[摘 要] 農(nóng)村改革主線是處理好農(nóng)民和土地的關(guān)系，穩(wěn)定土地承包關(guān)系就是落實(shí)好土地承包經(jīng)營權(quán)頒證登記制度，真正讓農(nóng)民吃上“定心丸”。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作的首要工作是如何做好確權(quán)工作，也是確權(quán)登記頒證工作的關(guān)鍵。本文淺析水北鎮(zhèn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證的基本做法，提出確權(quán)登記頒證工作中遇到實(shí)際問題和解決問題的思考和建議。

[關(guān)鍵詞] 經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證做法、思考和建議

[中圖分類號(hào)] F301 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1003-1650（2016）09-0016-02

1 主要做法

根據(jù)福建省人民政府辦公廳關(guān)于開展《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)頒證工作的通知》（閩政辦[2014]113號(hào)）文件要求，按照“二年擴(kuò)大試點(diǎn)、三年全面推開、五年基本完成”的部署和要求，我鎮(zhèn)扎實(shí)有序推進(jìn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作。2014年，我鎮(zhèn)確定在楊梅嶺村開展試點(diǎn)，組織人員駐村入點(diǎn)，按照程序，推進(jìn)試點(diǎn)工作。2015年完成試點(diǎn)任務(wù)并在全鎮(zhèn)范圍內(nèi)全面推開，其中耕地面積53448.98畝（邵武市國土資源局提供的“二調(diào)”土地?cái)?shù)據(jù)），涉及農(nóng)戶6755戶，通過統(tǒng)一航攝100%提交了正射影像圖數(shù)據(jù)。由技術(shù)公司打印了全鎮(zhèn)11個(gè)村、151個(gè)組的1：1000工作底圖，完成率為100%。2016年完成全部土地實(shí)地測(cè)量，清查核實(shí)等所有外內(nèi)業(yè)及對(duì)外公開公示工作。認(rèn)真總結(jié)試點(diǎn)村經(jīng)驗(yàn)，將好的做法在全鎮(zhèn)推廣，力求保質(zhì)保量完成全鎮(zhèn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)頒證工作。

1.1 加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)

一是成立了工作領(lǐng)導(dǎo)小組。以鎮(zhèn)長為組長，分管農(nóng)業(yè)的副鎮(zhèn)長為副組長，經(jīng)管、財(cái)政、土地、司法、林業(yè)、派出所等相關(guān)站（所）為成員的工作領(lǐng)導(dǎo)小組，各成員單位分工明確密切配合，并明確掛村領(lǐng)導(dǎo)與包村干部；二是制定工作方案。制定了工作方案，明確了工作目標(biāo)、基本原則、主要任務(wù)、實(shí)施步驟和工作要求，鄉(xiāng)村兩級(jí)分別制定了具體的《實(shí)施方案》。

1.2 加大宣傳力度

農(nóng)村承包地確權(quán)登記頒證需要做大量的工作讓老百姓了解、理解政策。為此，精心組織召開了由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）主要領(lǐng)導(dǎo)、分管領(lǐng)導(dǎo)、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）相關(guān)站（所）長、村主干參加的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記動(dòng)員暨培訓(xùn)大會(huì)，對(duì)該項(xiàng)工作進(jìn)行了部署安排。同時(shí)進(jìn)行廣播宣講，貼制海報(bào)，多形式、全方位的宣傳發(fā)動(dòng)。目前，發(fā)放《宣傳圖片》200余份、《政策宣傳手冊(cè)》400余本，分發(fā)致“農(nóng)民朋友一封信”6755份。通過廣泛宣傳，加大農(nóng)民對(duì)政策的理解力度，為確權(quán)工作奠定了群眾基礎(chǔ)。

1.3 注重流程規(guī)范

一是制作底圖。由村、組，組織實(shí)施并由作業(yè)技術(shù)單位根據(jù)航拍正射影象圖中地界清晰勾繪出相應(yīng)的地塊，由村民或村小組代表，進(jìn)行實(shí)地地塊指認(rèn)，在圖紙上標(biāo)注，對(duì)二輪延包權(quán)屬地界清晰的，以勾繪底圖指界為主，實(shí)地測(cè)量為輔。二是清查核實(shí)。根據(jù)二輪土地延包臺(tái)帳，承包合同、經(jīng)營權(quán)證相關(guān)原始檔案資料，制作登記信息摸底表，與村民為主體，根據(jù)勾繪的工作底圖和農(nóng)民承包地登記基本信息表，逐一對(duì)農(nóng)戶的土地承包關(guān)系，地塊面積、空間位置進(jìn)行清查核對(duì)后，由農(nóng)戶進(jìn)行指界、并在圖面上標(biāo)繪承包地塊，標(biāo)注地塊編碼的信息，最后由農(nóng)戶確認(rèn)并簽字。三是張榜公布。以村小組為單位，及時(shí)將清查核實(shí)的情況向村民公布。經(jīng)公示無異議后，方可開展確權(quán)登記。四是登記發(fā)證。建立健全土地承包經(jīng)營權(quán)登記簿，在此基礎(chǔ)上，由市政府統(tǒng)一核發(fā)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證書。

1.4 群眾參與保質(zhì)量

土地確權(quán)工作既按時(shí)間節(jié)點(diǎn)循循推進(jìn)，又依法依規(guī)把握政策有序推進(jìn)。試點(diǎn)村在實(shí)施過程中大力宣傳“村村配合、人人支持”，對(duì)已不存在的戶主或指定新的戶主實(shí)行“戶主聲明書”、對(duì)已外出打工未能及時(shí)簽字的外出戶主實(shí)行“戶主授權(quán)委托書”、確保各程序上的合法真實(shí)，全鎮(zhèn)11個(gè)村151個(gè)村民小組全面進(jìn)入權(quán)屬入戶調(diào)查摸底、公示歸戶、地界指界等程序，充分調(diào)動(dòng)了廣大農(nóng)民群眾積極參與農(nóng)村土地確權(quán)工作的熱情，農(nóng)戶的參與率達(dá)100%，對(duì)已確認(rèn)的地塊由農(nóng)戶在工作底圖上簽字公示。

1.5 耐心調(diào)解化糾紛

及時(shí)調(diào)解各種糾紛，才能保證確權(quán)頒證工作順利進(jìn)行。因此，工作中高度重視此項(xiàng)工作，在工作隊(duì)員的職責(zé)分工中，明確由熟悉農(nóng)村工作的德高望眾的同志擔(dān)任矛盾糾紛調(diào)解小組組長，在兼顧面上工作的同時(shí)，專門受理矛盾糾紛的調(diào)解處理工作，一旦發(fā)現(xiàn)矛盾糾紛，當(dāng)場(chǎng)進(jìn)行調(diào)解，使矛盾糾紛消滅在萌芽狀態(tài)。

2 存在問題及形成原因。

2.1 土地權(quán)屬爭議成為開展確權(quán)工作的瓶頸

（1）由于承包關(guān)系的不明確，而引起土地權(quán)屬爭議問題，直接影響著土地承包確權(quán)的落實(shí)，制約著農(nóng)民土地權(quán)力的實(shí)現(xiàn)。主要表現(xiàn)為“人地矛盾”，即人多地少、人少地多、有人無地、有地?zé)o人。（2）二輪延包已經(jīng)執(zhí)行18年，期間人口變動(dòng)較大，在執(zhí)行三十年不變的村小組最極端可能出現(xiàn)10個(gè)人種4個(gè)人的地，也有可能2個(gè)人種7個(gè)人地。確權(quán)時(shí)出現(xiàn)新增人口爭地現(xiàn)象。（3）由于土地價(jià)值的上升，特別是近郊征地較多的村民小組和近年來人口增長較多的農(nóng)戶，不認(rèn)可現(xiàn)有土地承包關(guān)系和保持穩(wěn)定長久不變，要求先調(diào)整承包地再確權(quán)頒證。

2.2 土地承包政策法律落實(shí)難的問題

（1）外嫁女或離婚喪偶的承包權(quán)益難以保障。在三、五年一調(diào)的村小組，不論夫家是否分地，一調(diào)土地就將出嫁女地收回。既使通過起訴后也難以執(zhí)行。（2）征地補(bǔ)償費(fèi)實(shí)行單分的村小組，被征地農(nóng)戶，本輪三十年承包期到期后，以只有三十年承包期的承包經(jīng)營權(quán)被征用，且只享受有限的征地補(bǔ)償費(fèi)為由，提出要享受下一輪的承包經(jīng)營權(quán)，而未被征地的農(nóng)戶以被征地農(nóng)戶享受了征地補(bǔ)償費(fèi)為由，不同意他們享受下一輪承包經(jīng)營權(quán)。（3）頒證后再調(diào)整承包地。目前我鎮(zhèn)執(zhí)行三十年不變政策的比例不足一半，大部分村民小組三、五年調(diào)整一次承包地，可能在本次頒證后還會(huì)三、五年調(diào)整承包地，導(dǎo)致本次頒出證書與二輪延包頒發(fā)的《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證》一樣出現(xiàn)證、地不符。

2.3 土地流轉(zhuǎn)不規(guī)范對(duì)確權(quán)的影響。

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是提高農(nóng)業(yè)效益，增加農(nóng)民收入有效途徑。由于現(xiàn)行土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)登記制度不統(tǒng)一，部分流轉(zhuǎn)方式登記存在空白，因此，土地流轉(zhuǎn)缺乏有效的引導(dǎo)和管理，農(nóng)民又欠缺法律意識(shí)，于是各種問題凸顯，直接影響土地確權(quán)登記工作的進(jìn)行。

形成原因：（1）由于執(zhí)行“增人不增地，減人不減地”政策，非農(nóng)身份人口仍保留原承包地，二輪延包后，當(dāng)時(shí)有承包地的人有些已經(jīng)進(jìn)入國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和國企工作，享受政府或國企福利，如果按原承包地繼續(xù)進(jìn)行確權(quán)，同時(shí)享受國企福利和農(nóng)村福利，顯失公平。死亡人口土地沒有收回，新增人口無地，新增人口要求分地，因此，大多數(shù)農(nóng)民對(duì)該政策不支持。（2）二輪延包時(shí)，農(nóng)民負(fù)擔(dān)較重，農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格低迷，種地效益不高，部分農(nóng)民把二輪承包的土地轉(zhuǎn)給別人耕種，隨著農(nóng)業(yè)稅的取消和政府農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的發(fā)放，土地流轉(zhuǎn)收益的不斷上升。二輪承包的農(nóng)戶開始收回原土地，要求土地確權(quán)。（3）部分農(nóng)民二輪延包時(shí)承包土地后又退掉或撂荒承包，現(xiàn)在回來要地，但承包地集體又發(fā)包給其他農(nóng)戶了。（4）土地承包關(guān)系經(jīng)常調(diào)整。雖然按照現(xiàn)行法律不應(yīng)該調(diào)整，但水北鎮(zhèn)各村組在實(shí)際操作中經(jīng)常調(diào)整，或三年一調(diào)或五年一調(diào)。調(diào)整如何解決成為確權(quán)工作的難點(diǎn)。（5）由于水北鎮(zhèn)發(fā)展經(jīng)濟(jì)的需要，征地規(guī)模不斷增加，部分失去承包地的農(nóng)戶要求重新分配承包地。（6）部分農(nóng)戶違規(guī)墾地并占用。（7）實(shí)測(cè)面積與原經(jīng)營證面積不符。實(shí)測(cè)面積大于原經(jīng)營權(quán)證的面積，且多出的面積各戶不等。因此，在現(xiàn)有法律制度的制約下，當(dāng)土地權(quán)屬不明時(shí)，確權(quán)工作很難開展。

3 思考和建議

3.1 掌握確權(quán)原則尊重農(nóng)民意愿

（1）依法規(guī)范、保持穩(wěn)定。嚴(yán)格按照《物權(quán)法》、《土地管理法》、《農(nóng)村土地承包法》等法律、法規(guī)和有關(guān)政策開展工作。在保持現(xiàn)有土地承包關(guān)系穩(wěn)定，保持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)正常進(jìn)行前提下，開展確權(quán)登記頒證工作。（2）尊重歷史、民主協(xié)商、公平公證。堅(jiān)持從實(shí)際出發(fā)、尊重歷史、實(shí)事求是，在不違反法律法規(guī)和現(xiàn)行政策的前提下，妥善解決遺留問題。動(dòng)員農(nóng)民群眾，尊重農(nóng)民意愿，清查、確權(quán)、登記等重大事項(xiàng)均應(yīng)由本集體經(jīng)濟(jì)組織成員民主討論決定。農(nóng)村土地確權(quán)登記工作要確保公開透明，充分保障農(nóng)民群眾的知情權(quán)、參與權(quán)監(jiān)督權(quán)和決策權(quán)。

3.2 發(fā)揮村組干部增強(qiáng)協(xié)調(diào)作用

按照市級(jí)指導(dǎo)意見，在堅(jiān)持“還權(quán)賦能，讓民做主”的原則的基礎(chǔ)上，充分發(fā)揮村組干部的作用，指定專人負(fù)責(zé)跟蹤確權(quán)工作質(zhì)量、聯(lián)絡(luò)和協(xié)調(diào)等事宜，充分發(fā)揮理事會(huì)、議事會(huì)作用，做好群眾思想工作，協(xié)調(diào)指導(dǎo)、化解調(diào)處各村、組在確權(quán)頒證過程中出現(xiàn)的矛盾糾紛。

3.3 保證確權(quán)質(zhì)量循序漸近推進(jìn)

要堅(jiān)持進(jìn)度服從質(zhì)量，土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證是長久大計(jì)，不能怕麻煩、圖省事，必須做細(xì)做實(shí)，確保質(zhì)量。要及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題，找到解決辦法，對(duì)有權(quán)屬爭議或遺留問題較多，待權(quán)屬爭議或遺留問題解決后再確權(quán)，矛盾少的村組先確權(quán)，村民難以達(dá)成一致意見的少數(shù)村待意見統(tǒng)一后再行確權(quán)。科學(xué)把握進(jìn)度，積極穩(wěn)妥推進(jìn)，實(shí)現(xiàn)承包地面積、承包合同、經(jīng)營權(quán)登記簿、經(jīng)營權(quán)證書“四相符”和承包地地塊、四至邊界、承包合同、承包經(jīng)營權(quán)證書“四到戶”。

3.4 妥善處理各種矛盾與糾紛

對(duì)確權(quán)過程中出現(xiàn)的糾紛和異議糾紛村、組調(diào)解解決（1）新增人口要地。在執(zhí)行三十年不變的村小組，可用機(jī)動(dòng)地，退包地及增減掛鉤的新增土地予以解決。（2）外嫁女承包權(quán)益保障。嚴(yán)格執(zhí)行《農(nóng)村土地承包法》第三十條承包期內(nèi)，婦女結(jié)婚在新居住地未取得承包地，發(fā)包方不得收回其原承包地。婦女離婚或喪偶仍在原居住地生活或在新居住地未取得承包地的，發(fā)包方不得收回原承包地。（3）實(shí)測(cè)面積與原經(jīng)營權(quán)證面積不符。按照實(shí)測(cè)后的面積計(jì)標(biāo)，如村民無異議則維持現(xiàn)狀，有糾紛通過民主協(xié)商或調(diào)解達(dá)成一致后再確權(quán)。（4）頒證后承包地的調(diào)整。國務(wù)院批轉(zhuǎn)農(nóng)業(yè)部關(guān)于穩(wěn)定和完善土地承包關(guān)系意見的通知》（國發(fā)1995年7號(hào)）規(guī)定，在承包期內(nèi)實(shí)行“增人不增地，減人不減地”。2003年《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定，國家依法保護(hù)農(nóng)村土地承包關(guān)系的長期穩(wěn)定，承包期內(nèi)發(fā)包方不得調(diào)整承包地。2013年中央十八屆三中全會(huì)再次強(qiáng)調(diào)穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系并保持長久不變，頒證后承包期限仍為二輪延包30年期限。