文/譚　玲

行政事業(yè)單位內(nèi)控制度建設(shè)缺失問題與優(yōu)化方式解析

文/譚玲

內(nèi)部控制建設(shè)的質(zhì)量影響著行政事業(yè)單位自身發(fā)展，它在優(yōu)化行政資源使用狀況、增強行政效能中發(fā)揮著作用。筆者將依照行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范的具體實施情況，研究內(nèi)控制度建設(shè)缺失問題，并提出了適宜的優(yōu)化方式，希望可提升行政事業(yè)單位的內(nèi)控控制建設(shè)水平。

行政事業(yè)單位；內(nèi)控制度建設(shè)；缺失問題；優(yōu)化方式

近幾年，隨著社會經(jīng)濟的不斷發(fā)展，行政事業(yè)單位面臨的外部環(huán)境和內(nèi)部情況都發(fā)生了較大的變化，面臨不斷的挑戰(zhàn)。財政部于2012年出臺《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》，國家也更加關(guān)注行政事業(yè)單位自身內(nèi)部制度建設(shè)問題。優(yōu)化與改進內(nèi)控制度，可防范經(jīng)濟活動風險，有效預防經(jīng)濟違法犯罪行為，在反腐倡廉中發(fā)揮著巨大作用。因此，進一步優(yōu)化內(nèi)控制度建設(shè)已成為行政事業(yè)單位當下的重要工作內(nèi)容。

一、行政事業(yè)單位建設(shè)內(nèi)控制度的基本作用

在行政事業(yè)單位中，內(nèi)部控制制度是指單位為實現(xiàn)控制目標，通過制定制度、實施措施和執(zhí)行程序，對經(jīng)濟活動的風險進行防范和管控。行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的目標主要包括：合理保證單位經(jīng)濟活動合法合規(guī)、資產(chǎn)安全和使用有效、財務信息真實完整，有效防范舞弊和預防腐敗，提高公共服務的效率和效果。

加強行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度建設(shè)，對促進行政事業(yè)單位提高內(nèi)部管理水平還有以下積極作用：

其一，明確行政事業(yè)單位內(nèi)部主要經(jīng)濟活動業(yè)務的流程和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，針對主要風險點進行有效防控，保障行政事業(yè)單位經(jīng)濟活動穩(wěn)定運行，同時明確各環(huán)節(jié)人員的崗位職責，利于監(jiān)督考核；

其二，保障單位財務信息可靠、完整，促進內(nèi)部信息傳遞的及時通常，為科學決策提供保障；

其三，充分利用各項資產(chǎn)，保障國有資產(chǎn)安全，避免國有資產(chǎn)流失；

其四，改善公共服務效率和效果，提高行政事業(yè)單位公信力，有利于行政和公益職能發(fā)揮；

二、內(nèi)控制度建設(shè)缺失問題

《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》出臺已經(jīng)兩年多時間，然而行政事業(yè)單位普遍執(zhí)行情況較差，主要存在以下問題：

(一)思想認識不完全，風險意識不強

在行政事業(yè)單位中，大多數(shù)人員特別是負責人認識不到位，認為行政事業(yè)單位自身經(jīng)濟業(yè)務構(gòu)成較為簡單、資金來源途徑相對固定，不需要花費較多精力開展設(shè)計和風險控制工作。一些單位雖然提出了內(nèi)控實施的具體細則，然而具體的執(zhí)行情況并不理想。一些單位負責人將內(nèi)部控制混同于財務預算與控制。風險意識薄弱，思想認識不到位制約了行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范的制定與具體開展。

(二)內(nèi)控制度建設(shè)科學性不強

內(nèi)部控制建設(shè)是系統(tǒng)工程。在外部環(huán)境上，內(nèi)控建設(shè)較為緩慢。部分行政事業(yè)單位自身的內(nèi)控建設(shè)與具體的會計控制存在出入，在適應性與針對性中表現(xiàn)出不足，要求不具體。在內(nèi)部環(huán)境上，內(nèi)控建設(shè)不健全。例如，大部分行政事業(yè)單位針對財務或其它經(jīng)費管理提出具體的制度，以此充當內(nèi)控制度的基本組成，但所包含的內(nèi)控制度表現(xiàn)出單一性，無法從整體層面取代內(nèi)控制度。當下大部分行政事業(yè)單位均不具備系統(tǒng)、綜合、健全的內(nèi)控系統(tǒng)。近年來隨著行政事業(yè)單位不斷加強內(nèi)部管理和制度建設(shè)，逐漸建立起了一些制度，但是表現(xiàn)出業(yè)務流程不規(guī)范、職責權(quán)限不清晰等一系列問題，上述制約了內(nèi)控制度在行政事業(yè)單位的具體落實開展。

(三)預算管理較為薄弱

當前行政事業(yè)單位預算管理雖然采取零基預算方式，但是實質(zhì)性仍是固定預算與增量預算相結(jié)合，并未對預算內(nèi)的每一個項目實施具體的核定。預算編制水平不高，造成在具體的預算執(zhí)行過程執(zhí)行力不夠，擅自增減預算項目內(nèi)容的情況時有發(fā)生。預算編制的科學性和準確性不足，制約了預算管理的約束力。預算編制準確性不足的其中主要原因一是項目目標不明確，二是對外部市場環(huán)境面臨較大挑戰(zhàn)，造成預算編制水平不高和預算管理執(zhí)行困難。

(四)資產(chǎn)管理較為薄弱

對行政事業(yè)單位而言，面向國有資產(chǎn)實施管理時，其在管理層面表現(xiàn)出認識不足，管理方法不科學性等問題。如同無形資產(chǎn)、固定資產(chǎn)計量不準，不規(guī)范，容易形成賬外資產(chǎn)；資產(chǎn)信息不健全，致使資產(chǎn)信息出現(xiàn)流失，制約了資產(chǎn)管理工作的開展。即便在資產(chǎn)購置中強制執(zhí)行政府采購政策，且控制程度較高，然而，在資產(chǎn)利用與管理上仍存在內(nèi)控制度不完全的問題，例如，管理方法不適宜、產(chǎn)權(quán)不清晰等問題時常出現(xiàn)。為讓行政事業(yè)單位規(guī)范、有序開展國有資產(chǎn)管理工作，要求應不斷優(yōu)化內(nèi)控制度。隨著社會經(jīng)濟的不斷發(fā)展，國有資產(chǎn)與市場經(jīng)濟融合，參與市場經(jīng)濟的形式和程度逐漸加深，愈加復雜，對國有資產(chǎn)的管理提出了新的要求。在參與社會經(jīng)濟發(fā)展的同時，如果保障國有資產(chǎn)的安全和增值保值，行政事業(yè)單位面臨較大挑戰(zhàn)。

(五)外部監(jiān)督力度不足

現(xiàn)階段，行政事業(yè)單位內(nèi)控建設(shè)工作并不具備強制性，缺乏強力有力的外部監(jiān)督，也是單位認識與重視不足的重要原因。審計與財政部門的外部監(jiān)督主要是圍繞資金使用展開的審計，在內(nèi)控制度和落實情況方面缺少有效的監(jiān)督與嚴格的審查。

三、優(yōu)化措施

(一)提升人員內(nèi)控意識和綜合素質(zhì)

為順利開展內(nèi)控制度建設(shè)工作，應從人員自身的思想意識和綜合素質(zhì)著手，包括領(lǐng)導層和內(nèi)控執(zhí)行層。行政事業(yè)單位人員自身的素質(zhì)關(guān)乎著內(nèi)控制度的建設(shè)科學性和具體實施的有效性。增強行政事業(yè)單位人員在內(nèi)控制度方面的理解和認識，提升內(nèi)控建設(shè)工作人員的能力與水平。落實內(nèi)控建設(shè)的具體人員需要具備對業(yè)務流程和相關(guān)政策全面掌握的能力，還需要具體財務、項目建設(shè)等相關(guān)管理能力才能保障內(nèi)控建設(shè)的順利開展。高素質(zhì)的內(nèi)控建設(shè)人員是行政事業(yè)單位內(nèi)控制度的踐行和開展最有力的保障。

(二)分步完善內(nèi)控建設(shè)

合理、健全的內(nèi)控制度在優(yōu)化工作行為、維護國有資產(chǎn)方面有著重要意義。根據(jù)《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》的要求，行政事業(yè)單位內(nèi)部控制重點關(guān)注預算管理、收支管理、政府采購管理、資產(chǎn)管理、建設(shè)項目管理、合同管理等方面內(nèi)容。行政事業(yè)單位可根據(jù)單位已有制度建設(shè)情況，依據(jù)風險評估的結(jié)果和輕重緩急的原則明確內(nèi)部控制的階段目標，再根據(jù)階段目標制定內(nèi)部控制建設(shè)的具體步驟，逐步建立健全事業(yè)單位內(nèi)部控制體系。

(三)科學開展預算管理

單位需依據(jù)批準的預算有效進行收支安排，全面調(diào)控預算落實過程。有計劃地圍繞預算執(zhí)行開展活動，建立完善的項目信息溝通機制，及時發(fā)現(xiàn)預算執(zhí)行過程涌現(xiàn)的問題，第一時間提出可行的改進措施。針對預算執(zhí)行環(huán)節(jié)的追加程序應嚴格審核，提升預算的剛性。

(四)構(gòu)建合理的決算考核體系

決算與年度預算執(zhí)行密切相關(guān)，決算的可靠性和精準性關(guān)乎著績效考評情況。落實年度決算工作后，需有序著手編制工作，確保統(tǒng)計資料真實、可靠，借此進行監(jiān)督與共享，促進信息交流，提升數(shù)據(jù)的可靠性與合理性。

(五)擴大外部監(jiān)督力量

財務部門作為財務工作的基本管理部門，主要由審計部門負責進行監(jiān)督，由此可知，審計部門在改善財務內(nèi)控制度方面發(fā)揮著巨大作用，但是財務內(nèi)控對于相對行政事業(yè)單位的經(jīng)濟活動缺乏全面性。建議審計部門或借助第三方機構(gòu)的力量開展內(nèi)控建設(shè)專項審計或檢查，強化內(nèi)控建設(shè)。從外部著手，擴大外部監(jiān)督力量，通過合理指導，優(yōu)化內(nèi)控制度，使其逐步促進行政事業(yè)單位構(gòu)建客觀、公正的信息披露體系，接受社會大眾的監(jiān)督。

四、結(jié)語

對行政事業(yè)單位而言，旨在通過內(nèi)控制度來規(guī)避經(jīng)濟活動管理的風險，還是全面、有效防控經(jīng)濟違法和預防腐敗的重要手段。因此，內(nèi)控制度建設(shè)需與時俱進，明確內(nèi)部控制端點，清楚控制重點，提升管理者的整體自控能力，逐步改善管理理念，以此來推動內(nèi)控制度建設(shè)。

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(作者單位：四川省衛(wèi)生和計劃生育委員會)