趙 騫

(安徽財經(jīng)大學(xué)財政與公共管理學(xué)院，安徽 蚌埠 233030)

1 前言

新中國成立以后，我國建立起中央、省、市、縣、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))五級行政管理體制，縣級政府在經(jīng)濟、財政等方面得到一定發(fā)展，行政上的分級管理體制健全。但制度設(shè)計過程中的深層次問題在改革開放之后逐漸顯現(xiàn)出來，尤其是縣域經(jīng)濟的快速發(fā)展，市管縣行政管理體制負面效應(yīng)較為顯著，縣級政府經(jīng)濟增長速度變緩、地方財政收入減少、地區(qū)發(fā)展失衡等等一系列問題凸顯。針對上述問題，我國政府采取了諸如省直管縣等財政管理制度改革。

此文以安徽省廣德縣為例，全面研究省直管縣體制改革對其經(jīng)濟、財政等方面的影響。2011年初，省委省政府先后出臺了相關(guān)文件，正式確定廣德縣為安徽省省管縣改革試點縣，自試點開始以來，廣德縣積極發(fā)展經(jīng)濟，貫徹省委省政府的思想政策，推進改革試點工作，積極促進縣區(qū)經(jīng)濟的發(fā)展和為財政解困。

2 直管縣財政體制改革實施過程與成效

近些年來，“省直管縣”體制的改革在多個地區(qū)進行了實踐，廣德縣在成為直管縣試點以后，經(jīng)濟發(fā)展迅速。2015年，廣德縣通過精心組織，科學(xué)謀劃，扎實有效推進省直管縣體制改革和民生工程實施，全年累計投入民生工程資金9.73億元，占年初計劃籌資額的100.1%，圓滿完成省定33項民生工程項目年度目標(biāo)任務(wù)，人民的生活水平得到明顯的改善。接下來我們給大家做一個介紹說明省直管縣體制改革對縣級地區(qū)的發(fā)展的積極的影響。

2.1 實行“省直管縣”體制減少了政府層級，加速政府組織結(jié)構(gòu)的扁平化

“少層級，大幅度”結(jié)構(gòu)使行政管理扁平化成為了我國的大趨勢。在現(xiàn)代交通和科技信息飛速發(fā)展的背景下，實行“省直管縣”體制有利于省級政府掌握縣級基層政權(quán)情況的準(zhǔn)確性、及時性，并且可以直接對縣級政府作出指示，與此同時，縣級政府也可以直接向省級政府請示報告，提高辦事效率。例如：對于項目的審批，需要通過市級中轉(zhuǎn)上報，不僅增加了額定費用還浪費時間。另一方面，市級對縣級下達的各種文件，需召開各類會議，不僅會浪費大量的時間與精力，而且會由于多級傳遞導(dǎo)致信息遞減與失真。所以，“省直管縣”體制改革減少了管理環(huán)節(jié)，實現(xiàn)了政府組織結(jié)構(gòu)的扁平化，節(jié)約成本和提高行政速度和效率。

2.2 實行“省直管縣”體制加快了縣域經(jīng)濟的發(fā)展，緩解了縣級財政的困難

我國區(qū)域經(jīng)濟的基本單元是縣級域經(jīng)濟。近些年，縣級政府權(quán)力和責(zé)任不對等，疏于經(jīng)濟管理，自主發(fā)展空間較小，阻礙了縣級地區(qū)經(jīng)濟的發(fā)展。然而“省直管縣”體制改革的重要目標(biāo)之一就是加快縣域經(jīng)濟的發(fā)展，推動城鄉(xiāng)一體化。實行省直管體制后，中央和省對各縣的一般性轉(zhuǎn)移支付和專項轉(zhuǎn)移支付由省財政直接支付到縣，減少了原來還要通過的市級環(huán)節(jié)，減少了不必要的浪費，提高了縣級財政資金的使用效率，從而解決了“市管縣”體制中的“市卡縣”、“市刮縣”等問題。

2.3 實行“省直管縣”體制，提升了縣級財政管理水平，增強了縣級財政的保障力

實行省直管縣體制后，省財政廳通過縣級的預(yù)算和審查，直接選派財政公務(wù)人員，統(tǒng)一規(guī)范縣級各部門工作培訓(xùn)，進一步加大對縣級的指導(dǎo)，管理和監(jiān)督，實現(xiàn)縣級財政管理部的規(guī)范化，科學(xué)化和精細化。“省直管縣”消除了市級管理，縣級新增的收入除去中央和省級上繳外，原則上都留在所在縣，避免了縣級收入的“市刮縣”現(xiàn)象。對于省對縣的轉(zhuǎn)移支付補助直接撥付到縣，避免了市的截留、挪用，使得縣的財力增加，縣的財政保障力提高。

2.4 實行“省直管縣”體制緩解了縣級資金調(diào)度的壓力

我國的資金調(diào)度是由省財政廳統(tǒng)一控制的，資金直接通過省發(fā)放到縣，節(jié)約了資金的到賬時間。采取獎懲措施，對擅自變更預(yù)算的給予懲罰，對通過不懈努力保證了收入目標(biāo)的完成和工資正常發(fā)放的縣，給予獎勵。這一舉措解決了市的資金調(diào)度困難，保證市財政的正常執(zhí)行。與此同時，縣級政府直接從省級領(lǐng)用資金，避免了因市資金困難而導(dǎo)致資金申報不足等問題。

3 省直管縣財政體制改革進程中的主要問題

盡管省管縣財政體制改革在一定程度上釋放了縣級經(jīng)濟發(fā)展的活力，但是，隨著改革持續(xù)推進也陷入了進退兩難的尷尬局面。一些試點縣在嘗到省直管縣改革甜頭的同時，一些體制性難題也顯露出來。

3.1 市縣間事權(quán)與財權(quán)分配不當(dāng)

“省管縣”財政體制實施后，市級政府無權(quán)再控制縣級政府財力狀況，事權(quán)也進一步削減，逐步下放給縣級政府。但是，通過采訪廣德縣基層干部，我們發(fā)現(xiàn)在實際改革過程中，因為不改變廣德縣的行政區(qū)劃，宣城市和廣德縣依舊是上下級關(guān)系，縣里面的工作依舊需要政府人員兩面周旋，工作難度大大增加。從市的角度看，雖然市級履行著綜合平衡本地區(qū)發(fā)展的職責(zé)，但是由于市縣間財政的分離與管理權(quán)力限制，一些對于本地區(qū)發(fā)展有利的管理政策和計劃也不能夠適時的發(fā)揮作用。從縣的角度看，省直管后，縣級政府的財力和資金全部由省級政府統(tǒng)一結(jié)算、撥付，但是其它的行政體制卻歸市級政府管，如重大項目的審批權(quán)等。這就要求了縣級政府的協(xié)調(diào)性和效率性，進而增大了縣級的工作難度。

3.2 跨區(qū)域提供公共物品難度增大

由于統(tǒng)一支出劃分原則，取消了市集中縣的財力的權(quán)力，由省直接管理，保障縣級有相應(yīng)的財力，提高公共服務(wù)能力。從市與縣的關(guān)系上看，在政策的實施過程中，也就是從市管縣到省管縣的過渡期內(nèi)，市級政府可能最大限度地通過各種渠道將縣里的資源向城區(qū)調(diào)集，或者減少向縣里的分配新增資源，特別是區(qū)域內(nèi)重大建設(shè)項目安排、干部人才配備、公共服務(wù)布局等，這樣會不利于縣域經(jīng)濟的長遠發(fā)展。對于廣德縣來說，比如干部選拔，還主要由宣城市代管。往往任用一個副處級干部都要向市里匯報、市里醞釀、省里批準(zhǔn)。通過市里反復(fù)考察后才能同意。最遲一兩個月，最長可達半年。另外，從本質(zhì)上來說，在行政體制沒有得到改變之前，市級政府依舊可以利用其行政權(quán)力向試點縣強行轉(zhuǎn)移事權(quán)、變相奪取財力。

3.3 市幫扶縣的積極性減弱

雖然“省直管縣”改革并不意味著廣德縣與70公里外的宣城市從真正意義上脫離關(guān)系，但是在某一程度上來說，宣城市也不再愿意給予廣德縣過多的扶持和幫助。安徽省統(tǒng)計局數(shù)據(jù)顯示，2004年，安徽縣域經(jīng)濟占全省經(jīng)濟總量的26%，到2007年提高到47.4%；但2011年，這一比重為48.9%，四年間僅提高了1.5個百分點。不難看出，縣域經(jīng)濟的改善并沒有想象中好。這與市級經(jīng)濟扶持的減弱有很大一部分關(guān)系。實行“省直管縣”財政體制后，對市級政府來說，試點縣的財政收入的增加也不會直接有效的導(dǎo)致市級財政收入的增加，他們也沒有必要將新增的資源分配給試點縣，也就不會從財力等方面去扶持試點縣的發(fā)展。

3.4 改革的模式化嚴重

從當(dāng)前來看，浙江無疑是省管縣改革的成功范例，浙江省直管縣體制核心是三個方面：第一，是財政意義上的省直管縣體制；第二，是縣(市)委書記、縣(市)長由省里直管的干部管理制度；第三，是四輪“強縣擴權(quán)”所賦予縣的社會經(jīng)濟管理權(quán)限。這一模式迅速受到眾多試點縣的模仿。但是，要知道每一個經(jīng)濟發(fā)展模式都有其特定的使用區(qū)域和時間，并不能一概而論。所以，導(dǎo)致了包括廣德縣在內(nèi)的許多試點縣的經(jīng)濟發(fā)展并不明顯甚至有倒退。

4 進一步推進省直管縣財政體制改革的具體建議

因為當(dāng)前省直管縣的改革方向較為模糊，加上試點縣面臨的各種困難，改革的“半拉子”局面不僅會影響基層干部的改革信心，而且會減弱政府在百姓心中的公信力。一些專家認為，中央有關(guān)部門應(yīng)盡快出臺相干指導(dǎo)政策，深入明確改革的思路和目標(biāo)，帶領(lǐng)基層改革走入正確的方向。

4.1 體制配套，責(zé)、財、事三權(quán)平衡

分稅制改革雖然明確了中央和省級之間的財政關(guān)系，但自省以下的責(zé)權(quán)和事權(quán)劃分仍舊不夠清晰。還有，政府層級的增加導(dǎo)致的必然是事權(quán)的模糊雜亂，自省以下有四級行政單位，受傳統(tǒng)體制影響，行政部門上下級之間糾葛較多，縣級的人事任命依然受上級政府的影響，層層批復(fù)，程序冗雜。一方面應(yīng)更改縣級編制，使得政府無法阻止相應(yīng)的行政內(nèi)容，空有權(quán)利卻無人辦事的現(xiàn)象減少甚至消失；另一方面省級財政應(yīng)退出一些營利性領(lǐng)域和競爭性支出項目，下放行政服務(wù)權(quán)限。針對省級政府職能“越位”對應(yīng)的縣級政府職能“缺位”，使得縣級政府在如義務(wù)教育、公共衛(wèi)生、社會保障及就業(yè)問題等基本公共服務(wù)的提供中出現(xiàn)“缺位”，而且問題較為嚴重的情況應(yīng)作出具體詳細的準(zhǔn)則來規(guī)范兩者的行為，讓縣級政府的責(zé)、財、事三權(quán)平衡，鼎足而行。

4.2 加強縣與市、縣與縣的合作

對于廣德縣來說，在“省管縣”的初級階段，還要發(fā)揮中心城市(宣城市)的帶動作用，因為目前，宣城市的經(jīng)濟發(fā)展水平要高于廣德縣，經(jīng)濟的輻射能力較強，對于基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，公共物品的提供等方面都有較強的能力，廣德縣應(yīng)加強與宣城市的合作。另一方面，廣德縣位于安徽的東大門，屬于蘇浙皖交界區(qū)，毗鄰浙江湖州、江蘇宜興。有如此明顯區(qū)位優(yōu)勢的潛力縣，縣域經(jīng)濟在省內(nèi)卻連續(xù)下滑，這與縣內(nèi)領(lǐng)導(dǎo)發(fā)展理念的閉塞是有極大關(guān)系的。產(chǎn)業(yè)布局較亂，沒有和周邊地區(qū)有力合作，招商引資也只流于表面，尤其是農(nóng)村地區(qū)，甚至流傳著“外地老板來辦場，賺走百姓錢”的封閉落后思想。對此，政府應(yīng)該積極宣傳招商引資的重要性，并加大對農(nóng)村地區(qū)的投資扶持。省級政府的管理方向與業(yè)務(wù)的突增，使得省級政府對縣級政府照顧不周，雙方都處于磨合階段，要渡過這個矛盾重重的過渡期，縣級政府需要借助同級政府以及原上級的幫助。

4.3 轉(zhuǎn)移支付，加強監(jiān)督，縣級的財政收支

目前，交通狀況一直是廣德的弱項，公路建設(shè)力度小，質(zhì)量差，鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)主要依靠居民“各掃門前雪”。由此，省級政府應(yīng)加大對廣德縣的轉(zhuǎn)移支付力度，較強執(zhí)行力度，加快廣德縣交通樞紐地位的建成。省管縣財政體制改革后，較之前的市管縣體制，管理指導(dǎo)的明確性降低，適用性較差。加之省線之間溝通交流較少，縣級政府在具體管理上的方向感變得模糊。針對此問題，在對機構(gòu)劃分與責(zé)、財、事三權(quán)平衡進行有效處理后，建議建立實現(xiàn)省內(nèi)公共服務(wù)均等化的轉(zhuǎn)移支付制度，采用進一步加大轉(zhuǎn)移支付的力度，建立健全相應(yīng)的激勵機制，激發(fā)縣級政府和各部門的積極性。轉(zhuǎn)移支付的項目要更精、規(guī)模更小、目的要更加明確，同時加大對貧困地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付，合理設(shè)置才能優(yōu)化配置，進而激發(fā)更多效用。

4.4 信息化建設(shè)，提升縣級管理效率

通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，廣德縣對教育的重視程度并不高，在義務(wù)教育階段，公立學(xué)校的公信力喪失，師源匱乏，教學(xué)設(shè)施較差等問題嚴重，而私立學(xué)校的費用較高，導(dǎo)致家庭貧困的孩子無法接受一般水平教育。另一方面，人才吸引力也較差，這與當(dāng)前我國的社會發(fā)展形勢有很大關(guān)系，高素質(zhì)人才更趨向于向大城市靠近。目前而言，縣級政府的信息管理的效率較為低下，大部分的縣區(qū)財政局都沒有設(shè)置信息中心，要跟上省級的步伐，建立健全甚至優(yōu)化信息的管理是必不可少的條件，縣級政府要努力縮短與省級的差距。隨著科學(xué)技術(shù)的發(fā)展，傳統(tǒng)的行政管理模式和辦事方法逐漸被信息管理模式替代，這就要求政府部門人員要熟練掌握相關(guān)的科學(xué)技術(shù)，才能不被這個信息化時代所淘汰。

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