建房得不到制止，立即又有人效仿攀比，導(dǎo)致違法違規(guī)建房的問題愈演愈烈。

3 對(duì)策與建議

農(nóng)村宅基地規(guī)范管理，是新農(nóng)村建設(shè)的一項(xiàng)十分重要的基礎(chǔ)性工作，由于農(nóng)村宅基地引發(fā)的問題日益凸顯和尖銳，解決農(nóng)村宅基地問題已迫在眉睫。

3.1 建立健全國家法律法規(guī)。針對(duì)目前在宅基地管理方面立法滯后問題，應(yīng)加強(qiáng)宅基地法律法規(guī)體系建設(shè)，盡快出臺(tái)和完善有關(guān)政策，切實(shí)做到有法可依。

3.1.1 完善宅基地的產(chǎn)權(quán)制度。政府應(yīng)對(duì)農(nóng)村宅基地的產(chǎn)權(quán)作出細(xì)致而明確的規(guī)定，確定產(chǎn)權(quán)主體，明晰使用權(quán)制度。

3.1.2 完善宅基地登記卡制度。據(jù)調(diào)查，農(nóng)村大部分房產(chǎn)既沒有辦理國土審批手續(xù)，也沒有辦理房產(chǎn)登記手續(xù)。因此，必須將農(nóng)村宅基地登記確權(quán)發(fā)證工作列入日程，推進(jìn)農(nóng)民宅基地有序管理。

3.1.3 嚴(yán)格土地征收管理。國家征收土地實(shí)行補(bǔ)償原則，對(duì)空閑的宅基地，村集體應(yīng)采取收回的措施，對(duì)于宅基地上的空閑房屋，則根據(jù)市場價(jià)格采用購買的方法，這樣既保障原土地使用權(quán)人的利益，也符合市場經(jīng)濟(jì)要求。

3.2 進(jìn)一步加大宣傳力度。通過創(chuàng)新方法，加強(qiáng)對(duì)相關(guān)法律法規(guī)和政策的宣傳，提高農(nóng)民對(duì)土地管理的認(rèn)識(shí)。一方面，在宣傳內(nèi)容上抓住重點(diǎn)，將當(dāng)前緊張的人地關(guān)系和合理用地、依法用地、集約用地的思想宣傳到位，徹底扭轉(zhuǎn)農(nóng)戶盲目用地、違法用地的意識(shí)，增強(qiáng)農(nóng)戶“惜土如金”的觀念，讓大家明白土地是國家和集體所有，一戶一宅是法律的規(guī)定，切實(shí)提高農(nóng)戶自覺申報(bào)宅基地的法律意識(shí)。另一方面，在宣傳方式上要多種多樣：一是結(jié)合4.22地球日、6.25全國土地日，通過群眾喜聞樂見的各種形式進(jìn)行國土資源的宣傳，使依法使用和保護(hù)土地資源的觀念家喻戶曉，深入人心。二是充分發(fā)揮電視臺(tái)等新聞媒體的強(qiáng)大宣傳功能，廣泛宣傳土地資源管理與利用的常識(shí)。三是通過開設(shè)“土地管理課堂”，進(jìn)行土地方面的法律法規(guī)培訓(xùn)，讓基層干部從根本上了解土地管理中的法律責(zé)任，把好第一關(guān)。四是充分利用各村的宣傳欄，廣泛開展宅基地等國土知識(shí)的宣傳。

3.3 嚴(yán)把宅基地審批關(guān)。

3.3.1 健全農(nóng)村宅基地使用的審批制度。加快《鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃》的審批，為農(nóng)村宅基地審批提供法律和政策依據(jù)。出臺(tái)相關(guān)政策，規(guī)范農(nóng)村宅基地的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，為監(jiān)管和執(zhí)法提供依據(jù)。

3.3.2 規(guī)范宅基地取得的程序和條件。主管部門要切實(shí)履行職責(zé)，嚴(yán)格依法履行審批權(quán)，不能因利益驅(qū)動(dòng)而曲法行事。

3.3.3 健全土地執(zhí)法監(jiān)管體制。組建國土、規(guī)劃、公安、司法等部門聯(lián)合執(zhí)法隊(duì)伍，加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)，強(qiáng)化綜合執(zhí)法能力；建立縣、鄉(xiāng)、村三級(jí)土地執(zhí)法監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)，層層簽訂土地執(zhí)法監(jiān)管責(zé)任書，落實(shí)工作責(zé)任；加大巡查力度，發(fā)現(xiàn)苗頭及時(shí)制止，不讓非法占地建住宅形成事實(shí)，避免給后期執(zhí)法工作造成被動(dòng)。對(duì)違法占地行為，必須在嚴(yán)格把關(guān)的前提下，采取合理有效的行政、經(jīng)濟(jì)、法律手段綜合處理。

3.4 科學(xué)規(guī)劃、合理開發(fā)，高效利用。首先，應(yīng)把村莊規(guī)劃作為“建設(shè)美麗鄉(xiāng)村”的大事來抓，專業(yè)部門要根據(jù)當(dāng)?shù)氐陌l(fā)展情況，本著節(jié)約、集約土地的原則，按照新農(nóng)村建設(shè)要求，堅(jiān)持高起點(diǎn)、高標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行詳細(xì)規(guī)劃，然后按照規(guī)劃的要求，推行老村改造與農(nóng)村中心住宅區(qū)建設(shè)相結(jié)合，整合土地資源，開發(fā)建設(shè)住宅小區(qū)，加強(qiáng)空心村治理，防止任性建房，不斷改善和提高農(nóng)民居住環(huán)境。

總之，農(nóng)村宅基地問題是一項(xiàng)復(fù)雜的工程，對(duì)這些問題需要全方位、多角度思考，只有切實(shí)解決好農(nóng)村宅基地問題，才會(huì)為社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)“村容整潔”的環(huán)境奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。