■劉加林，李晚芳，朱　強

（1. 湖南人文科技學院經管系，湖南婁底417100；2.湖南大學經濟與貿易學院應用經濟學流動站，湖南長沙417000）

生態(tài)脆弱區(qū)生態(tài)保護紅線制度分析
——基于生態(tài)文明建設視角

■劉加林1，2，李晚芳1，朱強1

（1. 湖南人文科技學院經管系，湖南婁底417100；2.湖南大學經濟與貿易學院應用經濟學流動站，湖南長沙417000）

我國是世界上生態(tài)脆弱區(qū)分布面積最大國家之一，而生態(tài)脆弱區(qū)生態(tài)環(huán)境問題突出，環(huán)境管理復雜，需要設置生態(tài)紅線以保護經濟社會的可持續(xù)發(fā)展。文章闡述了生態(tài)保護紅線理論淵源與內涵，厘清了生態(tài)保護紅線與生態(tài)文明建設之間的關系，根據生態(tài)脆弱區(qū)生態(tài)環(huán)境管理的實際情況，認為實施生態(tài)保護紅線是必須的。進而構建一個差異化管理與監(jiān)督機制、越線責任追究機制、民眾參與機制、生態(tài)績效考核機制、部門利益協(xié)調機制、生態(tài)補償機制六維的創(chuàng)新模式來保障生態(tài)脆弱區(qū)生態(tài)保護紅線的順利實施。

生態(tài)脆弱區(qū)；生態(tài)保護紅線；生態(tài)文明；制度建設

生態(tài)環(huán)境不斷惡化，嚴重影響到經濟社會的發(fā)展以及人類的生活健康，這已經成為大家的一種共識。世界衛(wèi)生組織研究顯示中國大約有22％的疾病與環(huán)境相關，大氣污染所造成的環(huán)境與健康損失占GDP的7％左右。隨著人類文明的不斷發(fā)展，對社會生態(tài)環(huán)境治理的認知逐漸轉變。人類逐漸意識到不能一味地向自然索取，需要保持生態(tài)系統(tǒng)的平衡。生態(tài)保護紅線就是底線，是繼我國提出耕地紅線后，第二次上升到國家安全戰(zhàn)略的“紅線”。2008年國家環(huán)境保護部制定的《全國生態(tài)脆弱區(qū)保護規(guī)劃綱要》中顯示我國是世界上生態(tài)脆弱區(qū)分布面積最大國家之一，約占國土面積的60％以上，每年自然災害給8大生態(tài)脆弱區(qū)造成的經濟損失達到2 000多億元，生態(tài)環(huán)境問題在生態(tài)脆弱區(qū)比較突出。而生態(tài)脆弱區(qū)環(huán)境惡化對我國區(qū)域生態(tài)管理的影響越來越大，如何解決生態(tài)脆弱區(qū)生態(tài)環(huán)境建設就顯得尤為重要。2013年黨的十八屆三中全會中提出進行生態(tài)環(huán)境管理機制創(chuàng)新，首次提出將生態(tài)保護紅線作為環(huán)境治理國策。生態(tài)保護紅線在廣東等一些省市的實際運用都取得較好成效。因此，探討生態(tài)脆弱區(qū)的生態(tài)保護紅線劃定研究，尋找實現機制，對解決生態(tài)脆弱區(qū)生態(tài)環(huán)境問題，實現中國夢、建設美麗中國、促進生態(tài)環(huán)境保護與經濟增長共榮發(fā)展具有重大理論意義與現實價值。

一、生態(tài)保護紅線淵源與內涵

（一）生態(tài)保護紅線的淵源

國外最初關于生態(tài)保護紅線的研究是從生態(tài)風險開始的，由于20世紀70年代所倡導的“零風險”環(huán)境管理政策逐漸暴露出弱點，學界不得不重新思考新的環(huán)境策略，“風險管理”觀點逐漸被引入環(huán)境管理政策中，形成一種全新的環(huán)境策略。全球氣候變暖、資源枯竭、環(huán)境污染等關乎人類生存安全的生態(tài)問題頻頻出現，生態(tài)安全研究呼之欲出。世界環(huán)境與發(fā)展委會在1987年的《我們共同的未來》報告中首次提出“環(huán)境安全”的概念，隨后Myers［1］（1989）、Mathews［2］（1989）等學者拓展生態(tài)安全的范疇。1991年8月，美國公布《國家安全戰(zhàn)略報告》中首次將生態(tài)安全納入國家安全范圍之內，隨后聯合國、英國、北約、德國等國家和組織先后發(fā)表同類報告，這標志生態(tài)安全正式進入公共政策領域。國外沒有專門研究生態(tài)保護紅線的文獻，但從生態(tài)安全最低評價標準、自然生態(tài)保護、生態(tài)保護協(xié)議等方面能看到生態(tài)保護紅線的影子。例如，1997年美國農業(yè)部提出保護性緩沖帶，這與生態(tài)保護紅線有類似功效。國內研究基本是遵循國外研究脈絡，我國對生態(tài)安全研究最初是從自然科學視角展開的，之后呈現多元化研究狀態(tài)，其中涉及到國家安全、政治、經濟等多個方面研究（曲格平［3］，2002；王如松、歐陽志云［4］，2007；逯元堂、吳舜澤、王金南等［5］，2006）。隨著社會發(fā)展，生態(tài)安全難以滿足現行環(huán)境管理的發(fā)展要求，生態(tài)保護紅線隨之提出。高吉喜教授首先在學界倡導劃定生態(tài)保護紅線，2005年廣東頒布《珠江三角洲環(huán)境保護綱要》正式應用生態(tài)保護紅線，劃定三線調控區(qū)，隨后深圳市、陜西省、國家海洋局等部門也相繼提出應用方案，取得較好成效。2011年國務院首次以規(guī)范性文件形式提出生態(tài)保護紅線概念，黨的十八屆三中全會公報中再次提出生態(tài)保護紅線。饒勝等［6］（2012）系統(tǒng)闡述了生態(tài)保護紅線的內涵、特征以及劃分類型等。王燦發(fā)、汪欽輝［7］（2014）將生態(tài)保護紅線作為我國在環(huán)境保護上的制度創(chuàng)新，已經進入國家政策層面，在2014年4月的《環(huán)境保護法》修改中進入法律層面，形成法律制度。此外，部分學者從不同方面對生態(tài)保護紅線劃定與方法進行研究（顧仲陽［8］，2013；高吉喜［9］，2013；王金南等［10］，2013），2014年環(huán)保部印發(fā)《國家生態(tài)保護紅線技術指南》對生態(tài)保護紅線的定義、類型及特征、技術流程與方法等進行研究，標志著我國生態(tài)保護紅線研究的興起。

（二）生態(tài)保護紅線的內涵

生態(tài)保護紅線在我國研究較晚，而在國外英文文獻中還未有該說法，主要是以生態(tài)功能基準線、生態(tài)警械線等概念交叉運用。這說明生態(tài)保護紅線概念尚未統(tǒng)一，較為零亂。縱觀現有研究，主要有以下幾個觀點：

第一種觀點是生態(tài)安全與生態(tài)風險視角。曹明德（2014）認為生態(tài)保護紅線是為了保障國家生態(tài)系統(tǒng)安全以及社會可持續(xù)發(fā)展，并制定出的最低限度的綜合生態(tài)風險標準體系［11］。

第二種觀點是國土邊界線視角。王金南等（2014）認為生態(tài)保護紅線就是維護國家或者地區(qū)生態(tài)安全以及可持續(xù)發(fā)展，依據自然生態(tài)系統(tǒng)的完整性以及連貫性的保護性需求，而劃定要保護的區(qū)域［12］；江蘇省在2013年《江蘇省生態(tài)紅線區(qū)域保護規(guī)劃》中定義生態(tài)保護紅線是對維護國家與區(qū)域生態(tài)安全以及經濟社會可持續(xù)發(fā)展具有重要作用，而需要嚴加管制與維護的國土空間邊界線。

第三種觀點是最小空間區(qū)域與數量限值視角。環(huán)保部（2014）頒發(fā)的《全國生態(tài)紅線劃定技術指南》（簡稱《指南》）定義，生態(tài)保護紅線即對維護國家和區(qū)域生態(tài)安全及經濟社會可持續(xù)發(fā)展，保障人民群眾健康具有關鍵作用，在提升生態(tài)功能、改善環(huán)境質量、促進資源高效利用等方面必須嚴格保護的最小空間范圍與最高或最低數量限值；鄭華、歐陽志云（2014）認為生態(tài)保護紅線是對維護國家與區(qū)域的生態(tài)安全，促進經濟與社會的可持續(xù)發(fā)展，在提升生態(tài)功能、保障生態(tài)產品與服務持續(xù)性供給，而需要實施嚴格保護的最小空間范圍［13］。

上述的第一、二種觀點主要是從生態(tài)層面設置生態(tài)保護紅線的內容，而第三種觀點則主要從生態(tài)與經濟層面來闡述生態(tài)保護紅線的內涵。生態(tài)保護紅線應該是一個綜合性的概念，是維護生態(tài)安全的“生命線”、維護公眾健康的“保障線”、促進經濟社會可持續(xù)發(fā)展的“警戒線”，要實現經濟效益、社會效益以及生態(tài)效益的統(tǒng)一。筆者認為：生態(tài)保護紅線是提升國家與區(qū)域生態(tài)資本存量，維護生態(tài)安全，改善民生，促進經濟社會可持續(xù)發(fā)展，提升自然生態(tài)系統(tǒng)功能來實現經濟效益、社會效益以及生態(tài)效益統(tǒng)一而需實施保護的最小空間區(qū)域與國土邊界線。

二、生態(tài)保護紅線與生態(tài)文明建設的關系分析

生態(tài)文明主要是依據中國國情于20世紀80年代末期提出。2007年正式寫入黨的“十七大”報告中，2012年黨的“十八大”報告中將生態(tài)文明建設置于突出位置。黨的十八屆三中全會報告中提出繼續(xù)加強生態(tài)文明建設，重點在于加強生態(tài)環(huán)境保護制度改革，強化生態(tài)保護紅線作為其改革的重點內容。

（一）生態(tài)保護紅線是生態(tài)文明建設實現的根本與保障

生態(tài)保護紅線是繼18億畝耕地紅線之后，又一上升國家安全戰(zhàn)略上的“紅線”，體現出我國復雜生態(tài)環(huán)境管理形勢下管理體制變革的結果。生態(tài)保護紅線是維持最低生態(tài)資本存量，維護國家生態(tài)安全，保障民眾健康，保持經濟社會可持續(xù)發(fā)展的最小生態(tài)用地與環(huán)境空間的底線。我國目前生態(tài)赤字大、生態(tài)風險較高、生態(tài)環(huán)境問題較為凸顯，生態(tài)脆弱區(qū)面積持續(xù)增大，已占國土面積的60％以上。只有規(guī)劃好生態(tài)保護紅線，加大保護力度，才能盡快扭轉生態(tài)環(huán)境持續(xù)惡化趨勢，為實現經濟社會可持續(xù)發(fā)展創(chuàng)造生態(tài)條件。實現生態(tài)保護紅線的思想觀念轉變，關鍵在于超越傳統(tǒng)生態(tài)觀，正確認識生態(tài)環(huán)境管理復雜形勢，以國際化戰(zhàn)略眼光看待生態(tài)文明建設。建設生態(tài)文明目的就是要使得廣大人民群眾生活更為舒適、更為幸福，這需要人們積極參與到生態(tài)保護紅線的實施中來才能實現。為此，要在全社會中加強生態(tài)保護紅線的意識，弘揚人與自然和諧相處的價值理念，逐漸提高民眾的生態(tài)文明意識。因此，只有通過生態(tài)保護紅線的劃定與實施來不斷提升生態(tài)資本存量，降低生態(tài)風險水平，提高經濟社會可持續(xù)發(fā)展的生態(tài)基礎，促進生態(tài)文明建設順利實現。從這種觀點而言，生態(tài)保護紅線是生態(tài)文明建設的根本與保障。

（二）生態(tài)文明建設是生態(tài)保護紅線的實施前提與基礎

生態(tài)文明建設的提出是國家治理變革的新發(fā)展，是對人類文明發(fā)展理論的補充與提升，同時也是人與自然和諧發(fā)展的保障。生態(tài)文明是在人類持續(xù)改造物質世界的同時，還要積極處理改造生態(tài)環(huán)境中的一些不良現象，優(yōu)化人與自然關系，建立良好的生態(tài)環(huán)境發(fā)展機制，實現經濟社會的可持續(xù)發(fā)展。生態(tài)文明建設是一場全新的變革，涉及構建可持續(xù)的生產方式與消費理念，以遵循社會發(fā)展規(guī)律以及自然規(guī)律為前提來引導人們走可持續(xù)發(fā)展之路。生態(tài)文明建設引導生態(tài)保護環(huán)境的全方位變革，特別是黨的十八屆三中全會中明確提出加強改革生態(tài)環(huán)境保護制度后，社會變革趨勢愈加明顯。順應生態(tài)文明建設而引起的生產方式、生活模式、生態(tài)環(huán)境保護意識、政府責任考核方式以及生態(tài)環(huán)境政策等諸多方面的變革正是生態(tài)保護紅線劃定與實施的基礎。生態(tài)文明建設為生態(tài)保護紅線的實施厘清人與自然、政府與市場、人與人之間的關系，掃清了政策障礙因素。生態(tài)保護紅線是要維持生態(tài)資本存量持續(xù)穩(wěn)定，實現經濟效益、社會效益以及經濟效益的統(tǒng)一，需要穩(wěn)定社會輿論支持與法律、政策保障。生態(tài)文明建設的持續(xù)推進，為生態(tài)保護紅線提供必要的基礎條件，營造良好的社會氛圍。因此，可以說生態(tài)文明建設是生態(tài)保護紅線的前提與基礎。

三、生態(tài)脆弱區(qū)的環(huán)境建設與生態(tài)保護紅線劃定

（一）生態(tài)脆弱區(qū)生態(tài)保護紅線劃定的必要性

生態(tài)脆弱區(qū)又稱為生態(tài)交錯區(qū)，是從一種生態(tài)景觀向另外一種生態(tài)景觀進行過渡的界面區(qū)域。我國是世界上生態(tài)脆弱區(qū)面積最大、脆弱性最強、脆弱類型最多的國家之一。根據統(tǒng)計顯示，大約有60％以上的國土面積為生態(tài)脆弱區(qū)。我國生態(tài)脆弱區(qū)大多屬于老少邊窮地區(qū)，生態(tài)環(huán)境問題比較明顯、經濟落后、貧困人員較多，與此同時，環(huán)境監(jiān)管最為薄弱。生態(tài)脆弱區(qū)面臨草地退化嚴重，土地沙漠化面積較大，水土流失嚴重，自然災害頻發(fā)，每年生態(tài)脆弱區(qū)由于各種自然災害所造成的經濟損失約為2 000多億元。大多數生態(tài)脆弱區(qū)氣候較為干旱，水資源普遍短缺，生物多樣性逐漸減少，資源環(huán)境矛盾比較突出。盡管我國在不斷加強生態(tài)脆弱區(qū)的生態(tài)保護力度，提高生態(tài)建設投資金額，但是生態(tài)環(huán)境壓力仍然突出，這些與當地民眾的生態(tài)保護意識淡薄、消費觀念陳舊、生產方式落后離不開的。因此，加強生態(tài)脆弱區(qū)生態(tài)環(huán)境保護力度，強化生態(tài)保護紅線實施，提升生態(tài)環(huán)境監(jiān)管執(zhí)行水平，改善生態(tài)脆弱區(qū)民生，促進生態(tài)脆弱區(qū)經濟持續(xù)發(fā)展，有利于維持生態(tài)環(huán)境的穩(wěn)步發(fā)展，落實科學發(fā)展觀，加強生態(tài)文明建設，促進經濟社會又快又好發(fā)展。

（二）生態(tài)保護紅線的實踐經驗

生態(tài)環(huán)境持續(xù)惡化、資源約束壓力加大、生態(tài)保護區(qū)域重疊且保護不力、生態(tài)保護與經濟社會發(fā)展未能協(xié)同發(fā)展催生生態(tài)保護紅線的社會實踐步伐。2011年國務院頒發(fā)《關于加強環(huán)境保護重點工作的意見》首次提出要在重要生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)脆弱區(qū)以及海洋生態(tài)敏感區(qū)域等建立生態(tài)保護紅線。為推進生態(tài)保護紅線的順利實施，國家保護局自2012年起著手《全國生態(tài)紅線劃定技術指南》的編寫，于2014年2月正式頒發(fā)。國家海洋局2012年印發(fā)《關于建立渤海海洋生態(tài)紅線制度的若干意見》中提出要將渤海海洋保護區(qū)、重要濱海濕地、重要河口、特殊保護海島和沙源保護海域、重要砂質岸線、自然景觀與文化歷史遺跡、重要旅游區(qū)和重要漁業(yè)海域等區(qū)域劃定為海洋生態(tài)紅線區(qū)，并進一步細分為禁止開發(fā)區(qū)和限制開發(fā)區(qū)，依據生態(tài)特點和管理需求，分區(qū)分類制定紅線管控措施。［14］2013年7月國家林業(yè)局為落實“十八大”精神，積極推進生態(tài)文明建設，制定《國家林業(yè)局推進生態(tài)文明建設規(guī)劃綱要》，其中列出生態(tài)保護紅線行動的重要內容，劃定了林地和森林、濕地、荒漠植被以及物種4條基本生態(tài)保護紅線，設定最低保護面積數量，禁止各類自然保護區(qū)進行開發(fā)。

生態(tài)保護紅線的實踐除了在一些部委得到實現，同時也有一些地方政府也在開展區(qū)域實踐活動。2005年2月廣東省首先在《珠江三角洲環(huán)境保護規(guī)劃綱要》中提出生態(tài)紅線問題，以三大戰(zhàn)略為依托，逐漸形成穩(wěn)定的生態(tài)環(huán)境安全局面，逐步完善循環(huán)經濟體系，實現生態(tài)環(huán)境良性循環(huán)。2013年6月江蘇省公布《江蘇省生態(tài)紅線區(qū)域保護規(guī)劃》，其中明確了生態(tài)紅線區(qū)域要達到全省總面積的20％以上，通過實施有效的區(qū)域劃分以及分類分級管理方式來保障重要生態(tài)功能區(qū)與主要物種不受到損害，進而提升區(qū)域生態(tài)文明建設水平。［15］陜西省在2014年4月劃定森林、濕地、物種三大生態(tài)紅線，規(guī)定全省森林覆蓋面率不低于45％、濕地面積不少于460萬畝、自然保護區(qū)面積不低于國土面積的5％，實施生態(tài)保護紅線工程，制定嚴格的管理制度，強化生態(tài)保護紅線的責任考核機制。

四、生態(tài)脆弱區(qū)生態(tài)保護紅線制度建設的困境

生態(tài)保護紅線的劃定與實施能提升生態(tài)脆弱區(qū)域生態(tài)安全與生態(tài)風險管控能力，增進生態(tài)資本存量，提高民眾生態(tài)健康水平，維持生態(tài)系統(tǒng)的穩(wěn)定性。生態(tài)保護紅線制度實施得到長足發(fā)展，但也面臨挑戰(zhàn)。

（一）思想認識不統(tǒng)一

黨中央政府高度關注生態(tài)環(huán)境建設，從2011年中央正式規(guī)范性文件中首次提出生態(tài)紅線概念，到2013年黨的十八屆三中全會報告中全面提出生態(tài)保護紅線建設，并將其作為生態(tài)文明建設的主要內容，充分體現高層對生態(tài)環(huán)境保護的重視程度。生態(tài)保護紅線得到中央各部委的高度重視，環(huán)保局、林業(yè)局、海洋局、國土資源部相繼開展各部門的生態(tài)保護紅線劃定工作，其中環(huán)保部編制完成《全國生態(tài)紅線劃定技術指南》，并在2014年初步完成省級層面的生態(tài)保護紅線劃定工作。歷史經驗顯示，我國目前各類生態(tài)保護區(qū)面積并不比西方國家的要少，有些甚至還要多，但是卻沒有得到嚴格保護，從而導致生態(tài)環(huán)境日趨惡化。究其原委，在于地方政府對生態(tài)環(huán)境保護思想認識較低，生態(tài)績效考核缺位，中央與地方經濟博弈明顯，致使生態(tài)保護紅線在基層實施舉步維艱。

（二）缺乏統(tǒng)一協(xié)調機制

生態(tài)保護紅線不僅是一個生態(tài)環(huán)境問題，同時也是一個管理協(xié)調問題。生態(tài)保護紅線制度制定與執(zhí)行過程中容易與不同部門以及現有生態(tài)環(huán)境保護政策之間產生沖突。第一，部委協(xié)調不統(tǒng)一。自提出生態(tài)保護紅線以來，國家環(huán)保局、國家林業(yè)局、國家海洋局、國土資源部等部委相繼開展生態(tài)保護紅線劃定工作，由于缺乏統(tǒng)一管理，造成邊界責任不清晰，各自為政，相互沖突，以致后期出現多頭監(jiān)管等問題。第二，政策制度不融合。我國生態(tài)環(huán)境政策制度較多，有自然保護區(qū)、主體生態(tài)功能區(qū)、國家級風景區(qū)、國家森林公園、生物多樣性優(yōu)先保護區(qū)等。各類保護區(qū)的總體面積都很大，存在與生態(tài)保護紅線多重交叉空間問題，政策相互抵觸，從而容易使得生態(tài)環(huán)境保護效率低下。第三，區(qū)域協(xié)調不順暢。生態(tài)保護紅線劃定區(qū)與非劃定區(qū)、劃定區(qū)內各區(qū)域之間存在利益沖突，如何協(xié)調各博弈主體，這需要統(tǒng)一協(xié)調機制與制度安排。

（三）缺乏統(tǒng)一監(jiān)管機制

當前，我國生態(tài)管理職能部門的劃分還是以環(huán)境要素為主要依據，形成水利、環(huán)保、林業(yè)、海洋、國土資源、農業(yè)、畜牧業(yè)等多部門管理的局面，生態(tài)環(huán)境管理的整體性與自然生態(tài)服務保護的系統(tǒng)性被人為分割，難以適應生態(tài)文明建設的新要求。作為生態(tài)保護紅線的主要實施部門—環(huán)保部門并非中央垂直管理單位，而是分級隸屬各級人民政府，造成上級環(huán)保部門對下級環(huán)保部門無約束作用，這容易使得地方政府為了一時利益而忽視長遠利益，忽略對生態(tài)環(huán)境的保護。地方各級環(huán)保部門往往會受到地方政府限制而無法有效監(jiān)督，使得生態(tài)保護紅線逐漸失去原有功能與作用。

五、生態(tài)脆弱區(qū)生態(tài)保護紅線的制度創(chuàng)新路徑

生態(tài)保護紅線是維持生態(tài)脆弱區(qū)生態(tài)環(huán)境可持續(xù)發(fā)展的最低保護線。生態(tài)保護紅線的劃定與實施需要相關政策與制度來保駕護航，建立長效機制，充分調動各級政府生態(tài)環(huán)境保護熱情，才能使得生態(tài)保護紅線真正“落地生根”。

（一）生態(tài)保護紅線差異化管理與監(jiān)控機制

我國生態(tài)脆弱區(qū)面積較大，由于地理位置與區(qū)域影響，各生態(tài)脆弱區(qū)存在功能差異性，與此同時，生態(tài)安全時常變動，這需要實施差異化管理與動態(tài)監(jiān)控管理，以便生態(tài)保護紅線的順利實施。

第一，生態(tài)保護紅線的差異化管理制度。由于區(qū)域與生態(tài)系統(tǒng)服務功能存在差異性，因而就需要開展差異性管制措施。依據生態(tài)脆弱區(qū)內生態(tài)保護紅線劃定區(qū)的差異性，制定與之相匹配的管制標準，實行差異化管理。例如江蘇省在《江蘇省生態(tài)紅線區(qū)域保護規(guī)劃》中提出一級與二級管控區(qū)，例如一級禁止開發(fā)，二級無損開發(fā)，實施嚴格的差異化管理措施。

第二，生態(tài)保護紅線的動態(tài)監(jiān)測制度。要及時了解與掌控我國生態(tài)脆弱區(qū)生態(tài)安全變化情況，強化生態(tài)保護紅線管理，就需要建立一個動態(tài)管理平臺。各部委所開展的生態(tài)保護紅線劃定，需要及時更新，便于及時實行有效管理。建立生態(tài)風險變化的監(jiān)測機制，為生態(tài)保護紅線劃定區(qū)的生態(tài)安全管理調整提供決策依據。［16］

（二）生態(tài)保護紅線民眾參與機制

生態(tài)脆弱區(qū)生態(tài)保護紅線的劃定與實施并非政府與少數人能完成的，而是需要廣大民眾積極參與，獻計獻策，共同完成。公眾作為生態(tài)保護紅線的主要利益相關者，應有對應的機制，引導民眾積極參與生態(tài)保護紅線的劃定與保護工作，需要設置全方位的公眾參與機制。要針對在生態(tài)保護紅線與生態(tài)脆弱區(qū)內的開發(fā)活動進行環(huán)境影響評價環(huán)節(jié)的公眾參與機制建設。與此同時，為了提升生態(tài)脆弱區(qū)民眾參與環(huán)境保護評價的能力，增強環(huán)境保護認識力度，就需要政府部門強化對公眾環(huán)境保護、生態(tài)風險以及生態(tài)安全等方面的知識宣傳工作，提升民眾的生態(tài)環(huán)保意識，形成全方位的生態(tài)保護紅線存在感，參與到生態(tài)脆弱區(qū)內生態(tài)保護紅線的劃定與保護，提高民眾監(jiān)管生態(tài)保護紅線的實施能力，正確認識到生態(tài)脆弱區(qū)生態(tài)保護紅線的功效。

（三）生態(tài)保護紅線越線責任追究機制

生態(tài)脆弱區(qū)生態(tài)保護紅線的劃定，就是“高壓線”，不能越雷池一步，這需要制定完善的法律制度。根據《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》的政策內涵，構建生態(tài)保護紅線損害終身追究制度，進一步在法律上明晰各利益相關主體的責任與義務，對于違反義務而造成生態(tài)保護紅線劃定區(qū)域內環(huán)境損害行為追究應有責任。尤其是那些盲目決策而造成重要損失的責任人要追究終身責任。政府有關部門要加強生態(tài)脆弱區(qū)內生態(tài)保護紅線違反者的處罰力度，讓違背者付出沉重代價，使得生態(tài)保護線真正成為“高壓線”。第一，對生態(tài)保護紅線的越線者實施嚴格民事責任。超越生態(tài)保護紅線所進行的各類生態(tài)損害，違背者就應當承擔侵權責任，承擔“停止侵害”與“恢復原狀”的法律責任。第二，對生態(tài)保護紅線的越線者實施行政處罰。增大越線侵權的行政處罰力度，嚴厲打擊越線行為，賦予環(huán)境保護相關部門執(zhí)法權，便于行政處罰得以更好落實。第三，對生態(tài)保護紅線的越線者依法追究刑事責任。刑事責任是對生態(tài)保護紅線的最后防線。開展環(huán)境刑事責任追究機制主要在于警示，預防避免出現大規(guī)模環(huán)境災難。越線責任追究機制是開展生態(tài)環(huán)境保護的重要法律保障，選擇合理法律責任關系生態(tài)保護紅線實施與價值實現。

（四）生態(tài)保護紅線的生態(tài)績效考核機制

生態(tài)脆弱區(qū)生態(tài)保護紅線在劃定以后，各級政府就需要來落實生態(tài)保護紅線的各項工作，要將生態(tài)保護紅線的落實程度納入生態(tài)脆弱地區(qū)生態(tài)文明建設目標以及評價體系中來，并要作為衡量生態(tài)文明建設的重要指標納入考核與評價范圍，以此來作為政府部門的生態(tài)績效考核。需要建立差異化的經濟社會發(fā)展績效考核制度，例如重要生態(tài)功能區(qū)與非重要功能區(qū)、生態(tài)保護紅線劃定區(qū)與非生態(tài)保護紅線劃定區(qū)，要運用差別化的績效評價指標體系與考核標準。對于生態(tài)保護紅線劃定區(qū)的績效考核重點在于評價區(qū)域內環(huán)境承載力的提升、生態(tài)環(huán)境的改變、生態(tài)破壞的恢復、生態(tài)系統(tǒng)服務能力的提升等方面的績效，增大生態(tài)環(huán)境保護投資、生態(tài)效益、生態(tài)損失等指標在體現生態(tài)文明建設成效中的權重，使得這些指標成為生態(tài)脆弱區(qū)政府績效考核的主要指標，結合綠色GDP考核評價體系來共同決定地方政府的生態(tài)績效水平。

（五）生態(tài)保護紅線的部門利益協(xié)調機制

生態(tài)保護紅線的劃定不是單一部門的事情，這往往涉及不同部門之間的利益，從而就會導致各個部門為了自身利益而相互斗爭，進而影響到生態(tài)保護紅線的劃定實施。不同主管部門具有不同的生態(tài)保護紅線劃定標準與準則，各部門之間的相互利益關系也將為“生態(tài)保護紅線”劃定帶來很大的壓力。例如在生態(tài)脆弱區(qū)實施生態(tài)保護紅線規(guī)劃就必須要同國土部門的土地利用規(guī)劃來進行相互結合，在試點中就出現過環(huán)保部門認為是非常重要的，而到了當地實地考察就馬上發(fā)覺這個地區(qū)要進行開發(fā)利用了，與此同時，這塊地還是法定的土地規(guī)劃用地，已經得到有關政府的批準，生態(tài)保護紅線用地就要變?yōu)榻洕_發(fā)用地，這里面存在的矛盾非常尖銳。生態(tài)保護紅線的劃定，最終還是要由地方政府來進行管理，因此協(xié)調中央與地方、環(huán)保部門與地方之間關系就顯得非常重要。

由于存在多頭管理，地方環(huán)保部門經常要受制于各級政府體制，往往無法起到監(jiān)督效果。因此生態(tài)保護紅線的監(jiān)督體系應該破除當前弊端，消除分塊式管理，實施單一部門統(tǒng)一監(jiān)管，這樣有利于生態(tài)保護紅線有效實施。強化環(huán)保部門的監(jiān)督職權獨立性，建立省級以下垂直管理，同時建立跨行政區(qū)域與跨流域的環(huán)境管理機構。

（六）生態(tài)保護紅線的生態(tài)補償機制

生態(tài)脆弱區(qū)生態(tài)保護紅線的劃定之后，就需要采用嚴格的保護與監(jiān)管制度。由于存在區(qū)域差異性，必然導致生態(tài)保護紅線劃定區(qū)與非劃定區(qū)之間利益博弈，進而影響到產業(yè)轉型與布局，從而影響到地方經濟發(fā)展。生態(tài)保護紅線劃定區(qū)與非劃定區(qū)的生態(tài)補償方式可以充分借鑒國內外有關的措施與機制，通過對經濟發(fā)展水平不高、生態(tài)赤字較大、生態(tài)環(huán)境投入金額不足以及生態(tài)環(huán)境破壞較為嚴重、人為活動干擾性較為強烈的區(qū)域來開展有關補償工作。應建立生態(tài)保護紅線劃定內的縱向生態(tài)補償機制，建立生態(tài)保護紅線劃定區(qū)與受益區(qū)、生態(tài)保護紅線劃定區(qū)與開發(fā)區(qū)之間橫向生態(tài)補償機制，進而實現不同地區(qū)之間的生態(tài)正義與公平性。制定《生態(tài)保護紅線劃定區(qū)生態(tài)補償條例》，實現生態(tài)補償形式多元化，在經濟補償、項目補償、政策補償以及產業(yè)補償等基礎上，增加建立生態(tài)補償基金以及低碳交易基金等方式，進一步推動生態(tài)補償機制發(fā)展。

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An Analysis of the Ecological Protection Red Line System in Ecologically Fragile Areas——From the Perspective of the Ecological Civilization Construction

Liu Jialin1,2，Li Wanfang1，Zhu Qiang1
（1.Human Institute of Humanities，Science and Technology School of Economics and Business，Loudi 417100，China；2.Hunan University School of Economics&Trade，Changsha 417000，China）

China has the largest ecologically fragile area distribution in the world，while the e environment issues of these areas are quite outstanding and the environmental management conditions are complicated too.Therefore，it is necessary to set up an ecological protection red line to protect the sustainable social economic development.The article elaborated the origin and the connotation of the ecological protection red line theory，and clarified the relationship between ecological protection red line and ecological civilization construction.It argues that，according to the actual situations in ecologically fragile ecological environment management，the implementation of ecological protection red line is a must. Therefore，a creative mode，which covers differentiate supervision mechanism，trespassing responsibility investigation mechanism，public participation mechanisms，ecological performance examination mechanism，interdepartmental-interest coordination mechanism and ecological compensation mechanism，should be constructed to ensure the smooth implementation of the ecological protection red line system of ecologically fragile areas.

ecologically fragile area；ecological red protection line；ecological civilization construction；institutional construction

F061.5

A

1673-0461（2016）10-0020-06

10.13253/j.cnki.ddjjgl.2016.10.003

（責任編輯：張丹郁）

2015-11-07

http：//www.cnki.net/kcms/detail/13.1356.F.20160929.1415.003.html

時間：2016-9-29 14：15：50

教育部人文社會科學基金項目《西部生態(tài)脆弱區(qū)生態(tài)保護紅線劃定及其實現機制研究》（14YJC790078）；湖南省教育廳科學學研究重點資助項目《武陵山連片特困區(qū)生態(tài)資本運營式貧困治理研究》（14A074）；湖南省高校科技創(chuàng)新團隊《農地流轉與農業(yè)經營方式轉變研究》；湖南省科技廳軟科學一般項目《武陵山區(qū)生態(tài)資本運營與貧困治理耦合研究》（2015ZK3057）階段性研究成果。

劉加林（1978-），男，湖南婁底人，博士，湖南大學應用經濟學流動站博士后，湖南人文科技學院副教授，主要從事生態(tài)經濟學與生態(tài)管理。